Δίκαιο του Περιβάλλοντος. Πρακτικά Σεμιναρίων 2008-2009, Τόμος Ι

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
∆ΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ ΑΘΗΝΩΝ
∆ΙΚΑΙΟ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ
Πρακτικά Σεµιναρίων 2008-2009 ΤΟΜΟΣ Ι
Επιµέλεια: Αικατερίνη Σακελλαροπούλου, Σύµβουλος Επικρατείας Ιωάννα Κουφάκη, ∆.Ν., ∆ικηγόρος Πρόλογος
∆ηµήτρη Χ. Παξινού - Γιάννη ∆. Αδαµόπουλου
Πρόλογος ∆ηµήτρη Παξινού ......................................................................... Πρόλογος Γιάννη Αδαµόπουλου .................................................................. Εισαγωγικό σηµείωµα ....................................................................................
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ
ΙΙ. ΦΥΣΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ Ευπραξία-Αίθρα Μαριά, ∆άση και δασικές εκτάσεις: από τον εννοιολογικό προσδιορισµό στην προστασία τους. Η στάση της νοµολογίας ......................................... 53
Ι. ΓΕΝΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ∆ΙΚΑΙΟΥ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ Ιωάννης Καράκωστας, Ιδιωτικό ∆ίκαιο Προστασίας του Περιβάλλοντος ................................................................................. Γιώργος Κρεµλής, Κοινοτικό ∆ίκαιο Περιβάλλοντος: πρόσφατες εξελίξεις ...............................................................................
2 3 4 8
40
ΙΙΙ. ΠΟΛΕΟ∆ΟΜΙΑ ΚΑΙ ΧΩΡΟΤΑΞΙΑ Νικόλαος Ρόζος, Θέµατα αποζηµίωσης, συνεπεία χωροταξικού σχεδιασµού ..................................................................... 96 Γεωργία Γιαννακούρου, Το νοµικό πλαίσιο του χωροταξικού σχεδιασµού στην Ελλάδα: θεωρία και πράξη ................................... 106 ∆ηµήτρης Μέλισσας, Η σφράγιση χρήσης γης ............................... 137 ΙV. ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΑΙ ∆ΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ∆ΙΚΑΙΟ ∆ηµήτρης Μέλισσας, Το έννοµο συµφέρον και η προθεσµία στις χωροταξικές, πολεοδοµικές και περιβαλλοντικές διαφορές .... 156 181 230 326 264 210
V. ΕΙ∆ΙΚΕΣ ΘΕΜΑΤΙΚΕΣ ΕΝΟΤΗΤΕΣ Πολυχρόνης Τσιρίδης, Η προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου στην Ευρώπη και η επικείµενη προσαρµογή της ελληνικής νοµοθεσίας ............................................ Ιωάννα Κουφάκη, Νοµιµότητα εγκατάστασης κεραιών κινητής τηλεφωνίας και αρχή της προφύλαξης ............................................... Χάρης Συνοδινός, ∆ίκτυα ενεργειακών ιδίως ηλεκτρικών υποδοµών και προστασία του περιβάλλοντος .................................. Ιωάννα Χατζοπούλου, Η προστασία των υδάτινων πόρων στο εθνικό και κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος ................................. Ανδρέας Παπαπετρόπουλος, Το νοµικό καθεστώς του Aιγιαλού και της Παραλίας .............................................................
To δικαίωµα στο υγιές περιβάλλον αποτελεί το βασικότερο ανθρώπινο δικαίωµα γιατί είναι άµεσα συνυφασµένο µε το δικαίωµα στη ζωή. Οι παραβιάσεις του Συντάγµατος και των νόµων απ΄ αυτούς που είναι εντεταλµένοι να προστατεύουν το περιβάλλον –φυσικό, οικιστικό και πολιτιστικό– αποτελούν κλυδωνισµό του κράτους δικαίου µε συνέπεια την αµφισβήτηση της εµπιστοσύνης των πολιτών της χώρας προς τους θεσµούς. Ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών και η Ολοµέλεια των Προέδρων των ∆ικηγορικών Συλλόγων Ελλάδας, έχουν αναπτύξει συστηµατική δράση τα τελευταία χρόνια στα θέµατα προστασίας του περιβάλλοντος, παρεµβαίνοντας σε θέµατα επικαιρότητας και µείζονος ενδιαφέροντος σε συνεργασία και µε άλλους επιστηµονικούς φορείς και προσφεύγοντας στο Συµβούλιο της Επικρατείας για πράξεις της ∆ιοίκησης που προσβάλλουν το περιβάλλον, ιδίως σε περιπτώσεις µείζονος κοινωνικού ενδιαφέροντος (προστασία Λίµνης Καϊάφα, αλλαγή χρήσης ολυµπιακών εγκαταστάσεων, παραχώρηση χρήσης αιγιαλού και παραλίας). Στο πλαίσιο ενηµέρωσης των συναδέλφων δικηγόρων για το δίκαιο περιβάλλοντος ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών πραγµατοποίησε µεταξύ των ετών 2008 και 2009 σεµινάρια σε συνεργασία µε την Ένωση ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας, µε επιµέλεια και υπό το συντονισµό της ∆ικηγόρου και Υπεύθυνης της Επιτροπής Περιβάλλοντος του ∆ΣΑ κας Ιωάννας Κουφάκη και της Συµβούλου Επικρατείας κας Αικατερίνης Σακελλαροπούλου. Τα σεµινάρια ήταν εβδοµαδιαία, διήρκησαν οκτώ µήνες και διεξήχθησαν µε επιτυχία, κρίνοντας από το µεγάλο αριθµό των συναδέλφων που τα παρακολούθησαν. Η παρούσα έκδοση, που περιλαµβάνει ορισµένες από τις εισηγήσεις που παρουσιάστηκαν στα σεµινάρια αυτά, ευελπιστώ να αποτελέσει ένα χρήσιµο εργαλείο για τους συναδέλφους δικηγόρους µε σκοπό να υπερασπίζουν το δικαίωµα του καθενός στο περιβάλλον. ∆ηµήτρης Χ. Παξινός πρώην Πρόεδρος του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών 2
ΠΡΟΛΟΓΟΣ
Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, ως εκ των ουκ άνευ προϋπόθεση για την υγιή ανάπτυξη της προσωπικότητας και την καλή ποιότητα ζωής, αποτελεί συνταγµατική υποχρέωση του κράτους και δικαίωµα του καθενός. Επιπλέον, η χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, η διαµόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόµηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικά γενικά περιοχών πρέπει να γίνεται κατά τρόπο ώστε να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισµών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί τρόποι διαβίωσης. Ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών και η Ολοµέλεια των Προέδρων των ∆ικηγορικών Συλλόγων Ελλάδας έχουν αναπτύξει συστηµατικές δράσεις σε θέµατα περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος.
ΠΡΟΛΟΓΟΣ
Με στόχο την ενηµέρωση και την επιµόρφωση των συναδέλφων, ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών σε συνεργασία µε την Ένωση ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας διοργάνωσε την περίοδο 2008-2009, επί Προεδρίας ∆ηµητρίου Παξινού, σεµινάρια δικαίου περιβάλλοντος, µε επιµέλεια της ∆ικηγόρου και Υπεύθυνης της Επιτροπής Περιβάλλοντος του ∆.Σ.Α., κας Ιωάννας Κουφάκη και της Συµβούλου Επικρατείας, κας Αικατερίνης Σακελλαροπούλου, τους οποίους ευχαριστούµε θερµά. Ευελπιστούµε ότι η ανά χείρας έκδοση, η οποία περιλαµβάνει εισηγήσεις των ως άνω σεµιναρίων, θα αποτελέσει ένα πρακτικό και χρήσιµο βοήθηµα για τους συναδέλφους δικηγόρους κατά το χειρισµό υποθέσεων φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος καθώς και ζητηµάτων που ανακύπτουν στο πλαίσιο του χωροταξικού και πολεοδοµικού σχεδιασµού. Γιάννης ∆. Αδαµόπουλος, Πρόεδρος του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών
3
Αθήνα, Ιούνιος 2011
Μεταξύ των µηνών Οκτωβρίου 2008 και Ιουνίου 2009, ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών σε συνεργασία µε την Ένωση ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας διοργάνωσε εβδοµαδιαία Σεµινάρια ∆ικαίου Περιβάλλοντος, µε σκοπό την εξοικείωση των δικηγόρων µε τον κρίσιµο αυτό τοµέα του δικαίου καθώς και την ενηµέρωσή τους για επίκαιρα θέµατα σχετικής νοµοθεσίας και νοµολογίας. Στο πλαίσιο των σεµιναρίων αυτών παρουσιάστηκαν γενικές εισηγήσεις σχετικά µε την προστασία του φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος καθώς και εισηγήσεις που εστίασαν σε επιµέρους θεµατικές κατηγορίες. Το αναλυτικό πρόγραµµα των σεµιναρίων ήταν το εξής:
Εισαγωγικό Σηµείωµα
ΓΕΝΙΚΕΣ ΕΙΣΗΓΗΣΕΙΣ Τετάρτη 29.10.2008, «Προστασία του περιβάλλοντος: το θεσµικό πλαίσιο και ρόλος του δικαστή», Κώστας Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος Συµβουλίου Επικρατείας, Πρόεδρος Ε’ Τµήµατος. Τετάρτη 5.11.2008, «Η αρχή της βιώσιµης ανάπτυξης», Γλυκερία Σιούτη, Καθηγήτρια στο Πανεπιστήµιο Αθηνών, ∆ικηγόρος. Τετάρτη 12.11.2008, «Η προστασία του περιβάλλοντος µε τα µέσα του ιδιωτικού δικαίου», Γιάννης Καράκωστας, Αντιπρύτανης, Καθηγητής στο Πανεπιστήµιο Αθηνών, ∆ικηγόρος. Τετάρτη 19.11.2008, «Πρόσφατες εξελίξεις στο κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος», Γιώργος Κρεµλής, Προϊστάµενος ∆ιοικητικής Μονάδας Πολιτική Συνοχής και Μελέτες Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, Γ∆ Περιβάλλοντος, Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Τετάρτη 26.11.2008, «Θέµατα αποζηµίωσης από αλλαγή χρήσης ακινήτου», Νίκος Ρόζος, Σύµβουλος Επικρατείας. Τετάρτη 3.12.2008, «Το κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος και ο δικαστικός έλεγχος του», Αθανάσιος Ράντος, Σύµβουλος Επικρατείας.
4
Β΄ ΘΕΜΑΤΙΚΗ ΕΝΟΤΗΤΑ: ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΣ ΚΑΙ ΠΟΛΕΟ∆ΟΜΙΚΟΣ ΣΧΕ∆ΙΑΣΜΟΣ Τετάρτη 21.1.2009, «Ο χωροταξικός σχεδιασµός στην Ελλάδα: νοµοθεσία, νοµολογία, εφαρµογή», Γεωργία Γιαννακούρου, Αναπληρώτρια Καθηγήτρια στο Πανεπιστήµιο Θεσσαλίας, ∆ικηγόρος. Τετάρτη 28.1.2009, «Σφράγιση χρήσεων γης», ∆ηµήτρης Μέλισσας, Αναπληρωτής Καθηγητής στο Εθνικό Μετσόβιο Πολυτεχνείο, ∆ικηγόρος. Τετάρτη 4.2.2009, «Γενικός Πολεοδοµικός Σχεδιασµός, Πολεοδοµικές Μελέτες, Πράξεις Εφαρµογής», Όλγα Παπαδοπούλου, Πάρεδρος Συµβουλίου Επικρατείας. Τετάρτη 11.2.2009, «Το καθεστώς της εκτός σχεδίου δόµησης στην Ελλάδα», Βασίλης Παπαδηµητρίου, ∆ικηγόρος. Τετάρτη 18.2.2009, «Οικοδοµική άδεια, νοµιµοποίηση αυθαίρετων κατασκευών, εξαίρεση από την κατεδάφιση», ∆ηµήτρης Βασιλειάδης, Πάρεδρος Συµβουλίου Επικρατείας. Γ΄ ΘΕΜΑΤΙΚΗ ΕΝΟΤΗΤΑ: ΠΟΛΙΤΙΣΤΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ Τετάρτη 25.2.2009, «∆ιατηρητέα Κτίσµατα», Αικατερίνη Σακελλαροπούλου, Σύµβουλος Επικρατείας.
5
Α΄ ΘΕΜΑΤΙΚΗ ΕΝΟΤΗΤΑ: ΦΥΣΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ Τετάρτη 10.12.2008, «Οι διαφορές που ανακύπτουν κατά την εφαρµογή της δασικής νοµοθεσίας ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων και του Συµβουλίου της Επικρατείας», Χρήστος Ντουχάνης, Πάρεδρος Συµβουλίου Επικρατείας. Τετάρτη 17.12.2008, «∆άση και δασικές εκτάσεις. Από τον εννοιολογικό τους προσδιορισµό στην προστασία τους: η στάση της νοµολογίας», Ευπραξία-Αίθρα Μαριά, Επίκουρη Καθηγήτρια στο Πολυτεχνείο Κρήτης, ∆ικηγόρος. Τετάρτη 14.1.2008, «Έργα και δραστηριότητες σε περιοχές του δικτύου Natura 2000», Αικατερίνη Σακελλαροπούλου, Σύµβουλος Επικρατείας, Ιωάννα Κουφάκη, ∆ικηγόρος.
Τετάρτη 4.3.2009, «Παραδοσιακοί Οικισµοί», Θεόδωρος Αραβάνης, Πάρεδρος Συµβουλίου Επικρατείας.
ΕΙ∆ΙΚΕΣ ΘΕΜΑΤΙΚΕΣ ΕΝΟΤΗΤΕΣ
Β΄ ΕΥΘΥΝΗ ΑΠΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗ ΖΗΜΙΑ Τετάρτη 18.3.2009, «Ποινική Προστασία του Περιβάλλοντος», Πολυχρόνης Τσιρίδης, ∆ικηγόρος ∆.Ν, Ιωάννα Κουφάκη, ∆ικηγόρος, Επιτροπή Περιβάλλοντος ∆ΣΑ Τετάρτη 1.4.2009, «Η κοινοτική οδηγία για την Περιβαλλοντική Ευθύνη και η ενσωµάτωσή της στην εθνική έννοµη τάξη», Ευγενία ∆ακορώνια, Επίκουρη Καθηγήτρια στο Πανεπιστήµιο Αθηνών, ∆ικηγόρος. Τετάρτη 8.4.2009, «Αστική Ευθύνη ∆ηµοσίου από Περιβαλλοντική Ζηµία», Θεόδωρος Λύτρας, Λέκτορας στο Πανεπιστήµιο Αθηνών, ∆ικηγόρος.
Α΄ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΑΙ ∆ΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ∆ΙΚΑΙΟ Τετάρτη 11.3.2009, «Το έννοµο συµφέρον και η δικαστική προθεσµία στη χωροταξικές, περιβαλλοντικές και πολεοδοµικές διαφορές», ∆ηµήτρης Μέλισσας, Αναπληρωτής Καθηγητής στο Εθνικό Μετσόβιο Πολυτεχνείο, ∆ικηγόρος. Παρέµβαση: «Έννοµο συµφέρον και προθεσµία: προκλήσεις και προοπτικές», Βασίλης Παπαδηµητρίου, ∆ικηγόρος.
Γ΄ ∆ΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΑΠΟΒΛΗΤΩΝ Τετάρτη 29.4.2009, «Το νοµικό καθεστώς της διαχείρισης των στερεών αποβλήτων», Ιωάννα Κουφάκη, ∆ικηγόρος, Επιτροπή Περιβάλλοντος ∆ΣΑ. ∆΄ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΑΙ ΥΓΕΙΑ Τετάρτη 6.5.2009, «Νοµιµότητα εγκατάστασης κεραιών κινητής τηλεφωνίας και αρχή της προφύλαξης», Ιωάννα Κουφάκη, ∆ικηγόρος, Επιτροπή Περιβάλλοντος ∆ΣΑ.
6
Ε΄ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΑΙ ΕΝΕΡΓΕΙΑ Τετάρτη 13.5.2009, «∆ίκτυα ενεργειακών υποδοµών και προστασία του περιβάλλοντος», Χάρης Συνοδινός, Προϊστάµενος Νοµικής Υπηρεσίας ∆ΕΗ, ∆ικηγόρος ∆.Ν. ΣΤ΄ ∆ΙΑΧΕΙΡΙΣΗ Υ∆ΑΤΩΝ Τετάρτη 20.5.2009, «Η προστασία των υδάτινων πόρων στο εθνικό και κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος», Ιωάννα Χατζοπούλου, ∆ικηγόρος ∆.Ν
Ο πρώτος τόµος φιλοξενεί µόνο ένα µέρος των εισηγήσεων που παρουσιάστηκαν στα Σεµινάρια, ενώ θα ακολουθήσει η έκδοση του δεύτερου τόµου, στον οποίο θα συµπεριληφθούν οι υπόλοιπες εισηγήσεις, µε σκοπό τη δηµιουργία ενός χρήσιµου εργαλείου για τον µάχιµο δικηγόρο και το νοµικό κόσµο συνολικά. Ιωάννα Κουφάκη, ∆.Ν., ∆ικηγόρος Yπεύθυνη Επιτροπής Περιβάλλοντος ∆ΣΑ
7
Τετάρτη 3.6.2009, Κώστας Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος Συµβουλίου Επικρατείας, Πρόεδρος Ε’ Τµήµατος, ∆ηµήτρης Παξινός, Πρόεδρος ∆ΣΑ, Γιώργος Κασιµάτης, ∆ιευθυντής Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην Ελλάδα, ∆ηµήτρης Χριστοφιλόπουλος, Καθηγητής στο Πανεπιστήµιο Αθηνών, ∆ικηγόρος, Μέλος ΣΕΠΟΧ
ΣΥΖΗΤΗΣΗ ΣΕ ΣΤΡΟΓΓΥΛΟ ΤΡΑΠΕΖΙ ΕΠΙΚΑΙΡΩΝ ΘΕΜΑΤΩΝ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ
Ζ΄ ΑΙΓΙΑΛΟΣ & ΠΑΡΑΛΙΑ Τετάρτη 27.5.2009, «Το νοµικό καθεστώς προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας», Ανδρέας Παπαπετρόπουλος, ∆ικαστικός Αντιπρόσωπος ΝΣΚ
Ι. ΓΕΝΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ∆ΙΚΑΙΟΥ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ
Ιωάννη Καράκωστα Καθηγητή Νοµικής Σχολής Πανεπιστηµίου Αθηνών I. Βασικές αρχές προστασίας Σε τέσσερις κυρίως βασικές αρχές του Αστικού δικαίου στηρίζεται η προστασία του περιβάλλοντος στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου διαχείρισης και προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών. Πρώτον: Στην αρχή προστασίας της προσωπικότητας ∆εύτερον: Στην αρχή προστασίας της κυριότητας, ως έκφραση της αξίας του ανθρώπου και της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας Τρίτον: Στην αρχή neminem laedere (ουδένα ζηµιούν παρανόµως και υπαιτίως) Τέταρτον: Στην αρχή της απαγόρευσης καταχρηστικής άσκησης του δικαιώµατος. Οι τέσσερις πιο πάνω αρχές αποτελούν σε µεγάλο βαθµό και το θεµέλιο του νοµικού µας πολιτισµού. Φωτίζονται στο σύγχρονο δίκαιο από τη Συνταγµατική επιταγή του άρθρου 24 Σ περί προστασίας του περιβάλλοντος, το οποίο µετά την τελευταία Συνταγµατική µεταρρύθµιση εισήγαγε το δικαίωµα στο περιβάλλον ως ρητώς κατοχυρωµένο δικαίωµα και την αρχή της αειφορίας ως αρχή αυξηµένης τυπικής ισχύος. Η αρχή της αειφορίας αναβαθµίζει το άρθρο 24 (ως προς το περιβάλλον) σε πρωταρχικής σηµασίας και αξίας έννοµο αγαθό, που υπερτερεί και υπερισχύει όλων των άλλων και από τη φύση του πράγµατος προέχει σε περίπτωση σύγκρουσης και υποχωρεί µόνον όταν αντιφάσκει στην αξία του ανθρώπου. Οι τέσσερις πιο πάνω αρχές, όπως εµπλουτίζονται και από
8
Ι∆ΙΩΤΙΚΟ ∆ΙΚΑΙΟ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ
τις κοινοτικού δικαίου αρχές και αντίστοιχες ρυθµίσεις, όπως π.χ. η αρχή ο ρυπαίνων πληρώνει, η αρχή της αειφορίας κ.ο.κ., εκφράζουν την δικαιική αλλά και ηθικοκοινωνική εντολή προς όλες τις συντεταγµένες εξουσίες (µέσω του Συντάγµατος) αλλά και προς όλους τους πολίτες (µέσω των κανόνων του κοινού δικαίου) για συµπαράταξη και σε προληπτικό αλλά και κατασταλτικό στάδιο στην διηνεκή και διαχρονική αποστολή -της έννοµης τάξηςπροστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών. Η αρχή προστασίας της προσωπικότητας στο πεδίο του δικαίου περιβάλλοντος εκφράζεται µέσω του δικαιώµατος χρήσεως, ωφελείας και απολαύσεως των κοινών σε όλους κοινοχρήστων και ιδιοχρήστων αγαθών, δηλαδή των αγαθών του ζωτικού χώρου και των πολιτιστικών αγαθών. Το δικαίωµα χρήσεως αποτελεί έκφραση του δικαιώµατος στην προσωπικότητα και προστατεύεται υπό την έννοια αυτή µε τις αντίστοιχες αξιώσεις. Η αρχή προστασίας της κυριότητας, αποβλέπει στην προστασία της κυριότητας ως αγαθού εντεταγµένου στην εξυπηρέτηση του κοινωνικού συνόλου και ως εκ τούτου αγαθού προεχόντως εκφράζοντος την αρχή της αειφορίας. Οδηγεί στην ανάπτυξη εννόµου µέσου και βοηθήµατος για την καλλίτερη εξυπηρέτηση των δικαιούχων κυρίων και την µακροπρόθεσµη προστασία των οικολογικών συµφερόντων χάριν της µακρόπνοης αειφορικής οικονοµικής ανάπτυξης του κοινωνικού συνόλου, που επωφελείται από αυτήν. Η αρχή του µη ζηµιούν (neminem laedere) εκφράζεται στο ιδιωτικό δίκαιο περιβάλλοντος ως αρχή της προφύλαξης, πρόληψης και αειφορίας µέσω των αξιώσεων της προληπτικής αγωγής και αποκατάστασης που αποβλέπει στη διατήρηση και επαναφορά του οικολογικού status quo. Η αρχή της απαγόρευσης κατάχρησης δικαιώµατος αποτελεί την ιδιωτικού δικαίου έκφραση της αειφορίας. Μέσω της ΑΚ 281 εισάγεται στο πεδίο του αστικού δικαίου περιβάλλοντος η κοινοτικού δικαίου αρχή της βιώσιµης ανάπτυξης. Η άσκηση του δικαιώµατος χρήσεως των περιβαλλοντικών αγα9
II. Ειδικότερα, οι νοµικές βάσεις προστασίας του περιβάλλοντος στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου Το ιδιωτικό δίκαιο αποτελεί βασικό εργαλείο προστασίας του περιβάλλοντος, καθώς από αυτό αντλούµε τις περισσότερες διατάξεις, βάσει των οποίων καθίσταται εφικτή η αποτελεσµατική προστασία του ζωτικού µας χώρου στις ιδιωτικού δικαίου διαφορές. Στο παραπάνω πλαίσιο την «πρωτοκαθεδρία» στον τοµέα προστασίας του περιβάλλοντος διεκδικούν οι διατάξεις περί προστασίας της προσωπικότητας σε συνδυασµό µε τις διατάξεις που αφορούν τη χρήση και διαχείριση των κοινών σε όλους, κοινοχρήστων και ιδιοχρήστων πραγµάτων, που συναπαρτίζουν το ζωτικό χώρο του ανθρώπου. 1. Η προστασία µε βάση το άρθρο 57 ΑΚ Τα περιβαλλοντικά αγαθά δεν συγκαταλέγονται µεταξύ των ρητώς αναγνωριζοµένων και προστατευοµένων από τις διατάξεις του ΑΚ εννόµων αγαθών. Ωστόσο, από τους παράγοντες που συγκαθορίζουν την προσωπικότητα και αποτελούν προϋπόθεση για την ελεύθερη ανάπτυξή της είναι ο αποτελούµενος από περιβαλλοντικά αγαθά χώρος µέσα στον οποίο ο άνθρωπος ζει κι αναπτύσσει τις δραστηριότητές του· ο ατµοσφαιρικός αέρας, η θάλασσα, ο αιγιαλός, οι λίµνες, οι ποταµοί, τα υπόγεια ύδατα, τα δάση κλπ. συγκροτούν το υλικό πλαίσιο που είναι αναγκαίο για την επιβίωση και την ποιοτική διαβίωση του ανθρώπου. Από τα µέσα της δεκαετίας του ’80 διατυπώθηκε από την επιστήµη η θεωρία του ζωτικού χώρου. Σύµφωνα µε την εν λόγω θε10
θών οριοθετείται από τον κοινωνικό σκοπό του δικαιώµατος, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία και στην κοινή ωφέλεια, και από την αρχή της καλής πίστεως, η οποία προσδιορίζεται από την φύση και τον προορισµό του πράγµατος επί του οποίου ασκείται το δικαίωµα. Η κοινοχρησία και η κοινή ωφέλεια, συνδεόµενες µε την κατά προορισµό χρήση του πράγµατος, αποβλέπουν στην εξυπηρέτηση των κοινωνών του δικαίου στην µακρά του χρόνου προοπτική.
ωρία, το δικαίωµα χρήσης των κοινών σε όλους και των κοινοχρήστων πραγµάτων των ΑΚ 966 επ. θα πρέπει να οριοθετείται υπό το πρίσµα των άρθρων 2 § 1, 5 § 1 και 24 § 1 Σ. Συγκεκριµένα, υποστηρίχθηκε ότι τα κοινά σε όλους και τα κοινόχρηστα πράγµατα, στον βαθµό που ταυτίζονται µε οικολογικά αγαθά, αποτελούν το φυσικό χώρο όπου πραγµατοποιείται η συµµετοχή των προσώπων στην κοινωνική ζωή· συνακόλουθα, το δικαίωµα χρήσης των εν λόγω αντικειµένων αποτελεί έκφανση του δικαιώµατος στην προσωπικότητα και θα πρέπει να διαµορφώνεται κατά τρόπο που να καθιστά δυνατή την αξιοποίηση των περιβαλλοντικών αγαθών σύµφωνα µε το φυσικό προορισµό τους. Με το εν λόγω σκεπτικό διαµορφώνεται, κατ’ ουσίαν, ιδιωτικό δικαίωµα στην προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών. Θεµέλιο του εν λόγω δικαιώµατος αποτελεί το δικαίωµα στην προσωπικότητα της ΑΚ 57, εµπλουτισµένο µε τις συνταγµατικές αξιολογήσεις των άρθρων 2, 5 και 24 Σ. Η θεωρία του ζωτικού χώρου έχει υιοθετηθεί πλέον πλήρως από τη θεωρία και φαίνεται ότι έχει παγιωθεί στη συνείδηση του έλληνα δικαστή. Συγκεκριµένα, τα πολιτικά µας δικαστήρια είχαν την ευκαιρία τα τελευταία χρόνια ν’ αξιοποιήσουν την εν λόγω θεωρητική προσέγγιση, εντάσσοντας παράλληλα σηµαντικές πτυχές της προστασίας της φύσης στο προστατευτικό πεδίο της ΑΚ 57: Χαρακτηριστικά µε την 2449/2008 πρόσφατη απόφαση του Μονοµελούς Πρωτοδικείου Κορίνθου (διαδικασία: ασφαλιστικά µέτρα)1 κρίθηκε αίτηση του ∆ήµου Σικυωνίων για τη λήψη ασφαλιστικών µέτρων σε βάρος ιδιοκτήτριας ακινήτου για προσωρινή ρύθµιση της κατάστασης που είχε δηµιουργηθεί από την επικαλούµενη παράνοµη συµπεριφορά της τελευταίας και ειδικότερα ζητείτο να απαγορευθεί προσωρινά στην καθ’ ης ο ψεκασµός του αµπελώνα της µε φυτοφάρµακα λόγω επικείµενου µη αναστρέψιµου κινδύνου βλάβης του περιβάλλοντος και της υγείας των
1
ΧρΙ∆ 2009, 125
11
όµορων δηµοτών του και των µαθητών του 3ου ∆ηµοτικού Σχολείου Κιάτου, το οποίο γειτνιάζει µε τον αµπελώνα. Σύµφωνα µε την εν λόγω απόφαση και σε συνέχεια προηγούµενων αποφάσεων των πολιτικών µας δικαστηρίων (βλ. ενδεικτικά ΠΠρΛαρ 100/20072 ΜΠρΛαρ 3687/20053 ΜΠρΡεθ 186/ 20044 ΜΠρΘεσ 16242/20035 ΜΠρΒολ 1531/20026), η προσωπικότητα υπό την έννοια της ΑΚ 57 § 1 έλκει το περιεχόµενό της, κατά βάση, από το συνδυασµό των άρθ. 2 § 1, 5 § 1, 2 και 5 Σ., από τον οποίο συνάγεται ότι ως προσωπικότητα νοείται το σύνολο των επιµέρους στοιχείων που χαρακτηρίζουν ένα πρόσωπο, φυσικό ή νοµικό. Σύµφωνα µάλιστα µε τη συγκεκριµένη απόφαση, ενόψει του άρθ. 24 παρ. 1 Σ., τα χαρακτηριστικά ενός προσώπου δεν διαµορφώνονται κατά τρόπο απόλυτο, αλλά συναρτώνται, µεταξύ άλλων, από το φυσικό χώρο µέσα στον οποίο το πρόσωπο υπάρχει κι αναπτύσσεται. Συγκεκριµένα, το δικαστήριο δέχθηκε ότι η χρήση των κοινών σε όλους και των κοινοχρήστων πραγµάτων (ΑΚ 966 επ.), τα οποία ταυτίζονται σε µεγάλο βαθµό µε τα οικολογικά αγαθά, αποτελεί ειδική έκφανση της προσωπικότητας υπό την έννοια της ΑΚ 57 § 1. Κατά συνέπεια, µέσω της εν λόγω διάταξης του ΑΚ δεν προστατεύεται εν τέλει µόνο η δυνατότητα χρήσης των κοινών σε όλους και των κοινοχρήστων πραγµάτων αυτή καθαυτή, αλλά και η δυνατότητα κάρπωσης των ωφελειών που απορρέουν από τη χρήση. Η εν λόγω απόφαση δέχεται σαφώς ότι η αναγνώριση δικαιώµατος απόλαυσης των περιβαλλοντικών αγαθών, ως διάσταση του δικαιώµατος της προσωπικότητας, αποτελεί την ιδιωτικού δικαίου έκφανση του θεµελιώδους δικαιώµατος προστασίας του περιβάλλοντος που κατοχυρώνει το άρθρο 24 Συντ.
ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ Αδηµοσίευτη 4 DE LEGE 2005, 84 5 Αρµ 2005, 1202 6 Ελλ∆νη 2002, 1497
2 3
12
Η επίκληση του θεσπιζόµενου στο άρθρο 24 Συντ. δικαιώµατος στις έννοµες σχέσεις ιδιωτικού δικαίου δικαιολογείται από το δικαστήριο µε την σκέψη ότι αυτό «τριτενεργεί στις ιδιωτικές έννοµες σχέσεις µέσω των διατάξεων των άρθρων 57 και 967 επ. ΑΚ». Το δικαστήριο, έχοντας προδήλως υπ’ όψιν και τον κανόνα του άρθρου 25 παρ. 1 εδ. β Συντ. («Τα δικαιώµατα αυτά ισχύουν και στις σχέσεις µεταξύ ιδιωτών στις οποίες προσιδιάζουν») προσανατολίζεται στην ερµηνευτική προσέγγιση που έχει περιγραφεί από την επιστήµη ως «έµµεση τριτενέργεια» των θεµελιωδών δικαιωµάτων. Ορθώς η εν λόγω απόφαση άγεται στην προστασία του φυσικού περιβάλλοντος στο πεδίο του αστικού δικαίου µέσω συνταγµατικών διατάξεων. Η ελληνική έννοµη τάξη οικοδοµήθηκε από τις πρώτες δεκαετίες της συγκρότησής της πάνω στην αρχή του αυστηρού Συντάγµατος. Το Σύνταγµα αποτελεί κείµενο µε νοµικές επιταγές, που υποχρεώνει όλα τα κρατικά όργανα και αξιώνει σεβασµό και τήρησή του και από τους πολίτες. Η τήρησή του συνιστά υπέρτατο καθήκον όλων των κρατικών οργάνων αλλά και του κάθε πολίτη ατοµικώς. Ειδικότερα, τόσο η νοµοθετική, όσο και η εκτελεστική εξουσία, αλλά ιδίως η δικαστική οφείλουν να εγγυώνται το σεβασµό και την τήρηση του Συντάγµατος και να προστατεύουν τις αρχές και τα δικαιώµατα που κατοχυρώνονται συνταγµατικά έναντι πάντων. Η απόλυτη ισχύς των συνταγµατικών δικαιωµάτων αποτελεί αναγκαία λογική συνέπεια του δεσµευτικού και επιτακτικού τους χαρακτήρα και της θεώρησης του Συντάγµατος ως υπέρτατου νόµου του Κράτους, θεµέλιου ολόκληρης της έννοµης τάξης. Το Σύνταγµα λειτουργεί εποµένως ως γενική παράµετρος αξιολόγησης όλων των κανόνων δικαίου. Το Σύνταγµα του 1975 περιέλαβε, για πρώτη φορά στην ιστορία των ελληνικών συνταγµάτων, ρητές διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος. Σύµφωνα µε τη διάταξη του άρθ. 24 παρ. 1 εδ. α’ Σ., η προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους. Η εν λόγω υποχρέωση εξειδικεύεται µε το εδ. β’ της παραγράφου 1 του άρθ. 24
13
Σ., που υποχρεώνει το Κράτος να λαµβάνει ιδιαίτερα προληπτικά και κατασταλτικά µέτρα για τη διαφύλαξή του. Η προστασία του περιβάλλοντος ενισχύθηκε µάλιστα µε την αναθεώρηση του Συντάγµατος το 2001. Σύµφωνα µε την παρ. 1 του άρθ. 24, η προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί και δικαίωµα του καθενός. Τα µέτρα που υποχρεούται να λαµβάνει το Κράτος πρέπει να εντάσσονται στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Κάθε ρύθµιση του ιδιωτικού δικαίου πρέπει συνεπώς να ερµηνεύεται µε βάση τις παραπάνω αρχές που καθιερώνονται στο Σύνταγµα. Περαιτέρω, εφόσον γίνεται δεκτή η υπεροχή του κοινοτικού έναντι του εθνικού δικαίου σε κάθε περίπτωση, επιβεβληµένη θα ήταν η επίκληση διατάξεων του κοινοτικού δικαίου για το σκοπό του κανονιστικού εµπλουτισµού της ΑΚ 57 προς την κατεύθυνση της προστασίας της χρήσης των περιβαλλοντικών αγαθών σύµφωνα µε το φυσικό τους προορισµό. Συγκεκριµένα, το ζήτηµα της επίδρασης του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος στην ΑΚ 57 όπως και στο ιδιωτικό δίκαιο γενικότερα- οριοθετείται, κατά βάση, από την επιρροή που ασκούν τα άρθ. 2, 6 και 174 ΣυνθΕΚ στο εν λόγω δικαιικό πεδίο. Από τα συγκεκριµένα άρθρα της ΣυνθΕΚ συνάγονται οι αρχές της αειφορίας, της προφύλαξης και της πρόληψης καθώς και η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», όπως έχουν διαµορφωθεί από τη νοµολογία του ∆ΕΚ. Οι διατάξεις των εν λόγω άρθρων απευθύνονται στα όργανα της Κοινότητας και τους παρέχουν την αρµοδιότητα να θεσπίσουν µέτρα προστασίας του περιβάλλοντος. Ο καθορισµός των ως άνω γενικών αρχών και στόχων της περιβαλλοντικής πολιτικής δεν αναιρεί την ευρεία διακριτική ευχέρεια που παρέχεται στα όργανα της Κοινότητας κατά την πραγµάτωσή της. Τα άρθ. 2, 6 και 174 ΣυνθΕΚ, αλλά και το παράγωγο δίκαιο της ΕΚ (ιδίως κανονισµοί και Οδηγίες που αφορούν τη διαχείριση και προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών) επιδρούν εµµέσως στο ιδιωτικό δίκαιο και συνεπώς και στην ΑΚ 57. Συγκεκριµένα, από τις εν λόγω διατάξεις της ΣυνθΕΚ, το κανονιστικό πλαίσιο
14
που έχει διαµορφωθεί για την πραγµάτωση των επιταγών τους και τη νοµολογία του ∆ΕΚ, συνάγεται η γενική αρχή της προστασίας του περιβάλλοντος. Η εν λόγω αρχή διατρέχει την υποδεέστερη ιεραρχικά ελληνική έννοµη τάξη, συµβάλλοντας, µεταξύ άλλων, στη διαµόρφωση των ερµηνευτικών κριτηρίων που συµπροσδιορίζουν κι εξειδικεύουν τις νοµικές έννοιες του ΑΚ, εποµένως και την έννοια της προσωπικότητας της ΑΚ 57. Με την 3064/2008 απόφαση του ΜΠρΗρακλείου (διαδικασία: ασφαλιστικά µέτρα)7 κρίθηκε αίτηση µε την οποία οι αιτούντες ισχυρίσθηκαν ότι η καθ’ ης είχε εγκαταστήσει και θέσει σε λειτουργία από το έτος 1994 στο δώµα τετραώροφης γειτονικής οικοδοµής της πόλεως του Ηρακλείου, παράνοµα, κατά τα αναλυτικά αναφερόµενα στο δικόγραφο της αίτησης, σταθµό βάσης (κεραία) κινητής τηλεφωνίας, για την εξυπηρέτηση των συνδροµητών κινητής τηλεφωνίας, σε πολύ µικρή απόσταση από τις δικές τους κατοικίες αλλά και τα σχολεία (δηµοτικό και νηπιαγωγείο) της περιοχής. Ότι από τη λειτουργία της κεραίας εκπέµπεται ηλεκτροµαγνητική ακτινοβολία, εξ αιτίας της οποίας υπάρχει κίνδυνος ρύπανσης του περιβάλλοντος και ανεπανόρθωτης βλάβης της υγείας των ιδίων και των µελών των οικογενειών τους, των οποίων οι κατοικίες βρίσκονται σε πολύ κοντινή απόσταση από το τοπικό σηµείο εγκατάστασης και λειτουργίας της κεραίας, καθώς και των τέκνων των µελών του εξηκοστού πρώτου των αιτούντων, συλλόγου γονέων και κηδεµόνων του… ∆ηµοτικού Σχολείου Ηρακλείου, τα οποία καθηµερινά παρακολουθούν µαθήµατα στο άνω σχολείο. Συνεπεία δε της προσβολής των ως άνω αγαθών που είναι αναπόσπαστα συνδεδεµένα µε την προσωπικότητά τους προσβάλλεται και η τελευταία. Η απόφαση δέχθηκε ότι το γεγονός ότι η επιστήµη δεν έχει καταλήξει σε οριστικά συµπεράσµατα σχετικά µε την επικινδυνότητα της ηλεκτροµαγνητικής ακτινοβολίας για την υγεία δικαιολογεί
7
ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ
15
µεγαλύτερη επιφυλακτικότητα ως προς την εγκατάσταση σταθµών πλησίον κατοικιών και χώρων όπου συχνάζουν ευπαθείς οµάδες του πληθυσµού, αφού έτσι πιθανολογείται ότι η έκθεση των ατόµων αυτών στην ηλεκτροµαγνητική ακτινοβολία θα θέσει σε κίνδυνο την υγεία τους. Σύµφωνα µε την ίδια απόφαση, η ως άνω επιστηµονική αβεβαιότητα δηµιουργεί τεκµήριο υπέρ της υγείας και του περιβάλλοντος µε βάση την αρχή της προφύλαξης, η οποία συνιστά γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου, έχει θεσπισθεί µε το άρθρο 174 παρ. 2 ΣυνθΕΚ και θεωρείται δεσµευτικός κανόνας από το ∆ΕΚ. Ενόψει των ανωτέρω, το δικαστήριο απαγόρευσε προσωρινά τη λειτουργία της κεραίας κινητής τηλεφωνίας στο δώµα της οικοδοµής στο Ηράκλειο Κρήτης. Σχετική µε την προστασία του δικαιώµατος της προσωπικότητας είναι και η 1764/2005 απόφαση του ΜΠρΚερκύρας (διαδικασία: ασφαλιστικά µέτρα)8, η οποία αναφέρεται στην επικινδυνότητα των ακτινοβολιών από εγκαταστάσεις κεραιών κινητής τηλεφωνίας στην υγεία. Σύµφωνα µε την 473/2006 απόφαση του Ά Τµ. του Α.Π.9 προσβολή της προσωπικότητας δηµιουργείται και όταν παρακωλυθεί η χρήση κοινόχρηστης οδού. Από το συνδυασµό του άρθρου 57 του ΑΚ και των άρθρων 966, 967 και 59 ΑΚ προκύπτει ότι, µε την καθιέρωση κάποιου πράγµατος ως κοινοχρήστου, το άτοµο αποκτά εξουσία χρήσεως αυτού, η οποία δεν µπορεί να χαρακτηρισθεί ως άµεση εξουσία επί του πράγµατος, είναι, όµως, απόρροια του επί της ιδίας προσωπικότητας ιδιωτικού δικαιώµατος, η οποία (εξουσία χρήσεως) προσβάλλεται εξωτερικώς σε περίπτωση παρακωλύσεως της κοινής χρήσεως και η οποία, ως έκφανση της προσωπικότητας του πολίτη, περικλείει την ικανότητα για ακώλυτη ανάπτυξη της ανθρώπινης ενέργειας και προστατεύεται από το άρθρο 57 ΑΚ.
8 9
Περ∆ικ 1/2007, 100 Ελλ∆νη 2008, 501
16
Σύµφωνα µε την 1731/2006 απόφαση του Γ Τµ του Α.Π.10, η παράνοµη παραβίαση του δικαιώµατος απόλαυσης των περιβαλλοντικών αγαθών συνιστά παράνοµη προσβολή της προσωπικότητας του παρεµποδιζοµένου, η οποία παρέχει σ’ αυτόν τις προβλεπόµενες από τα άρθρα 57 και 59 του ΑΚ αξιώσεις για άρση της προσβολής και παύση αυτής στο µέλλον. Επίσης, σύµφωνα µε την 29/2007 απόφαση του ΠΠρΑθηνών11 η προσωπικότητα του ανθρώπου γεννάται και αναπτύσσεται ακώλυτα µέσα σε ένα ζωτικό χώρο που αποτελείται κατ’αρχήν από τα εκτός συναλλαγής πράγµατα, δηλαδή κατά τα άρθρα 966 και 967 ΑΚ και τα κοινόχρηστα, όπως είναι οι αιγιαλοί. Στην έννοια του αναγκαίου στην ανθρώπινη προσωπικότητα ζωτικού χώρου εντάσσονται και άλλα περιβαλλοντικά αγαθά, όπως είναι η αισθητική του τοπίου, η προσήκουσα πολεοδοµική ανάπτυξη µε σεβασµό στο φωτισµό, τον αερισµό και την παραδοσιακή αισθητική των οικισµών κλπ. Mε την 2786/2008 απόφαση του ΜΠρΒόλου (διαδικασία: ασφαλιστικά µέτρα)12 κρίθηκε αίτηση που αφορούσε σε αστική εταιρία, η οποία επικαλέστηκε επείγουσα περίπτωση και δη το συµφέρον των µελών της από επικείµενη προσβολή του περιβάλλοντος, που αφορά και την αισθητική του τοπίου, µε την κατασκευή, µετά από παραχώρηση από τον Οργανισµό Λιµένος Βόλου, αλλά χωρίς τήρηση της διαδικασίας εκτίµησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, από την καθ’ ης η αίτηση, προβλήτας, διαφηµιστικής χρήσης, εντός της θαλάσσιας ζώνης του λιµένος Βόλου και πλησίον του µνηµειακού Ι.Ν. Αγίου Κωνσταντίνου, καθ’ υπέρβαση του κοινωνικού σκοπού της επιχειρούµενης δράσης. Ζήτησε δε την προσωρινή ρύθµιση της κατάστασης µε την προσωρινή απαγόρευση και παύση κάθε εργασίας κατασκευής του περιγραφοµένου έργου µε την απειλή χρηµατικής ποινής ποσού
Ελλ∆νη 2007, 204 ΧρΙ∆ 2007, 886, ΝΒ 2007, 626 12 Περ∆ικ 3/2008, 458
10 11
17
5.000 ευρώ για κάθε διατάραξη ή παραβίαση των όρων της εκδοθησοµένης απόφασης. Η συγκεκριµένη απόφαση δέχθηκε ότι στοιχείο της προσωπικότητας, που αποτελεί εκδήλωση του σχετικού δικαιώµατος, αποτελεί µεταξύ άλλων και η απόλαυση κοινόχρηστων πραγµάτων. Τα κοινά σε όλους και τα κοινής χρήσης πράγµατα αποτελούν όχι απλώς το περιβάλλον αλλά και τον απαραίτητο για την επιβίωση και υγιή διαβίωση του ανθρώπου ζωτικό χώρο. Κοινόχρηστα δηµόσια κτήµατα είναι και οι χώροι και όλα εν γένει τα κτήµατα που περιλαµβάνονται στη ζώνη λιµένα, τα οποία ανήκουν στο ∆ηµόσιο κατά κυριότητα, ανεξάρτητα αν η χρήση και εκµετάλλευσή τους ανήκει στον οικείο φορέα διοίκησης και εκµετάλλευσης λιµένα. Τα αγαθά αυτά αποτελούν το πλαίσιο, µέσα στο οποίο αναπτύσσεται η προσωπικότητα και είναι απαραίτητα για την εξασφάλιση ποιότητας ζωής. Η µη ρύπανση, η διατήρηση, η προστασία και η ακώλυτη χρήση του περιβάλλοντος αποτελούν αγαθά που εντάσσονται στο δικαίωµα της προσωπικότητας. Για την έγκριση περιβαλλοντικών όρων έργων και δραστηριοτήτων της Α’ κατηγορίας του άρθρου 3 του Ν 1650/1986 απαιτείται υποβολή µελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Κατά την άσκηση της σχετικής αρµοδιότητας η ∆ιοίκηση πρέπει να σταθµίζει και άλλους παράγοντες δηµοσίου συµφέροντος, όπως η ενίσχυση της περιφερειακής ανάπτυξης, η προώθηση της ισόρροπης ανάπτυξης του εθνικού χώρου και η εξασφάλιση βιώσιµης ανάπτυξης. Μέρος του φυσικού περιβάλλοντος και δη ευπαθές, είναι τα οικοσυστήµατα των ακτών, τα οποία πρέπει να τελούν υπό ιδιαίτερο καθεστώς ήπιας διαχείρισης και ανάπτυξης. Αντικείµενο προστασίας του Ν 1650/1986 είναι και το τοπίο, ώστε να διασφαλίζεται η ποικιλοµορφία, η ιδιαιτερότητα και η µοναδικότητά του καθώς και η διατήρησή του λόγω αισθητικής σηµασίας. ∆εν είναι ανεκτή η ανάπτυξη οποιασδήποτε επιχειρηµατικής δράσης, ακόµα και αφιλοκερδούς, όταν δύναται να έχει αρνητικές συνέπειες στο περιβάλλον και δεν λαµβάνεται πρόνοια για την εξέταση τέτοιων συνεπειών. Ενόψει των ανωτέρω, το δικαστήριο απαγό18
A. Αδικοπρακτική ευθύνη Με την προσβολή του ζωτικού χώρου είναι δυνατό να εφαρµοστούν οι διατάξεις περί αδικοπραξιών. Εφ’ όσον συντρέχουν οι γενικές προϋποθέσεις της αδικοπρακτικής ευθύνης, η προσβολή του δικαιώµατος χρήσεως κοινών σε όλους ή κοινοχρήστων πραγµάτων δηµιουργεί αξίωση για αποζηµίωση είτε αυτοτελώς είτε σε συνάρτηση µε την παράλληλη προσβολή άλλου εννόµου αγαθού (π.χ. ζωής, υγείας, κυριότητας). Η ζηµία, όµως, που αποκαθίσταται δεν περιλαµβάνει όλες τις βλάβες που υπέστη ο ζωτικός χώρος, αλλά µόνον όσες προσβάλλουν ιδιωτικά έννοµα αγαθά. Ως εκ τούτου, σε περίπτωση οικολογικής ζηµίας, η αποκαταστατική λειτουργία της αποζηµιώσεως περιορίζεται: 1ον Από το γεγονός ότι, από τις συνέπειες µιας ευρύτερης οικολογικής προσβολής, αποκαθίστανται µόνον όσες ζηµιώνουν (αντανακλαστικά) ιδιωτικά έννοµα αγαθά. 2ον Από το ότι η επαναφορά των φυσικών τουλάχιστον αγαθών στην κατάσταση που ήσαν προτού επέλθει
19
2. Λοιπές βάσεις προστασίας του περιβάλλοντος στο πλαίσιο του ιδιωτικού δικαίου Βεβαίως, το ιδιωτικό δίκαιο µας παρέχει και άλλες νοµοθετικές επιλογές διαχείρισης και προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών, τόσο σε επίπεδο προφύλαξης και πρόληψης, όσο και σε επίπεδο καταστολής και αποκατάστασης των περιβαλλοντικών ζηµιών.
ρευσε προσωρινά την κατασκευή υδάτινης οθόνης διαφηµιστικής χρήσης εντός της θαλάσσιας ζώνης λιµένος Βόλου, από την εγκατάσταση και λειτουργία της οποίας, χωρίς προηγούµενη εξέταση αρνητικών επιπτώσεων στο περιβάλλον, πιθανολογείται προσβολή του δικαιώµατος της προσωπικότητας, υπό την έννοια της διακινδύνευσης του εννόµου αγαθού του περιβάλλοντος και δη του οικοσυστήµατος της ακτής της περιοχής του Ι.Ν. Αγ. Κωνσταντίνου παραλίας Βόλου, που καταλαµβάνει έκταση του κοινόχρηστου πράγµατος της θαλάσσιας ζώνης λιµένος Βόλου.
B. ∆ιατάξεις γειτονικού δικαίου – Αρνητική αγωγή – Αγωγές προστασίας της νοµής Ο Αστικός Κώδικας αποτυπώνει στις διατάξεις του γειτονικού δικαίου (ΑΚ 1003-1032) την επιδίωξη του νοµοθέτη να ρυθµίσει τα αντικρουόµενα συµφέροντα των κυρίων γειτονικών ακινήτων µε τρόπο που να εξυπηρετεί την καλύτερη οικονοµική εκµετάλλευση αυτών, προς όφελος της οικονοµίας εν γένει. Από τις πιο πάνω διατάξεις οι πιο ενδιαφέρουσες σε σχέση µε την προστασία του περιβάλλοντος είναι οι διατάξεις των 1003-1005 που αφορούν στις εκποµπές. Η βασική διάταξη του άρθρου 1003 ΑΚ θεσπίζει περιορισµό του δικαιώµατος της κυριότητας, στο µέτρο που υποχρεώνει τον κύριο του βλαπτοµένου ακινήτου να ανέχεται εκποµπές από γειτονικά ακίνητα, εφ’ όσον αυτές δεν παραβλάπτουν ουσιωδώς την χρήση του δικού του ακινήτου ή είναι εκποµπές που προέρχονται από χρήση του βλάπτοντος ακινήτου συνηθισµένη στην περιοχή που βρίσκεται το τελευταίο.
20
η ζηµία, δεν είναι πολλές φορές εκ των πραγµάτων δυνατή. Η «προηγούµενη κατάσταση» ενός φυσικού αγαθού είναι δηµιούργηµα µακρόχρονης εξελικτικής πορείας, µε συνέπεια την αδυναµία αποκαταστάσεως της ζηµίας που υπέστη µε µόνη την επιβολή υποχρεώσεως για αποζηµίωση. Αποκαθίσταται µόνον ό,τι στο συγκεκριµένο τόπο και χρόνο είναι επιστηµονικά και οικονοµικά δυνατό να αποκατασταθεί. Το υπόλοιπο, και ενδεχοµένως µεγαλύτερο µέρος της οικολογικής ζηµίας, βαρύνει το κοινωνικό σύνολο που είτε θα πρέπει να συµβιώσει µε την οικολογική ζηµία είτε θα πρέπει να υποστεί τις δαπάνες της προσπάθειας αποκαταστάσεως της οικολογικής ζηµίας, να υποστεί, εποµένως, τις συνέπειες της κοινωνικοποιήσεως του κινδύνου. Στις περιπτώσεις αδικοπρακτικής προσβολής προσβολής του ζωτικού χώρου επιβάλλεται η αναστροφή του βάρους της αποδείξεως. Η µετακύλιση του βάρους της αποδείξεως στο ζηµιώσαντα θεµελιώνεται στη θεωρία των σφαιρών επιρροής και είναι δυνατή µε ανάλογη εφαρµογή της ΑΚ 925.
Εκποµπές ή άλλες επενέργειες οι οποίες υπερβαίνουν τα όρια του άρθρου 1003 ΑΚ γεννούν αξίωση για άρση της προσβολής και παράλειψη στο µέλλον κατά τα άρθρα 1000 και 1108 ΑΚ και είναι δυνατό να αποτελέσουν αντικείµενο και αγωγής διατάραξης ή αποβολής από τη νοµή (άρθρα 984, 987, 989 ΑΚ). Ανεξάρτητα από το εάν προέρχονται από χρήση συνήθη για την περιοχή του βλάπτοντος, επενέργειες που προσβάλλουν περιβαλλοντικό στοιχείο του ζωτικού χώρου ευρισκόµενο σε δεσµό µε την κυριότητα και θέτουν σε κίνδυνο την επιβίωση ή την υγιή διαβίωση του κυρίου του γειτονικού ακινήτου δηµιουργούν αξίωση για άρση της προσβολής και παράλειψή της στο µέλλον (άρθρα 1000, 1108 ΑΚ) σε συνδυασµό µε τα άρθρα 57, 281 ΑΚ, µε σύµφωνη προς το άρθρο 24 Σ. ερµηνεία. Η αρνητική αγωγή έχει ως αντικείµενο την προστασία της κυριότητας, την οποία όµως θα πρέπει να θεωρήσουµε ως προστατευόµενο έννοµο αγαθό συνδεόµενο άµεσα µε τα αναγκαία για τη λειτουργία της περιβαλλοντικά αγαθά και ενταγµένη στο ζωτικό χώρο του ανθρώπου. Κατ’ αυτόν τον τρόπο επιτυγχάνεται παράλληλα µε την προστασία της κυριότητας και η προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών. Η γραµµατική διατύπωση του άρθρου 1003 ΑΚ, η οποία θεωρεί «θεµιτές» τις εκποµπές που δεν παραβλάπτουν σηµαντικά ή προέρχονται από συνήθη χρήση, οδηγεί στον περιορισµό των αγωγών που προστατεύουν την κυριότητα και τη νοµή, ακόµα και σε περιπτώσεις που οι εκποµπές αυτές αλλοιώνουν περιβαλλοντικά αγαθά. Επιβάλλεται, εποµένως, η χάραξη νέων περιβαλλοντικών ορίων του άρθρου 1003 ΑΚ. Η χάραξη νέων ορίων καθίσταται δυνατή µε την επέµβαση των συνταγµατικών διατάξεων των άρθρων 24, 17, 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 και µε τη σύµφωνη προς τις παραπάνω διατάξεις ερµηνεία των άρθρων 1003, 1004, 1005 και 1000, 1108 ΑΚ. Επίσης, στην καθιέρωση νέων αυστηρών περιβαλλοντικών ορίων του άρθρου 1003 ΑΚ οδηγεί και η αποδοχή της «τριτενέργειας» των παραπάνω συνταγµατικών διατάξεων ιδίως µέσω του άρθρου 281 ΑΚ, το οποίο καθορίζει τα όρια ασκήσεως του δικαιώµατος του «εκπέµπειν» (άρθρο 1003
21
ΑΚ), ώστε να µην οδηγούν οι εκποµπές στην αλλοίωση περιβαλλοντικών αγαθών ή και σε αφαίρεση του δικαιώµατος της κυριότητας. Χαρακτηριστικά, σύµφωνα µε την απόφαση ΑΠ 718/2001 (Α΄ Τµήµα)13, από τη διάταξη 1003 ΑΚ, σε συνδυασµό µε εκείνες των άρθρων 1 και 3 του ΑΝ 2520/1940, το άρθ. 417 ΠΚ και την υπ’ αριθµ. 1023/2/37-ια/1966 αστυνοµική διάταξη (µέτρα για την τήρηση της κοινής ησυχίας), συνάγεται ότι όποιος σε αστική περιοχή διατηρεί εγκαταστάσεις (που παράγουν θόρυβο) ή χρησιµοποιεί ηχητικά όργανα (µεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται και οι καµπάνες των κωδωνοστασίων των εκκλησιών), εφόσον από τις εγκαταστάσεις αυτές ή τα ηχητικά όργανα δηµιουργούνται θόρυβοι που προκαλούν ενόχληση σε ένοικο γειτονικού ακινήτου ή παράγονται δηµόσια θόρυβοι που διαταράσσουν την ησυχία των γειτόνων στις ώρες κοινής ησυχίας, ενεργεί παράνοµα. Η απόφαση δέχθηκε ότι εν προκειµένω δεν έχει ισχύ η υποχρέωση ανοχής που προβλέπει η ΑΚ 1003. Συναφής µε τα παραπάνω είναι και η 1214/2003 απόφαση ασφαλιστικών µέτρων του ΜΠρΒόλου14, σχετικά µε το θόρυβο που παράγεται από το κωδωνοστάσιο του ιερού ναού που βρίσκεται σε οικισµό του Νοµού Μαγνησίας. Οι αιτούντες, οι οποίοι ήταν κύριοι γειτονικών ακινήτων (ξενώνα και ξενοδοχείου αντίστοιχα), ισχυρίσθηκαν ότι εξ αιτίας των εκποµπών ήχου του κωδωνοστασίου, έχει υποστεί βλάβη η ψυχική τους υγεία, µε αποτέλεσµα να προσβάλλεται η προσωπικότητά τους. Στη συγκεκριµένη περίπτωση, ωστόσο, από το ∆ικαστήριο κρίθηκε ότι ο ήχος που παράγεται από τις κωδωνοκρουσίες των καθ’ ων η αίτηση δεν ήταν ικανός να προκαλέσει αντικειµενικά βλάβη της υγείας ή διαταραχή της ψυχικής καταστάσεως των αι13 14
Ελλ∆νη 2001, 942, Ε∆Πολ 2003, 273 Ελλ∆νη 2004, 601
22
Γ. Νόµος-πλαίσιο για την προστασία του περιβάλλοντος (άρθρο 29 του ν. 1650/1986). Η εφαρµογή των ΑΚ 914 επ. Στις περιβαλλοντικές ζηµίες προσκρούει, πολλές φορές, στην αδυναµία του ζηµιωθέντος να αποδείξει, αφενός, την υπαιτιότητα του ζηµιώσαντος και, αφετέρου, τον αιτιώδη σύνδεσµο µεταξύ παράνοµης και υπαίτιας συµπεριφοράς και περιβαλλοντικής ζηµίας. Η δυσχέρεια του ζηµιωθέντος να αποδείξει την υπαιτιότητα του ζηµιώσαντος και την συνδροµή του αιτιώδους συνδέσµου µπορεί να αντιµετωπισθεί µέσω της διάπλασης ειδικών συναλλακτικών υποχρεώσεων προνοίας και ασφαλείας των φορέων πηγών κινδύνου για το περιβάλλον, σε συνδυασµό µε την αντιστροφή του βάρους αποδείξεως του στοιχείου της υπαιτιότητας µε βάση την θεωρία των σφαιρών επιρροής. Ενόψει των παραπάνω δυσχερειών προτείνεται, τόσο στο διεθνές και κοινοτικό δίκαιο, όσο και στις εθνικές έννοµες τάξεις, η καθιέρωση ευθύνης από διακινδύνευση του φορέα δραστηριοτήτων που συνεπάγονται αυξηµένους κινδύνους πρόκλησης περιβαλλοντικών ζηµιών. Ο έλληνας νοµοθέτης ανταποκρίθηκε στην τάση αυτή µε το άρθ. 29 ν. 1650/1986, σύµφωνα µε το οποίο «οποιοσδήποτε, φυσικό ή νοµικό πρόσωπο, προκαλεί ρύπανση ή άλλη υποβάθµιση του περιβάλλοντος ευθύνεται σε αποζηµίωση, εκτός αν αποδείξει ότι η ζηµία οφείλεται σε ανώτερη βία ή ότι προήλθε από υπαίτια ενέργεια τρίτου που ενήργησε δολίως». Η διάταξη αυτή δεν έχει αξιοποιηθεί από τη νοµολογία, καθώς, στα δεκατρία χρόνια της ισχύος της, δεν έχει δηµοσιευθεί στον νοµικό περιοδικό τύπο καµία δικαστική απόφαση που να την εφαρµόζει. Η µη εφαρµογή της διατάξεως οφείλεται σε πολλούς λόγους. Πρώτον, στην αόριστη διατύπωσή της, η οποία και καθι23
τούντων, ως προς τους οποίους και µόνον ερευνήθηκε το ζήτηµα αυτό, και έτσι υφίσταται υποχρέωση ανοχής δυνάµει της ΑΚ 1003 και δεν συντελέσθηκε προσβολή της προσωπικότητας των αιτούντων.
στά δυσχερή την εξειδίκευση των προϋποθέσεων εφαρµογής της και την πρακτική αξιοποίησή της. ∆εύτερον, στο ότι τα δικαστήρια αντιµετωπίζουν περιβαλλοντικά ζητήµατα σπανίως επ’ ευκαιρία αγωγών αποζηµιώσεως, καθώς οι περιβαλλοντικές διαφορές αποτελούν κατά κανόνα αντικείµενο αγωγών ή, συνηθέστερα, αιτήσεων ασφαλιστικών µέτρων που ερείδονται στις διατάξεις για την προστασία της προσωπικότητας. Οι ιδιώτες που προσφεύγουν στα πολιτικά δικαστήρια αποβλέπουν κυρίως στην πρόληψη ή την άρση της προσβολής του περιβάλλοντος και λιγότερο στην αποκατάσταση της ζηµίας που έχουν υποστεί, την οποία, στις περισσότερες περιπτώσεις, δεν είναι σε θέση να αποτιµήσουν ή ακόµα και να αντιληφθούν. Τρίτον, η µη εφαρµογή του άρθ. 29 οφείλεται επίσης στην έλλειψη επαρκούς επιστηµονικής επεξεργασίας της διάταξης, µε συνέπεια την ασάφεια ως προς το βεληνεκές του προστατευτικού της πεδίου. Η ρήτρα του άρθ. 29 έχει γενικό χαρακτήρα, µε την έννοια ότι περιλαµβάνει τόσο τη ρύπανση και τη µόλυνση του περιβάλλοντος όσο και την υποβάθµισή του, δηλαδή την «πρόκληση από ανθρώπινες δραστηριότητες ρύπανσης ή οποιασδήποτε άλλης µεταβολής του περιβάλλοντος, η οποία είναι πιθανόν να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην ιστορική και πολιτιστική κληρονοµιά ή στις αισθητικές αξίες» (άρθρο 2, παρ. 4). Η γενικότητα της ρήτρας συνίσταται, αφενός, στο ότι περιλαµβάνει τόσο το φυσικό όσο και το πολιτιστικό περιβάλλον και τις αισθητικές αξίες, και αφετέρου, στο ότι στις προσβολές του φυσικού περιβάλλοντος περικλείονται και αντιµετωπίζονται µε ενιαίο τρόπο ενέργειες που ξεκινούν από την ήπια και σχετικά ανώδυνη προσβολή ενός φυσικού αγαθού και φτάνουν µέχρι την οριστική κατάλυση των οικολογικών ισορροπιών. Η ρύπανση της ατµόσφαιρας από τις εκποµπές ενός αρτοποιείου, λ.χ. αντιµετωπίζεται µε τον ίδιο τρόπο που αντιµετωπίζεται η οικολογική καταστροφή που προέρχεται από έναν πυρηνικό αντιδραστήρα. Αν στις αρχές της βιοµηχανικής επαναστάσεως, οι κίνδυνοι που εγκυµονούσε για το περιβάλλον η λειτουργία των διαφόρων βιοµηχανικών εγκα24
ταστάσεων είχαν σχετική οµοιογένεια, σήµερα ποικίλουν και ως προς τη δυνατότητα επεκτάσεώς τους. Επιπλέον, η ένταση και η έκταση των κινδύνων τελεί κατά κανόνα σε συνάρτηση µε την οικονοµική ευρωστία της δραστηριότητας που συνδέεται µε την πηγή οικολογικού κινδύνου. Η εκµετάλλευση µιας πηγής αυξηµένου κινδύνου συνδέεται, συνήθως, µε ευρείας εκτάσεως οικονοµικές δραστηριότητες, οι οποίες και επιτρέπουν τη λήψη οικονοµικών προληπτικών µέτρων, µε την υποχρέωση ασφαλιστικής καλύψεως για την αποκατάσταση ενδεχόµενης οικολογικής ζηµίας και τεχνικών µέτρων ασφαλείας και προνοίας για την αποτροπή επελεύσεώς της. Η οικονοµική και τεχνική πρόβλεψη της ζηµίας στις πηγές ήσσονος κινδύνου και περιορισµένης οικονοµικής εκτάσεως είναι δυνατό να µην υπάρχει καν ή να είναι περιορισµένη, µε την έννοια ότι, τουλάχιστον σε ό,τι αφορά τη λήψη µέτρων ασφάλειας και πρόνοιας, η υποχρέωση αυτή δεν είναι συνυφασµένη µε τη λειτουργία της εγκαταστάσεως όπως συµβαίνει µε τις πηγές αυξηµένης ρυπάνσεως, αλλά ενδέχεται να έχει χαρακτήρα παρεπόµενο. Ακόµα, θα πρέπει να τονιστεί ότι η διακινδύνευση ως κριτήριο καταλογισµού στη διάταξη του άρθρου 29 (βλέπε και εισηγητική έκθεση), έτσι όπως διατυπώνεται γενικά και αόριστα, δεν είναι δικαιολογηµένη ούτε απαραίτητη, δεδοµένου ότι η αρχή της διακινδυνεύσεως προϋποθέτει ιδιαίτερους ή αυξηµένους κινδύνους, οι οποίοι δεν συντρέχουν σε όλες τουλάχιστον τις περιπτώσεις που καλύπτει η διάταξη. Κριτική θα µπορούσε να ασκηθεί στη διάταξη του άρθρου 29 και από την αντίθετη σκοπιά, υπό την έννοια ότι η καθιέρωση απαλλακτικών ρητρών ανωτέρας βίας και δόλιας ενέργειας τρίτου κρίνονται στις περιπτώσεις πηγών αυξηµένης ρυπάνσεως ανεπιεικείς για το κοινωνικό σύνολο που θα υποστεί τη ζηµία. Ενόψει του βαθµού επικινδυνότητας των πηγών αυξηµένου κινδύνου για το περιβάλλον, επιβάλλεται η λήψη προληπτικών µέτρων που, από τεχνικής πλευράς, να αποκλείουν την πιθανότητα επελεύσεως ζηµίας ακόµα και σε περιπτώσεις ανωτέρας βίας ή δόλιας ενέργειας τρίτου, από δε οικονοµικής πλευράς να έχει αντιµετω25
πιστεί η κάλυψη της ζηµίας ακόµα και όταν η αιτία της βρίσκεται έξω από τον κύκλο δραστηριότητας του φορέα της πηγής αυξηµένου κινδύνου για το περιβάλλον. Κατά συνέπεια, η διάταξη του άρθρου 29 κρίνεται ιδιαίτερα αυστηρή όσον αφορά τους «µικροµεσαίους», ενώ αντίθετα είναι επιεικής απέναντι σε δραστηριότητες µεγάλης επικινδυνότητας για το περιβάλλον και για το κοινωνικό σύνολο. Τέλος, σοβαρές αµφιβολίες έχουν διατυπωθεί ως προς το εάν είναι δόκιµη από πλευράς συστηµατικής και δογµατικής, η αναγόρευση του περιβάλλοντος σε προστατευτέο ενιαίο έννοµο αγαθό του ιδιωτικού δικαίου η οποία και δεν είναι δυνατή χωρίς «να διασπασθεί το σύστηµα του ισχύοντος αστικού δικαίου». Όπως προκύπτει από το γράµµα του άρθ. 29 ν. 1650/1986, το πεδίο εφαρµογής της διατάξεως είναι τόσο ευρύ και αόριστο ώστε δεν συνάδει ούτε µε το σκοπό ούτε µε το σύστηµα της ευθύνης από διακινδύνευση στο οποίο και εντάσσεται σύµφωνα µε τη βούληση του νοµοθέτη. Επιβάλλεται, εποµένως, η τελολογική συστολή του πεδίου εφαρµογής του άρθ. 29 υπό το πρίσµα και στο πλαίσιο της δικαιοπολιτικής λειτουργίας της αρχής της ευθύνης από διακινδύνευση. Η νοµική φύση της ευθύνης ως ευθύνης από διακινδύνευση που συνίσταται στην προστασία του περιβάλλοντος από πραγµατικούς κινδύνους οδηγεί στο συµπέρασµα ότι το πεδίο εφαρµογής της διατάξεως περιορίζεται ερµηνευτικά στις ζηµίες που προκαλούνται αιτιωδώς από την εκµετάλλευση τυπικών πηγών αυξηµένου κινδύνου, καθώς, µόνο όταν η πραγµάτωση του κινδύνου που προκαλεί κανείς µε τη δραστηριότητά του είναι αναµενοµένη, δικαιολογείται η καθιέρωση ευθύνης από διακινδύνευση. ∆. Άρθρα 6 και 8 ν. 2251/1994 Σύµφωνα µε το άρθρο 6 του ν. 2251/94 “Στη ζηµία της παρ. 1 περιλαµβάνεται:…………..β) η βλάβη ή η καταστροφή, εξαιτίας του ελαττωµατικού προϊόντος, κάθε περιουσιακού στοιχείου του καταναλωτή, εκτός από το ίδιο το ελαττωµατικό προϊόν, συµπερι26
λαµβανοµένου και του δικαιώµατος χρήσης των περιβαλλοντικών αγαθών,……”. Η ευθύνη του παραγωγού στο ελληνικό δίκαιο αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγµα θεσµού που διαπλάστηκε από τα ελληνικά δικαστήρια µε πρότυπο την αδικοπρακτική ευθύνη του ΑΚ ως αυτόνοµη ρύθµιση µε βάση την αρχή των συναλλακτικών υποχρεώσεων. Ειδικότερα, στο πλαίσιο των νοµοθετικών ρυθµίσεων που έλκουν την καταγωγή τους από το κοινοτικό δίκαιο, όπως αυτές του ν. 2251/1994 που αφορούν στην ευθύνη του παραγωγού ελαττωµατικών προϊόντων και οι οποίες συνιστούν ένα ιδιαίτερο δείγµα ευρωπαϊκού αδικοπρακτικού δικαίου, η αρχή της προστασίας του καταναλωτή πρέπει να αντιµετωπίζεται ως βασικός νοµοθετικός σκοπός αλλά και ως κριτήριο ή οριοθετική γραµµή που εκφράζει την τάση του ευρωπαίου και του εθνικού νοµοθέτη για αυξηµένη και συνολική προστασία αποτυπώνοντας µια σύγχρονη νοµοθετική αρχή προστατευτικής παρέµβασης του δικαστή. Αυτήν την αρχή της προστατευτικής παρέµβασης µπορεί να επεκτείνει ο δικαστής και στο δίκαιο του περιβάλλοντος. Ο νόµος για την προστασία του καταναλωτή είναι δυνατόν να ερµηνευτεί µε τέτοιο τρόπο, ώστε να εµπίπτει στο προστατευτικό πεδίο το δικαίωµα αποκαταστάσεως ζηµιών στο περιβάλλον και τα παρεπόµενα ή σχετικά µε αυτό δικαιώµατα, όπως το δικαίωµα χρήσεως του ζωτικού χώρου και γενικότερα το δικαίωµα στην προσωπικότητα. Ειδικότερα, σύµφωνα µε το αρθ. 6 παρ. 1 του ν. 2251/1994 «ο παραγωγός ευθύνεται για κάθε ζηµία που οφείλεται σε ελάττωµα του προϊόντος του». Είναι πιθανό η ζηµία που προξενείται από το ελαττωµατικό προϊόν να είναι περιβαλλοντική, πράγµα που σηµαίνει ότι ο καταναλωτής έχει τις εξής δυνατότητες: Πρώτον, να ζητήσει την ανόρθωση της ζηµίας µε τις διατάξεις του ΑΚ και του ν. 1650/1986 (άρθρο 29) που αφορούν στην προστασία του περιβάλλοντος. ∆εύτερον, να στραφεί κατά του παραγωγού του ελαττωµατικού προϊόντος προϊόντος µε βάση τις διατάξεις του ν. 2252/1994, που αφορούν στην ευθύνη του παραγωγού, εφόσον βέβαια πληρούνται οι προϋποθέσεις που τάσ27
σει ο νόµος, έτσι όπως αυτές καθορίζονται από τον ιδρυτικό της ευθύνης κανόνα του άρθρου 6 παρ. 1. Καταρχάς η έννοια του παραγωγού ορίζεται ευρύτατα. Η ευθύνη του είναι άρρηκτα συνδεδεµένη µε το παραγόµενο προϊόν, το οποίο προκαλεί ζηµία στο περιβάλλον. Ειδικότερα, για τη δυνατότητα αποκατάστασης περιβαλλοντικής ζηµίας, εµπίπτουν στην έννοια του προϊόντος και συνακόλουθα στο πεδίο εφαρµογής του νόµου και τα απόβλητα που αποτελούν κατάλοιπα βιοµηχανικής παραγωγής και προορίζονται για ανακύλωση ή περαιτέρω χρήση ως πρώτη ύλη. Ως προς την έννοια του ελαττώµατος, κρίσιµη για τον προσδιορισµό της είναι η ασφάλεια που παρέχει το προϊόν, η οποία πρέπει να συνδέεται και να σχετίζεται – µε τη λήψη των αναγκαίων µέτρων και όσον αφορά την παραγωγή και όσον αφορά τη χρήση του προϊόντος – µε τις ενδεχόµενες επιπτώσεις του προϊόντος στο περιβάλλον Ασφαλές π.χ. είναι ένα φυτοφάρµακο όχι µόνο όταν δεν προκαλεί ζηµιές στα φυτά και στην υγεία των καταναλωτών, αλλά και όταν είναι προϊόν φιλικό προς το περιβάλλον. Επίσης, υπό ορισµένες προϋποθέσεις είναι δυνατόν και η αποτελεσµατικότητα του προϊόντος να θεωρηθεί ως ελάττωµα – και κατά αυτόν τον τρόπο πληρούται και η δεύτερη προϋπόθεση που εισήχθη µε τον ν. 3587/2007 για τη θεµελίωση της έννοιας του ελαττωµατικού προϊόντος, δηλαδή η µη παροχή της προβλεποµένης απόδοσης σύµφωνα µε τις προδιαγραφές του -, όταν από τη χρήση ενός προϊόντος π.χ. βαφή τοίχων παιδικών δωµατίων που χαρακτηρίζεται από τον παραγωγό ως «οικολογικό και περιβαλλοντικά αβλαβές» προκαλούνται ζηµιογόνες επιπτώσεις. Τέλος, σε περίπτωση περιβαλλοντικής ζηµίας πληρούται και η προϋπόθεση της ζηµίας που θέτει ο κανόνας του άρθρου 6 παρ. 1 του νόµου, καθώς η ως άνω διάταξη έχει ως σκοπό, εκτός από τα περιουσιακά αγαθά, να προστατεύσει και τα προσωπικά αγαθά του καταναλωτή τα οποία έχουν υποστεί ζηµία εξαιτίας του ελαττωµατικού προϊόντος. Η υποχρέωση προστασίας του προσώπου έχει δύο εκφάνσεις, την προστασία της ζωής και των αγαθών που την απαρτίζουν, και την κατοχύρωση της προ28
σωπικότητας εν γένει των κοινωνών του δικαίου. Η προσβολή του περιβάλλοντος αποτελεί προσβολή της προσωπικότητας του κοινωνού του δικαίου, η οποία προστατεύεται µε τη διάταξη του άρθρου 57 ΑΚ. Βάσει των παραπάνω, η προσβολή του περιβάλλοντος η οποία προήλθε εξαιτίας του ελαττώµατος του προϊόντος που κατασκεύασε ή διέθεσε ο παραγωγός αποτελεί ζηµία των αγαθών της προσωπικότητας του καταναλωτή, δηλαδή προσωπική ζηµία που αποτελεί στοιχείο του πραγµατικού για την εφαρµογή των προστατευτικών διατάξεων του ν. 2251/1994. Έτσι, ο καταναλωτής του ελαττωµατικού προϊόντος δικαιούται να ζητήσει από τον παραγωγό την ανόρθωση της ζηµίας του που επήλθε λόγω της προσβολής στο περιβάλλον, εφόσον και αυτό το είδος ζηµίας εµπίπτει στην έννοια της προσωπικής ζηµίας και εφόσον βέβαια υπάρχει αιτιώδης συνάφεια µεταξύ της προκληθείσας περιβαλλοντικής ζηµίας και του ελαττώµατος του προϊόντος. Στο πλαίσιο των όσων εκτέθηκαν παραπάνω προκύπτει ότι µε βάση την ερµηνεία του άρθρου 6 του ν. 2251/1994, το δικαίωµα αποκατάστασης περιβαλλοντικής ζηµίας ενέπιπτε στο πεδίο εφαρµογής του, τόσο πριν από την τελευταία τροποποίηση όσο και µετά βάσει του νέου κριτηρίου της ελαττωµατικότητας που εισήγαγε ο ν. 3587/2007, δίχως να απαιτείται ειδικότερη αναφορά στην περίπτωση της περιβαλλοντικής ζηµίας. Ωστόσο, µετά την τελευταία τροποποίηση του ν. 2251/1994, προβλέπεται ρητώς το δικαίωµα αποκατάστασης περιβαλλοντικής ζηµίας βάσει των διατάξεων του νόµου, καθώς και στην έννοια της ζηµίας που υποχρεούται να αποκαταστήσει ο παραγωγός εντάσσεται πλέον και η ζηµία στα περιβαλλοντικά αγαθά. Έτσι, στο άρθρο 6 παρ. 6 του νόµου, όπου εξειδικεύεται η ζηµία που καλύπτεται από την ευθύνη του παραγωγού ελαττωµατικών προϊόντων, προστέθηκε η φράση «συµπεριλαµβανοµένου του δικαιώµατος χρήσης των περιβαλλοντικών αγαθών», η οποία εξυπηρετεί τις αρχές «ο ρυπαίνων πληρώνει» και της βιώσιµης κατανάλωσης. Η ζηµία λοιπόν που µπορεί να προκληθεί από ελαττωµατικό προϊόν ενδέχεται να περιλαµβάνει, εκτός της ζηµίας λόγω θανάτου ή σωµατικής βλάβης,
29
όχι µόνο τη βλάβη ή καταστροφή περιουσιακού στοιχείου του καταναλωτή εκτός του ιδίου του ελαττωµατικού προϊόντος, αλλά και τη ζηµία που προκαλείται στο δικαίωµα χρήσης των περιβαλλοντικών αγαθών, που συνιστά δικαίωµα που πηγάζει από το δικαίωµα της προσωπικότητάς του. Χαρακτηριστικό παράδειγµα προκειµένου να γίνει αντιληπτή η σηµασία της προσθήκης αυτής είναι το εξής: Τα φυτοφάρµακα π.χ. δεν αρκεί να µην προκαλούν ζηµία στα «παραδοσιακά» περιουσιακά αγαθά του καταναλωτή. Προκειµένου να έχει ανταποκριθεί ο παραγωγός στην υποχρέωση πρόνοιας και ασφάλειας πρέπει να µην είναι βλαπτικά προς το περιβάλλον, να µην προκαλούν δηλαδή ρύπανση λόγω π.χ. του τοξικού τους χαρακτήρα, αλλιώς συντρέχει προσβολή του δικαιώµατος χρήσης των περιβαλλοντικών αγαθών και συνακόλουθα προσβολή του δικαιώµατος της προσωπικότητας. Πρέπει µάλιστα να σηµειωθεί ότι το αγαθό της ανθρώπινης υγείας το οποίο εµπίπτει ούτως ή άλλως στο προστατευτικό πεδίο της διάταξης, θίγεται από προσβολές του φυσικού περιβάλλοντος και είναι συνεπώς αλληλένδετο µε τη διαφύλαξη των περιβαλλοντικών αγαθών. Βέβαια σε κάθε περίπτωση η αποκατάσταση της ζηµίας µπορεί να αξιωθεί βάσει των διατάξεων του Αστικού Κώδικα (ΑΚ 57, 59 σε συνδ. 914,932, 281, 288) και του ν. 1650/1986 (ά. 29 για την περιβαλλοντική ζηµία), όµως και η νοµοθετική βάση του ν. 2251/1994, που µπορεί να προταθεί επικουρικά, προσφέρει τα εξής σοβαρά πλεονεκτήµατα: α) Ο νόµος θεωρεί ως παραγωγό όχι µόνο τον κατασκευαστή του τελικού ή µέρους του προϊόντος, αλλά και τον οιονεί παραγωγό, τον εισαγωγέα, καθώς και τον έµπορο-προµηθευτή του προϊόντος, εφόσον στην περίπτωση του τελευταίου δεν µπορεί να προσδιορισθεί η ταυτότητα του παραγωγού. Πρακτικά αυτό σηµαίνει ότι ο υπεύθυνος για τη ζηµία µπορεί σχεδόν σε κάθε περίπτωση να εξατοµικευθεί µια και η έννοια του παραγωγού είναι διευρυµένη. Έτσι, ενώ όταν πρόκειται για περιβαλλοντική ζηµία, δεν είναι πάντοτε ευχερής η κατάφαση της αιτιώδους συνάφειας
30
και συνεπώς ο καταλογισµός, στην περίπτωση που είναι δυνατή η εφαρµογή του ν. 2251/1994 η ταυτοποίηση του υποχρέου προς αντικατάσταση της περιβαλλοντικής ζηµίας διευκολύνεται σηµαντικά. β) Η ευθύνη που πηγάζει από το νόµο είναι αντικειµενική, δηλαδή ανεξάρτητη από υπαιτιότητα, συνεπώς δεν απαιτείται συνδροµή της υπαιτιότητας ως προϋπόθεση της ευθύνης. Το µόνο που πρέπει να επικαλεσθεί και αποδείξει ο ζηµιωθείς είναι η ελαττωµατικότητα του προϊόντος που είχε ως αποτέλεσµα την πρόκληση της περιβαλλοντικής ζηµίας. Με βάση λοιπόν όσα αναφέρθηκαν παραπάνω, εφόσον η χρήση ενός ελαττωµατικού προϊόντος προξενεί περιβαλλοντική ζηµία, υπό την µορφήν της ζηµίας στο δικαίωµα χρήσεως περιβαλλοντικών αγαθών, ο καταναλωτής έχει τη δυνατότητα παραλλήλως µε τις διατάξεις του ΑΚ και του ν. 1659/1986 (άρθρο 29) για την προστασία του περιβάλλοντος, να επικαλεσθεί και τις διατάξεις του ν. 2251/1994 για την ευθύνη του παραγωγού και να ζητήσει την αποκατάσταση της ζηµίας, εφόσον βέβαια πληρούνται όλα τα στοιχεία του πραγµατικού του κανόνα του άρθρου 6 του περί ου ο λόγος νοµοθετήµατος. Περαιτέρω σύµφωνα µε το άρθρο 8 του ν. 2251/94 “Ο παρέχων υπηρεσίες ευθύνεται για κάθε περιουσιακή ζηµία ή ηθική βλάβη που προκάλεσε παράνοµα και υπαίτια, µε πράξη ή παράλειψή του, κατά την παροχή αυτών στον καταναλωτή….” Για τον προσδιορισµό της ζηµίας θα εφαρµοστεί το γενικό δίκαιο της αποζηµίωσης, το οποίο σε συνδυασµό µε το άρθρο 6 παρ. 6 περ. β ισχύει mutatis mutandis και καλύπτει το εύρος της ευθύνης του παρέχοντος υπηρεσίες. Ε. Η προστασία του περιβάλλοντος µε βάση τον Κανονισµό (ΕΚ) αριθ. 1907/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 18ης ∆εκεµβρίου 2006 για την καταχώριση, την αδειοδότηση και τους περιορισµούς των χηµικών προϊόντων και οι επιπτώσεις του στο ελληνικό αστικό δίκαιο περιβάλλοντος
31
Ο Κανονισµός (ΕΚ) αριθ. 1907/2006, ευρύτερα γνωστός ως Κανονισµός REACH (: Registration, Evaluation and Authorization of Chemicals), αποσκοπεί στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος καθώς και στην ελεύθερη κυκλοφορία των ουσιών, υπό καθαρή µορφή, σε παρασκευάσµατα και σε προϊόντα, ενώ ταυτοχρόνως στοχεύει στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας και της καινοτοµίας στο κλάδο της χηµικής βιοµηχανίας. Ο εν λόγω Κανονισµός ορίζει ειδικά καθήκοντα και υποχρεώσεις στο πλαίσιο συγκεκριµένων διαδικασιών σχετικά µε τους παρασκευαστές, εισαγωγείς και τους µεταγενέστερους χρήστες ουσιών υπό καθαρή µορφή, σε παρασκευάσµατα ή σε προϊόντα. Ο συγκεκριµένος Κανονισµός βασίζεται στην αρχή ότι η βιοµηχανία θα πρέπει να παρασκευάζει, εισάγει ή χρησιµοποιεί ουσίες ή να τις διαθέτει στην αγορά µε την ευθύνη και τη µέριµνα που απαιτούνται για να διασφαλίζεται ότι, υπό ευλόγως προβλέψιµες συνθήκες, δεν βλάπτεται η υγεία του ανθρώπου και το περιβάλλον. Είναι βέβαιο ότι η πλήρης λειτουργία του ως άνω διοικητικού συστήµατος καταγραφής, ελέγχου της επικινδυνότητας και διαδικασίας αξιολόγησης και αδειοδότησης των χηµικών ουσιών θα επηρεάσει καταλυτικά το ιδιωτικό δίκαιο και ειδικότερα το δίκαιο των συµβάσεων προς την κατεύθυνση της πληρέστερης περιβαλλοντικής προστασίας. Προπαντός, ως προς την έννοια της ελαττωµατικότητας της παροχής αναγκαία τότε θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι κάθε εµπορεύσιµη χηµική ουσία, προκειµένου να χαρακτηριστεί «κανονική», δηλαδή µη ελαττωµατική, θα πρέπει να έχει αδειοδοτηθεί και άρα να έχει ελεγχθεί σύµφωνα µε τις διαδικασίες που προβλέπονται στον Κανονισµό REACH αναφορικά µε το αν βλάπτει ή όχι την υγεία του ανθρώπου και το περιβάλλον. Τούτο σηµαίνει ότι η «περιβαλλοντική συµβατότητα» των χηµικών ουσιών θα συνιστά πλέον τυπική και ουσιαστική προϋπόθεση για τη διάθεση των χηµικών ουσιών ή/και των παραγώγων τους στην αγορά.
32
III. Νέες τάσεις 1. ∆ίκαιο των συµβάσεων Είναι γνωστό ότι η µέθοδος της διοικητικής ρύθµισης εξακολουθεί να συνιστά την κυρίαρχη περιβαλλοντική στρατηγική στο επίπεδο του δικαίου. Ωστόσο, η νέα πραγµατικότητα στις συναλλαγές σε συνδυασµό µε τη µεθοδολογική προσέγγιση του κοινού νόµου µε αναγωγή στις αρχές και αξίες του Συντάγµατος και του Κοινοτικού δικαίου έχουν συντελέσει στη βαθµιαία αναµόρφωση της αποστολής του ιδιωτικού δικαίου και δη του δικαίου των συµβάσεων προς την κατεύθυνση της προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών. Η παραδοσιακή διάκριση ιδιωτικού και δηµοσίου δικαίου στο σύγχρονο πεδίο των συναλλαγών µάλλον στερείται πλέον σηµασίας. Ειδικότερα, η θεωρία αλλά και η νοµολογία εµπνέονται και καθοδηγούνται από την οικολογική ιδέα και εντός του πεδίου του δικαίου των συµβάσεων. Ιδιαίτερα, η µετεξέλιξη του θεσµού των λεγ. παρεπόµενων υποχρεώσεων και η αυξανόµενη σηµασία των ΑΚ 174 και 178 µε στόχο την προστασία της φύσης αναπροσδιορίζουν το δίκαιο των συµβάσεων πέρα και πάνω από τον παραδοσιακό προορισµό του. Στην εν λόγω εξέλιξη έχουν συµβάλει ιδίως η ισχύς των ατοµικών δικαιωµάτων -άλλοτε µε άµεσο και άλλοτε µε έµµεσο τρόπο- στις ιδιωτικές έννοµες σχέσεις καθώς και η νοµολογιακή επεξεργασία των κοινοτικών αρχών της αειφορίας, της προφύλαξης και της πρόληψης από το ∆ΕΚ. Κατ’ ακολουθία, µπορεί να υποστηριχθεί ότι η επιστηµονικά τεκµηριωµένη αβεβαιότητα ως προς την ύπαρξη ή µη δυναµικού πρόκλησης συγκεκριµένης οικολογικής βλάβης επηρεάζει ευθέως την ίδρυση και την πορεία των συµβατικών σχέσεων του ΑΚ. Συγκεκριµένα: Ως ελαττωµατική θεωρείται παραδοσιακά η παροχή που αποκλίνει προς το χειρότερο από την «κανονική» της ιδιοσυστασία, λόγω της ύπαρξης ή της απουσίας συγκεκριµένων ιδιοτήτων, έτσι ώστε να θίγεται η αξία ή/και η χρησιµότητά της. Η θεώρηση της ελαττωµατικότητας υπό το πρίσµα των συνταγµατικών και κοινο33
τικών αξιολογήσεων για το περιβάλλον επιτρέπουν την κατάφαση ελαττώµατος, όταν υφίσταται υπόνοια πρόκλησης βαριάς ή µη αναστρέψιµης βλάβης σε έννοµο αγαθό ή συµφέρον του δανειστή. Επίσης, την ελαττωµατικότητα της παροχής επιφέρει η παραβίαση διάταξης που αποβλέπει στην προστασία του περιβάλλοντος και ιδίως της φύσης, εφόσον το αγαθό ή το συµφέρον που προστατεύει η συγκεκριµένη διάταξη περιλαµβάνεται στο προστατευτικό πεδίο των κανόνων για τα ελαττώµατα (παράδειγµα: η λειτουργία βιοµηχανικού φίλτρου σε εργοστάσιο παραγωγής ηλεκτρικού ρεύµατος κατά παράβαση των διατάξεων για τα ανώτατα επιτρεπτά όρια εκποµπών). Στο πεδίο της πώλησης θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο πωλητής που προσφέρει ύλη «απαλλαγµένη από τοξικές ουσίες», µετά από σχετική απαίτηση του αγοραστή, συνοµολογεί ότι η παροχή του στερείται επιβλαβών για το περιβάλλον ουσιών. Ενόψει των άρθ. 24 Σ., 2, 6 και 174 ΣυνθΕΚ, οι παρεπόµενες υποχρεώσεις προβάλλουν ως αναγκαίες, όταν η χρήση της παροχής συνδέεται µε περιβαλλοντικά αγαθά, των οποίων η λειτουργία, ο τρόπος και οι επιπτώσεις χρήσης δεν έχουν διερευνηθεί ακόµη επαρκώς. Σύµφωνα, µάλιστα, µε τις απαιτήσεις της καλής πίστης, ο οφειλέτης πρέπει να παρέχει ειδική βοήθεια στο δανειστή, όταν η αντικανονική χρήση της παροχής συνεπάγεται προσβολές της υγείας µέσω του περιβάλλοντος (παράδειγµα: φυτοφάρµακα και λοιπός αγροτογεωργικός εξοπλισµός). Στο δικαίωµα καταγγελίας του µισθωτή δυνάµει της ΑΚ 588 είναι δυνατόν να υπαχθούν όλες οι περιπτώσεις των περιβαλλοντικών κινδύνων που συνεπάγονται απειλή για την υγεία του µισθωτή κατοικίας και των συνοικούντων του. Ο µισθωτής µπορεί να καταγγείλει τη σύµβαση ακόµη και για λόγους για τους οποίους δεν ευθύνεται ο εκµισθωτής. Επίσης, η καταγγελία του άρθ. 588 ΑΚ είναι δυνατή, έστω και αν ο µισθωτής παρέλειψε να γνωστοποιήσει στον εκµισθωτή τους λόγους που καθιστούν την κατοικία επικίνδυνη.
34
2. ∆ιοίκηση αλλοτρίων Τα περιθώρια (ευθείας) εφαρµογής του θεσµού της διοίκησης αλλοτρίων στο πεδίο της περιβαλλοντικής προστασίας δεν είναι απεριόριστα. Η εν λόγω διαπίστωση εδράζεται στο γεγονός ότι η προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών ανατίθεται, ως επί το πλείστον, σε διοικητικούς φορείς ή/και συνεπάγεται δηµόσιες υποχρεώσεις για τους ιδιώτες. Ενόψει τούτων, σε περιπτώσεις οικολογικής διατάραξης, η αυτόκλητη πρόληψη ή αποκατάσταση της περιβαλλοντικής ζηµίας αντίστοιχα διέπεται, συνήθως, από ειδική νοµοθεσία του δηµοσίου δικαίου ή από τ’ άρθ. 730 επ. ΑΚ κατ’ αναλογική εφαρµογή. Για παράδειγµα, στο Προεδρικό ∆ιάταγµα αναφορικά µε την ευθύνη για την πρόληψη και την αποκατάσταση των ζηµιών στο περιβάλλον προβλέπεται η αναλογική εφαρµογή των διατάξεων για τη διοίκηση αλλοτρίων, όταν φυσικό ή νοµικό πρόσωπο λαµβάνει µέτρα πρόληψης ή αποκατάστασης περιβαλλοντικής ζηµίας αντί του υπεύθυνου έναντι του Κράτους φορέα εκµετάλλευσης. Μάλιστα, για την περίπτωση που διοικητής είναι φυσικό πρόσωπο, οριοθετούνται µε συσταλτική διάθεση η εικαζόµενη βούληση και το συµφέρον του κυρίου της υπόθεσης, αφού ορίζεται ότι « …η ανωτέρω αξίωση ισχύει µόνον εφόσον το φυσικό πρόσωπο βρίσκεται σε τοπική εγγύτητα µε την πηγή της περιβαλ35
Όταν η επιστηµονική υποψία οικολογικού κινδύνου ανατρέπει ουσιωδώς τη συµβατική ισορροπία, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι εφαρµόζεται η ΑΚ 388 βάσει της θεωρίας της ρήτρας «περί των πραγµάτων ούτω ισταµένων» και τροποποιείται το περιεχόµενο της σύµβασης προσαρµοζόµενο στα νέα (επιστηµονικά) δεδοµένα (παράδειγµα: συµβάσεις µίσθωσης στην περιοχή του Ασωπού). Τέλος, επί τη βάσει των διατάξεων του ΑΚ για την ακυρώσιµη δικαιοπραξία, ο δανειστής µπορεί ν’ αποστεί από τη σύµβαση και ν’ αποζηµιώσει τον οφειλέτη, όταν πλανάται ως προς ελάττωµα ή συνοµολογηµένη ιδιότητα της παροχής που σχετίζεται µε οικολογικούς κινδύνους.
λοντικής ζηµίας ή της επικείµενης απειλής τέτοιας ζηµίας ή επηρεάζεται άµεσα από αυτήν στη ζωή, την υγεία, τη σωµατική ακεραιότητά του ή στο δικαίωµά του στην προσωπικότητα (…)». Ωστόσο, στο µέτρο που οι διατάξεις για τη διοίκηση αλλοτρίων τυγχάνουν ευθείας εφαρµογής, ο εν λόγω θεσµός του ιδιωτικού δικαίου εισφέρει στην προστασία του περιβάλλοντος και µάλιστα, κυρίως, στο στάδιο της πρόληψης. Τούτο επιτυγχάνεται, κατά βάση, µέσω της αξίωσης του άρθ. 736 ΑΚ για την απόδοση των δαπανών, η οποία πρωτογενώς στοχεύει στην υποστήριξη της αλτρουιστικής διάθεσης του ιδιώτη. Με την εν λόγω αξίωση καθίσταται δυνατή η κατανοµή του κόστους της προστασίας της φύσης µεταξύ των προσώπων που σχετίζονται µε τη γενεσιουργό αιτία της επαπειλούµενης ή της προκληθείσας περιβαλλοντικής ζηµίας. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, επιτυγχάνεται η δικαιότερη (και από οικονοµικής πλευράς) εσωτερικοποίηση του κοινωνικού κόστους. Συγκεκριµένα, συχνά ο ιδιώτης προλαµβάνει ή αποκαθιστά σ’ αγαθά άλλου ιδιώτη ζηµία η οποία έχει οικολογική συνάφεια. Όταν η διεξαγωγή εκφεύγει των αρµοδιοτήτων της ∆ιοίκησης και δεν συνιστά εκπλήρωση δηµόσιας υποχρέωσης κανενός από τους εµπλεκόµενους ιδιώτες, η ΑΚ 736 εφαρµόζεται σε κάθε περίπτωση ευθέως. Τούτο σηµαίνει ότι, ελλείψει ειδικών διατάξεων και πληρουµένων των προϋποθέσεων της ΑΚ 736, γεννάται αξίωση του ιδιώτη που ενεργεί έναντι του ιδιώτη που ωφελείται για την απόδοση των δαπανών (παράδειγµα: ιδιώτης αποψιλώνει αγροτεµάχιο ξένης ιδιοκτησίας προς αποφυγή πυρκαγιάς). Κατά τα λοιπά, υπάρχει χώρος για την ευθεία εφαρµογή των διατάξεων για τη διοίκηση αλλοτρίων, εφόσον γίνει αποδεκτή η θεωρία της διττής φύσης των διοικητικών µέτρων. Έτσι, όταν η διεξαγωγή εµπίπτει στον κύκλο αρµοδιοτήτων της ∆ιοίκησης, η εν λόγω θεωρία επιτρέπει την ευθεία εφαρµογή της ΑΚ 736 ως προς τον ιδιώτη που ωφελείται. Το ίδιο ισχύει, όταν η διεξαγωγή συνιστά, ταυτόχρονα, την εκπλήρωση δηµόσιας υποχρέωσης του ιδιώτη που ενεργεί ή/και του ιδιώτη που ωφελείται. Στη δεύτερη, µάλιστα, υποπερίπτωση, όταν, δηλαδή, η διεξαγωγή συνιστά και
36
3. Η αύξηση της πιθανότητας βλάβης της υγείας µέσω διαρκούς περιβαλλοντικής προσβολής ως αυτοτελώς αποτιµώµενη ζηµία (παράδειγµα: Ασωπός) Η πιθανότητα έχει διεισδύσει στο ελληνικό δίκαιο και ειδικότερα στο δίκαιο της αποζηµίωσης. Χαρακτηριστικό παράδειγµα αποτελούν οι διατάξεις για το διαφυγόν κέρδος. Οι εν λόγω διατάξεις καθιστούν την πιθανότητα στοιχείο του αιτιώδους συνδέσµου, διότι την προσεγγίζουν ως µέσο δια του οποίου αποδίδεται µια δυσµενής κατάσταση, η ζηµία, σε ορισµένο δράστη. Εν προκειµένω η ζηµία προσδιορίζεται υποθετικά, αλλά αυτοτελώς, υπό την έννοια ότι η πιθανολόγηση που προϋποθέτει ο νόµος για την εύρεση ζηµίας δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη τη διαπίστωση µιας δυσµενούς κατάστασης. H αναγνώριση οικονοµικής αξίας σε κάποιες πιθανότητες, όπως συµβαίνει µε τα λαχεία ή το δικαίωµα προσδοκίας, αντανακλά µια αξιολογική εκτίµηση που διαφέρει από τη δικαιοπολιτική επιλογή στην οποία ερείδονται οι ρυθµίσεις για το διαφυγόν κέρ37
την εκπλήρωση δηµόσιας υποχρέωσης του ιδιώτη που ωφελείται, ο ιδιώτης που ενεργεί αποκτά µία αξίωση έναντι του ιδιώτη που ωφελείται κατ’ ευθεία και κατ’ αναλογική εφαρµογή της ΑΚ 736. Τέλος, αναφορικά µε την οριοθέτηση της ευθύνης µεταξύ του ιδιώτη-κυρίου και του διοικητικού φορέα-κυρίου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι υφίστανται δύο µεταξύ τους αυτοτελείς ενοχές έναντι του ιδιώτη που ενεργεί («διηρηµένη» ευθύνη, κατ’ αναλογική εφαρµογή του άρθ. 480 ΑΚ). Συνακόλουθα, αν κάποιος από τους δύο κυρίους προσφέρει στον ιδιώτη που ενεργεί το χρηµατικό ποσό που αντιστοιχεί σ’ όλες τις ενέργειες της διεξαγωγής και ο τελευταίος το δεχτεί, ο άλλος οφειλέτης δεν απαλλάσσεται από την οφειλή του. Ο πρώτος οφειλέτης, όµως, θα µπορεί, καταρχήν, ν’ αναζητήσει από τον ιδιώτη που ενεργεί το ήµισυ του ποσού που κατέβαλε σύµφωνα µε τις διατάξεις για τον αδικαιολόγητο πλουτισµό -κατ’ ευθεία ή αναλογική εφαρµογή των οικείων άρθρων, αναλόγως για ποιον οφειλέτη πρόκειται.
δος. Εν προκειµένω πρόκειται για τη θεώρηση της πιθανότητας ως οικονοµικής θέσης, της οποίας η προσβολή συνιστά ζηµία, δηλαδή σκοπό και όχι µέσο αποζηµίωσης. Επιπλέον, η προσβολή των εν λόγω πιθανοτήτων συνεπάγεται αποκλειστικά υλική ζηµία, ενώ το διαφυγόν κέρδος µπορεί να συνίσταται και σε απώλεια ηθικού οφέλους. Στο πλαίσιο της ΑΚ 931 ο νοµοθέτης προσεγγίζει την πιθανότητα, επίσης, ως ζηµία, χωρίς, ωστόσο, να δίδει σαφή απάντηση στο ερώτηµα, αν αποκαθίσταται εν προκειµένω υλική ζηµία ή ηθική βλάβη. Στην περίπτωση της ΑΚ 931 η πιθανότητα θεωρείται ότι αντιστοιχεί σε µια παρούσα δυσµενή κατάσταση για το πρόσωπο που αφορά στην προσβολή και υλικών και ηθικών αγαθών. Κατά συνέπεια, λόγω της διαδραστικότητας των οικολογικών αγαθών µεταξύ τους οι παραδοσιακοί επιστηµονικοί κλάδοι παρακολουθούν την επιρροή της φύσης στον άνθρωπο µε ελλειπτικό τρόπο. Ενόψει τούτου, µέσω της στατιστικής πιθανολόγησης διαπιστώνονται, συχνά, οι συνέπειες της περιβαλλοντικής προσβολής στην ιδιωτική έννοµη σφαίρα, πριν ακόµη εκδηλωθούν ως φαινόµενα του φυσικού κόσµου, µε την παραδοσιακή έννοια του όρου. Όταν, δηλαδή, από τη στατιστική έρευνα προκύπτει ότι η εγκατάσταση σε συγκεκριµένη βιοµηχανικά επιβαρηµµένη περιοχή αυξάνει την πιθανότητα βλάβης στην υγεία, διαπιστώνεται, κατά βάση, µια υπάρχουσα κατάσταση. Εν προκειµένω καταγράφονται οι επιδράσεις συγκεκριµένων φυσικών διεργασιών στο µέσο κάτοικο της περιοχής και µ’ αυτόν τον τρόπο περιγράφεται µια ενεστώσα πηγή κινδύνου. Τούτο σηµαίνει ότι κάθε κάτοικος είναι σε θέση, καταρχήν, να γνωρίζει τα χαρακτηριστικά της επικινδυνότητας που τον περιβάλλει, διότι µπορεί να συγκρίνει τις ιδιότητές του και τις συνθήκες υπό τις οποίες διαβιοί µε τις στατιστικές σταθερές της οικείας έρευνας. Όπως προκύπτει από µια επισκόπηση του ελληνικού δικαίου αναφορικά µε την πιθανότητα, η νοµική έννοια της ζηµίας δεν εµποδίζει την προσέγγιση της πιθανότητας ως αποκαταστατέας απώλειας. Σύµφωνα µε την κρατούσα άποψη, η νοµική έννοια
38
της ζηµίας προσδιορίζεται από κριτήρια εξωνοµικά και τα οποιαδήποτε κανονιστικά στοιχεία πρέπει να υπάγονται στους άλλους όρους του εκάστοτε νοµίµου λόγου ευθύνης. Όµως, ο κοινός νοµοθέτης, ανάλογα µε τις δεσµεύσεις που τον βαρύνουν και τους στόχους που θέτει, µπορεί να χαράσσει ακριβέστερα τα όρια της εν λόγω έννοιας, διευρύνοντας ή περιορίζοντάς τα. Η πιθανολόγηση των συνεπειών της οικολογικής προσβολής µπορεί ν’ αποτελέσει, όπως έχει αναλυθεί, µέσο θεµελίωσης του αιτιώδους συνδέσµου και, απ’ αυτήν την άποψη, κατεξοχήν κατασταλτικό µέσο προστασίας του περιβάλλοντος. Ωστόσο, σκοπός του δικαίου της αποζηµίωσης δεν είναι µόνο η καταστολή αλλά και η πρόληψη ζηµίας. Ειδικότερα, λόγω της διασύνδεσης της φύσης µε τη ζωή και την υγεία και ενόψει των άρθ. 5 § 2 και 5, 24 Σ., 2, 6 και 174 ΣυνθΕΚ, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι η πιθανολόγηση βλάβης στη ζωή ή στην υγεία µέσω της προσβολής οικολογικού αγαθού ισούται µε ζηµία π.χ. κατά την έννοια της ΑΚ 914. Άλλωστε, ως προς την αύξηση της πιθανότητας βλάβης στη ζωή ή στην υγεία θα πρέπει να ισχύει στο πεδίο του δικαίου τουλάχιστον ό,τι ισχύει και ως προς τη µείωση της πιθανότητας κτήσης οικονοµικού οφέλους από «χαµένο» λαχείο(!) (πρβλ. άρθ. 2 § 1 Σ.). Αναφορικά µε το ύψος της αποζηµίωσης θα µπορούσε να γίνει δεκτή η δυνατότητα επιδίκασης αποζηµίωσης µειωµένης στο ύψος του ποσοστού των πιθανοτήτων. Ο χαρακτήρας της εν λόγω πιθανολόγησης θα πρέπει να παρακολουθεί τη νοµική φύση των προστατευοµένων αγαθών. Τούτο σηµαίνει ότι η υπό κρίση αύξηση της πιθανότητας βλάβης συνιστά ηθική βλάβη, η οποία, όµως, µπορεί να προκαλέσει και υλικές ζηµίες (όπως δαπάνες για τη λήψη µέτρων αναφορικά µε την πρόληψη της «τελικής» ζηµίας κλπ.). IV. Επίλογος Στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου περιβάλλοντος, το δικαίωµα χρήσεως των περιβαλλοντικών αγαθών, εντασσόµενο στις διατάξεις για την προστασία της προσωπικότητας στο πλαίσιο του ζωτικού χώρου του ανθρώπου, συνδυάζει την προστασία του
39
προσώπου –δηλαδή του υποκειµένου του δικαιώµατος– µε το περιβαλλοντικό αγαθό, δηλαδή του αντικειµένου του δικαιώµατος. Με τη διάπλαση του δικαιώµατος χρήσεως και µε τον εξοπλισµό του µε τις συναλλακτικές υποχρεώσεις προστασίας της ζωής αφενός και προνοίας και ασφαλείας των περιβαλλοντικών αγαθών αφετέρου, µετατίθεται το κέντρο βάρους προς την κατεύθυνση της διατηρήσεως της ακεραιότητας και αποκατάστασης του περιβάλλοντος, χωρίς να τίθεται σε δεύτερη µοίρα η προστασία των αγαθών του προσώπου. Ο έλεγχος του δικαιώµατος υπό το πρίσµα της ΑΚ 281 µε κριτήρια τον κοινωνικό σκοπό, που ισοδυναµεί µε τον κοινόχρηστο χαρακτήρα των περιβαλλοντικών αγαθών, και την καλή πίστη, που ταυτίζεται µε τη φύση του περιβάλλοντος ως αγαθού προορισµένου στη διηνεκή χρήση όλων των κοινωνών του δικαίου, οδηγεί στην οριοθέτηση της χρήσεως στο πλαίσιο του κοινωφελούς χαρακτήρα των περιβαλλοντικών αγαθών και της αρχής της αειφορίας που τα τελευταία αυτά εξυπηρετούν.
Εισαγωγή Το κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος είναι ένας ραγδαία εξελισσόµενος κλάδος του ευρωενωσιακού δικαίου. Η διεύρυνση του
Γιώργου Κρεµλή* ∆ικηγόρου, ∆ιευθυντικού στελέχους της Γ∆ Περιβάλλον της Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Κοινοτικό ∆ίκαιο του Περιβάλλοντος: πρόσφατες εξελίξεις
* Οι απόψεις που εκφράζονται είναι αυστηρά προσωπικές.
40
ρυθµιστικού του πεδίου και της διεισδυτικότητάς του οφείλεται σε µία σειρά νέων εξελίξεων, συµπεριλαµβανόµενης κατά κύριο λόγο της κλιµατικής αλλαγής, της διεύρυνσης της ΕΕ και της έναρξης ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβόνας. Οφείλεται επίσης στην κατάσταση του περιβάλλοντος και στην οξύτητα ορισµένων γενικών και περιφερειακών προβληµάτων, όπως αυτά διαπιστώνονται στις εκάστοτε εκθέσεις του Ευρωπαϊκού Οργανισµού Περιβάλλοντος, καθώς και στην αύξηση της περιβαλλοντικής ευαισθητοποίησης των πολιτών της ΕΕ οι οποίοι θεωρούν την προστασία του περιβάλλοντος ως ένα από τα σηµαντικότερα ζητήµατα της εποχής µας. Τέλος, στη ρήτρα αναθεώρησης που προβλέπουν πολλές κοινοτικές οδηγίες, ώστε να λαµβάνονται υπόψη τα νέα επιστηµονικά και τεχνολογικά δεδοµένα και η εµπειρία από την εφαρµογή τους. Το ευρωενωσιακό περιβαλλοντικό κεκτηµένο διευρύνεται επίσης λόγω κύρωσης από την ΕΚ [ΕΕ] διεθνών πολυµερών περιβαλλοντικών συµβάσεων τις οποίες λόγω της µικτής αρµοδιότητας κυρώνουν τόσο η Ένωση όσο και τα κράτη µέλη, όπως λ.χ. τη Σύµβαση Espoo για την εκτίµηση των διασυνοριακών περιβαλλοντικών επιπτώσεων ή τη Σύµβαση Aarhus για την περιβαλλοντική πληροφόρηση, τη συµµετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Έτσι, παρά την αρχή της επικουρικότητας, το περιβαλλοντικό δίκαιο της ΕΕ αναπτύχθηκε µε πολύ ταχύτερους ρυθµούς σε σχέση µε άλλους κλάδους του κοινοτικού και εφεξής, λόγω Λισσαβόνας, ευρωενωσιακού δικαίου. Αποτέλεσµα της εξάπλωσης του είναι ότι το δίκαιο περιβάλλοντος στα κράτη µέλη είναι κατά 80% κοινοτικής προέλευσης. Η επέκταση αυτή περιλαµβάνει όχι µόνο τροποποιήσεις οδηγιών αλλά και νέες οδηγίες, όπως λχ. η οδηγία για τις πληµµύρες καθώς και µια σειρά κοινοτικών πράξεων που εκδόθηκαν σε εκτέλεση της δέσµης µέτρων για την κλιµατική αλλαγή και την ενέργεια που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο τον ∆εκέµβριο του 2008. Συνολικά το περιβαλλοντικό κεκτηµένο αριθµεί κατά προσέγγιση 300 πράξεις από τις οποίες οι 140 περίπου είναι οδηγίες.
41
Ι.1 ∆ιαχρονική εξέλιξη Πρόκειται για µια πολιτική που ανδρώθηκε προοδευτικά µέσα από τις διαδοχικές τροποποιήσεις των Συνθηκών µε αξιοσηµείωτη τη για πρώτη φορά αναφορά της αρχής της επικουρικότητας στο κεφάλαιο της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης για το περιβάλλον. Ο σχετικός Τίτλος της Συνθήκης της Νίκαιας (XIX, άρθρ. 174 έως 176) την αναβάθµισε ακόµη περισσότερο. Το πρωτογενές αυτό περιβαλλοντικό κεκτηµένο κωδικοποιήθηκε στη Συνταγµατική Συνθήκη η οποία λόγω δύο αρνητικών δηµοψηφισµάτων δεν έγινε ποτέ θετικό δίκαιο. Επακολούθησε η Συνθήκη της Λισσαβόνας η οποία επέφερε ελάσσονες τροποποιήσεις στην ισχύουσα Συνθήκη της Νίκαιας σε ό,τι αφορά στο κεκτηµένο της αειφορίας και του περιβάλλοντος. Συγκεκριµένα, αναφορές στην αρχή της αειφόρου ανάπτυξης και στην προστασία του περιβάλλοντος γίνονται στο Προοίµιο της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), στο άρθρο 3 παρ. 3 (πρώην άρθρ. 2 ΣΕΕ Νίκαιας) όπου σκιαγραφούνται οι τρεις πυλώνες της αειφόρου ανάπτυξης, ενισχύεται ο κοινωνικός πυλώνας, και για τον περιβαλλοντικό προσδιορίζεται το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος. Η Συνθήκη της Λισσαβόνας καθιστά την αρχή της αειφορίας και πλανητική αρχή στις εξωτερικές σχέσεις της ΕΕ, µε αναφορά, για πρώτη φορά, στο άρθρο 3 παρ. 5 ΣΕΕ, στη συµβολή της Ένωσης στην αειφόρο ανάπτυξη του πλανήτη. Η ΣΛΕΕ κατατάσσει το περιβάλλον µεταξύ των συντρεχουσών αρµοδιοτήτων (άρθρ. 4 ε)) και διατηρεί ως έχει την αρχή της ενσωµάτωσης (άρθρ. 11). Η ΣΛΕΕ ενσωµατώνει στο corpus της και διάταξη για την καλή µεταχείριση και διαβίωση των ζώων: τα κράτη µέλη λαµβάνουν πλήρως υπόψη τους τις απαιτήσεις καλής διαβίωσης των ζώων ως ευαίσθητων όντων... (άρθρ. 13), που στη Συνθήκη της Νίκαιας αποτελούσε το Πρωτόκολλο αριθ. 33. Η διάταξη έχει οριζόντια εµβέλεια στο µέτρο που αναφέρει τους τοµείς και άλλες πολιτικές στις οποίες η σχετική υποχρέωση ενσωµατώ42
I. Η πολιτική περιβάλλοντος
νεται, λ.χ. γεωργία, εσωτερική αγορά κλπ. Η ΣΛΕΕ απονέµει στο Χάρτη των Θεµελιωδών ∆ικαιωµάτων της ΕΕ νοµικά δεσµευτική ισχύ σύµφωνα µε τη σχετική ∆ήλωση, πρώτη κατά σειρά µεταξύ των ∆ηλώσεων που προσαρτώνται στην τελική πράξη της ∆ιακυβερνητικής ∆ιάσκεψης η οποία υιοθέτησε τη Συνθήκη της Λισσαβόνας που υπογράφηκε στις 13 ∆εκεµβρίου 2007. Ωστόσο, το Πρωτόκολλο αριθ. 30 εξαιρεί από το δικαστικό έλεγχο αυτοτελείς παραβιάσεις του Χάρτη σε ό,τι αφορά στην Πολωνία και το Ηνωµένο Βασίλειο. Ο Χάρτης περιλαµβάνει κατάλογο δικαιωµάτων, ελευθεριών και αρχών και δεσµεύει τα θεσµικά όργανα της Ένωσης και τα κράτη µέλη όταν εφαρµόζουν το δίκαιο της Ένωσης. Το άρθρο 37 ορίζει ότι ένα υψηλό επίπεδο περιβαλλοντικής προστασίας και η βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος πρέπει να ενσωµατώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύµφωνα µε την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης. Η διατύπωση βελτιώνει την παρεµφερή διατύπωση του άρθρου 11 ΣΛΕΕ, δεν θεµελιώνει όµως ατοµικό δικαίωµα, αφού περιορίζεται σε δηµιουργία υποχρέωσης της οποίας η σαφήνεια και ένταση δεν επαρκούν για τη δηµιουργία δικαιώµατος. Με άλλα λόγια, οι ιδιώτες δεν µπορούν να επικαλεσθούν το ατελές αυτό δικαίωµα, επί το ακριβέστερο αρχή, ενώπιον των δικαστηρίων, ώστε να αναγκάσουν την Ένωση ή τα κράτη µέλη να συµµορφωθούν µε την υποχρέωση που αντιστοιχεί στο δικαίωµά τους. Ωστόσο, σε περίπτωση κατάφωρης παραβίασης της αρχής αυτής από την Ένωση ή τα κράτη µέλη και υπέρβασης των ορίων της διακριτικής ευχέρειας που η αρχή αυτή τους επιτρέπει, δεν πρέπει να αποκλειστεί η θεµελίωση αγώγιµου δικαιώµατος. ∆ιαφωτιστική ως προς τα ανωτέρω είναι απόφαση του ∆ΕΚ σε θέµα διαχείρισης αποβλήτων, όπου διαπιστώθηκε παραβίαση διάταξης µε προγραµµατικό περιεχόµενο, υπό την προϋπόθεση ότι το κράτος µέλος παρέλειψε να λάβει, για µακρά χρονική περίοδο, τα αναγκαία µέτρα για να συµµορφωθεί µε την υποχρέωσή του. Εν πάση περιπτώσει, το περιεχόµενο της ιδιότυπης αυτής διάταξης θα διευκρινισθεί εκ των
43
πραγµάτων, αυτοτελώς ή σε συνδυασµό µε άλλες, από τη νοµολογία του ∆ΕΚ, η οποία τα τελευταία χρόνια βρίθει υποθέσεων µε περιβαλλοντικό περιεχόµενο.
ΙΙ. 2 Η πολιτική και το πρωτογενές δίκαιο περιβάλλοντος όπως διαµορφώθηκαν µε τη Συνθήκη της Λισσαβόνας Η ΣΛΕΕ διατήρησε ως έχουν τα άρθρα 174 έως 176 της ΣΕΚ, αλλάζοντας την αρίθµησή τους (εφεξής 191 έως 193 ΣΛΕΕ) και προσθέτοντας, όπως προαναφέρθηκε, την καταπολέµηση της κλιµατικής αλλαγής µεταξύ των στόχων της πολιτικής περιβάλλοντος. Η ανάλυση και ερµηνεία των σχετικών άρθρων παραµένει έτσι καταρχήν ως είχε και υπό το καθεστώς της Νίκαιας. Συγκεκριµένα, το άρθρο 191 παρ. 1 ΣΛΕΕ καταγράφει τους στόχους της πολιτικής περιβάλλοντος, που αναφέρονται στην προστασία τόσο του ανθρωπογενούς όσο και του φυσικού περιβάλλοντος. Η προστασία αυτή, υψηλού επιπέδου κατά την παρ. 2, δεν είναι µόνο ‘’στατική’’, διατήρηση, προστασία, αλλά περιλαµβάνει και ένα ‘’δυναµικό στοιχείο’’, τη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος. Εξάλλου, σύµφωνα µε την παρ. 2, η προστασία της υγείας του ανθρώπου αποτελεί επίσης στόχο, αφού περιβάλλον και ποιότητα ζωής είναι αλληλένδετα. Οι στόχοι αυτοί προβάλλονται και στο διεθνές πεδίο όπου αποτελούν διεθνείς στόχους της Ένωσης. Το άρθρο 191 παρ. 2 αναφέρεται στη λήψη υπόψη της ποικιλοµορφίας των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας, µε αντίστοιχη αναφορά, στην παρ. 3, στις συνθήκες του περιβάλλοντος στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας. Η διατύπωση αυτή επιτρέπει, κατά τη θέσπιση περιβαλλοντικών πράξεων, να λαµβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες κάθε περιοχής, πράγµα που για την Ελλάδα, λόγω του νησιωτικού της χώρου και των ορεινών της περιοχών, της επιτρέπει, αν το επιθυµεί, να ζητήσει µέτρα παρέκκλισης ή ειδικές ρυθµίσεις. Η παρ. 2 εξαγγέλλει και τις αρχές της πολιτικής περιβάλλοντος, που είναι και αρχές του διεθνούς περιβαλλοντικού δικαίου, σε µεγάλο βαθµό εθιµικού
44
χαρακτήρα. Η αρχή της πρόληψης ή προληπτικής δράσης κατατείνει στην εκ των προτέρων αποφυγή, αποτροπή της ζηµίας, ώστε αυτή να µην εκδηλωθεί ή αν ωστόσο εκδηλωθεί να περιοριστεί η έκτασή της. Προβλέπει ότι πρέπει να λαµβάνονται προληπτικά µέτρα, εάν µε βάση τα επιστηµονικά δεδοµένα είναι αποδεδειγµένο ότι συγκεκριµένη δραστηριότητα είναι επιβλαβής για το περιβάλλον. Σε αντίθεση µε την αρχή της πρόληψης που βασίζεται σε επιστηµονική βεβαιότητα και αποδείξεις, η αρχή της προφύλαξης αρκείται στην ύπαρξη και µόνο (αποχρωσών) ενδείξεων ως προς την επικινδυνότητα συγκεκριµένης δραστηριότητας της οποίας το εύρος, λόγω έλλειψης επιστηµονικών δεδοµένων ή βάθους χρόνου, δεν έχει πλήρως αξιολογηθεί. Η αρχή της προφύλαξης µεταθέτει στην ουσία το βάρος της επιστηµονικής αποδείξεως µη υπάρξεως κινδύνου, από αυτούς που επιθυµούν να ανακόψουν σε αυτούς που επιθυµούν να αρχίσουν ή να συνεχίσουν µία, καταρχήν νέα, δραστηριότητα. Εξάλλου, σύµφωνα µε την αρχή της επανόρθωσης στην πηγή, οι περιβαλλοντικές επενέργειες και ζηµίες πρέπει να επανορθώνονται κατά προτεραιότητα στην πηγή τους και όχι στην τελευταία απόληξη του προβλήµατος (end of pipe). Τέλος, η αρχή ο ρυπαίνων πληρώνει συνεπάγεται ότι όποιος ρυπαίνει οφείλει να υποστεί το κόστος για την πρόληψη ή την αποκατάσταση των ζηµιών του περιβάλλοντος και τις δαπάνες για τις ζηµίες που έχουν προκληθεί σε τρίτους, έστω και άνευ πταίσµατός του (αντικειµενική ευθύνη). Το άρθρο 192 ΣΛΕΕ (πρώην 175 ΣΕΚ) αποτελεί τη νοµική βάση θέσπισης κανόνων παράγωγου περιβαλλοντικού δικαίου . Βάσει της εκάστοτε πρωτογενούς δικαίου περιβαλλοντικής νοµικής βάσης θεσπίστηκαν µέχρι σήµερα γύρω στις 300 πράξεις παράγωγου περιβαλλοντικού δικαίου, συµπεριλαµβανοµένων και των τροποποιήσεών τους, που καλύπτουν ένα πολύ ευρύ φάσµα περιβαλλοντικών µέσων και τοµέων: οριζόντιες πράξεις, όπως λχ. οι οδηγίες για την εκτίµηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, 85/337 όπως τροποποιήθηκε, τη στρατηγική εκτίµηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, 2001/42, την περιβαλλοντική ευθύνη, την περιβαλ45
λοντική εγκληµατικότητα, τοµεακές πράξεις , όπως λχ. οι οδηγίες για τα νερά, µε προεξάρχουσες την οδηγία πλαίσιο, 2000/60, και την οδηγία για τη διαχείριση των αστικών λυµάτων, 91/271, καθώς και την πρόσφατη οδηγία για τις πληµµύρες, οι οδηγίες για τα στερεά απόβλητα, 2006/12, µε προεξάρχουσα τη νέα οδηγία πλαίσιο, οι οδηγίες για τη φύση, 92/43, για την ατµοσφαιρική ρύπανση, 2008/50, για τη ρύπανση από µεγάλες βιοµηχανικές µονάδες και για τους γενετικά τροποποιηµένους οργανισµούς. Το κατά τα ανωτέρω περιβαλλοντικό κεκτηµένο περιβάλλεται το µανδύα, κατά περίπτωση, διαφορετικών µορφών πράξεων. Έτσι έχουν θεσπιστεί : κανονισµοί, αποφάσεις που κυρώνουν διεθνείς περιβαλλοντικές συµβάσεις, η απόφαση που θεσπίζει το 6ο Πρόγραµµα Περιβαλλοντικής δράσης, περίπου 140 οδηγίες και αρκετές συστάσεις , όπως λχ. η σύσταση για τις περιβαλλοντικές επιθεωρήσεις και η σύσταση για την ολοκληρωµένη διαχείριση παράκτιων περιοχών. Το άρθρο 193 ΣΛΕΕ (πρώην 176 ΣΕΚ) επιτρέπει στα κράτη µέλη, κατά τη µεταφορά οδηγίας ή την εφαρµογή άλλης πράξης, να διατηρούν ή και να θεσπίζουν µέτρα ενισχυµένης προστασίας. Πρόκειται είτε για µέτρα που προϋπήρχαν στο εθνικό δίκαιο και εµπίπτουν στο πεδίο της κοινοτικής πράξης που θεσπίστηκε και τα οποία το κράτος µέλος διατηρεί ή για επιπλέον µέτρα που το κράτος µέλος θεσπίζει στην εθνική νοµοθεσία µεταφοράς οδηγίας ή µε την ευκαιρία θέσπισης άλλης πράξης, λχ. κανονισµού που εφαρµόζεται άµεσα, για να ενισχύσουν την εφαρµογή του. Η εφαρµογή της διάταξης προϋποθέτει πράξη που έχει θεσπιστεί βάσει του άρθρου 192 ΣΛΕΕ. Πρόκειται για µέτρα πιο προστατευτικά για το περιβάλλον ή και την υγεία του ανθρώπου, που εισάγουν λχ. πιο αυστηρούς ποιοτικούς στόχους απ’ αυτούς που προβλέπονται στην οδηγία, πιο αυστηρά όρια εκποµπών ή οχλήσεων, αυστηρότερους ελέγχους ή µεγαλύτερη συµµετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων. Η ratio legis είναι ότι η εναρµόνιση που επιτυγχάνεται µέσω του άρθρου 191 δεν είναι µαξιµαλιστική και άρα υπάρχει πεδίο, κατά βούληση, για υψηλότερες προδια46
Τον Ιανουάριο του 2008, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσε πρόταση δέσµης µέτρων µε τίτλο ‘’Πακέτο Κλιµατικής αλλαγής και Ενέργειας’’ που εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο τον ∆εκέµβριο του 2008. Το φιλόδοξο αυτό πακέτο δεσµεύει τα κράτη µέλη ως προς την επίτευξη των εξής στόχων: ► µείωση των αερίων που προκαλούν το φαινόµενο του θερµοκηπίου τουλάχιστον κατά 20% µέχρι το 2020, σε σχέση µε τα επίπεδα του 1990, µε δυνατότητα αύξησης του ποσοστού στο 30%, αν άλλες αναπτυγµένες χώρες αναλάβουν αντίστοιχη δέσµευση στο πλαίσιο µιας παγκόσµιας συµφωνίας για το κλίµα, προφανώς στη ∆ιάσκεψη της Κοπεγχάγης. ► αύξηση των ΑΠΕ στο 20% της συνολικής κατανάλωσης ενέργειας της ΕΕ, µέχρι το 2020. ► µείωση της κατανάλωσης ενέργειας κατά 20% σε σχέση µε τα προβλεπόµενα µέχρι το 2020 επίπεδα κατανάλωσης, χάρη στη βελτίωση της ενεργειακής αποδοτικότητας. ► επίτευξη υποχρεωτικού στόχου 10 % κατ’ ελάχιστο σε βιοκαύσιµα, νέας γενεάς, για τις µεταφορές. ► λειτουργία µιας πραγµατικά ανταγωνιστικής αγοράς ενέργειας. Η κλιµατική αλλαγή και οι ΑΠΕ αποτελούν καίριους στόχους της ΕΕ. Η πολιτική για της ΑΠΕ πρωτοεµφανίσθηκε το 1997 µε τη Λευκή Βίβλο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ‘’Ενέργεια για το µέλλον : ανανεώσιµες πηγές ενέργειας’’ , που πρότεινε ότι το µερίδιο των ΑΠΕ στη συνολική ενεργειακή κατανάλωση πρέπει να διπλασιαστεί στο 12% µέχρι το 2010. Η εξαγγελία αυτή έγινε νοµική υπο47
IΙΙ. Η διάδραση περιβάλλοντος και ενέργειας για την καταπολέµηση της κλιµατικής αλλαγής
γραφές, αρκεί αυτές να συµβιβάζονται µε τη Συνθήκη, πρωτογενές και παράγωγο δίκαιο, και τα επιπλέον µέτρα να κοινο- ποιούνται στην Επιτροπή, ώστε να υπάρχει δυνατότητα ελέγχου της συµβατότητάς τους από την Επιτροπή και να µη καταστρατηγείται η ευχέρεια που το άρθρο αυτό παρέχει.
χρέωση το 2001 µε τη θέσπιση της οδηγίας 2001/77/EK για ‘’την προώθηση ηλεκτρισµού από ΑΠΕ’’ και την οδηγία 2003/30/EK για ‘’την προώθηση της χρήσης βιοκαυσίµων ή άλλων ανανεώσιµων καυσίµων για τις µεταφορές. Ωστόσο, λόγω της µικρής προόδου που σηµειώθηκε, η Επιτροπή πρότεινε το 2007 ένα νέο ‘’Οδικό χάρτη για τις ΑΠΕ’’, µε τον οποίο εισηγήθηκε υποχρεωτικό στόχο ΑΠΕ της τάξης του 20% µέχρι το 2020, ο οποίος και συµπεριλήφθηκε στο προαναφερόµενο πακέτο. Σε εκτέλεση του ‘’πακέτου’’, θεσπίστηκε τον Απρίλιο του 2009, η οδηγία 2009/28/ΕΚ ‘’για την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ΑΠΕ’’. Η Οδηγία ΑΠΕ θέτει δεσµευτικούς εθνικούς στόχους για κάθε κράτος µέλος ενόψει της επίτευξης του συνολικού στόχου του 20% παραγωγής ενέργειας από ΑΠΕ. Ο στόχος για την Ελλάδα είναι 18 %, ενώ το ποσοστό που είχε επιτευχθεί το 2005 ήταν 6,9% (Παράρτηµα Ι της οδηγίας ΑΠΕ). Οι εθνικοί στόχοι κρίθηκαν στην αρχή απαραίτητοι, αφού η κατάσταση ποικίλλει από κράτος σε κράτος από οικονοµική και από άποψη ενεργειακού µείγµατος που κάθε κράτος µέλος χρησιµοποιεί. Η Οδηγία ΑΠΕ προβλέπει ότι κάθε κράτος µέλος υποχρεούται να εκπονήσει σχέδιο δράσης για την επίτευξη των εθνικών του στόχων ΑΠΕ. Αυτά τα εθνικά σχέδια ΑΠΕ πρέπει να περιλαµβάνουν λεπτοµέρειες για τους επί µέρους εθνικούς στόχους και τον τρόπο επίτευξής τους και να εγκριθούν µέχρι τις 30 Ιουνίου 2010. Πρέπει επίσης να περιλαµβάνουν αξιολόγηση του ρόλου των διαθέσιµων τεχνολογιών στην επίτευξη των στόχων τους και τα µέτρα που θα αυξήσουν τη χρήση ΑΠΕ, µε τον περιορισµό, λ.χ. των διοικητικών εµποδίων και τη βελτίωση των όρων πρόσβασης στο δίκτυο ηλεκτρικής ενέργειας. Παράλληλα, το Ταµείο Συνοχής θα χρηµατοδοτήσει έργα αιολικής ενέργειας, συµπεριλαµβανοµένων και υπεράκτιων, στα κράτη µέλη συνοχής, άρα και στην Ελλάδα, συνολικού ποσού 787 εκατ. Ευρώ για την περίοδο 2007 έως 2013. Η Οδηγία ΑΠΕ θα συµβάλει τα µέγιστα στην ανάπτυξη όλων των µορφών ΑΠΕ, όπως αιολικής, ηλιακής, αεροθερµικής, γεωθερµικής, υδροθερµικής και ενέργειας από τα κύµατα της θάλασσας, υδροηλεκτρικής,
48
βιοµάζας, βιοαποβλήτων και βιοαερίου. Οι µορφές αυτές παράγουν κατά περίπτωση ηλεκτρική ενέργεια, θέρµανση, ψύξη ή βιοκαύσιµο. Ειδικότερα η αιολική ενέργεια συµβάλλει στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, που αποτελεί µια από τις µορφές ενέργειας που παράγονται στην ΕΕ. Ο στόχος του 20% καλύπτει όλες τις µορφές ΑΠΕ και εξειδικεύεται σε στόχο 34% για κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας στην ΕΕ µέχρι το 2020. Σηµαντική οδηγία για τη µείωση του διοξειδίου του άνθρακος αποτελεί η οδηγία 2009/31/EK, σχετικά µε τη δέσµευση και γεωλογική αποθήκευση διοξειδίου του άνθρακα, η οποία τροποποιεί σειρά προγενέστερων κοινοτικών πράξεων και αποτελεί πρωτοποριακό στα παγκόσµια χρονικά νοµοθέτηµα. Η δέσµευση και αποθήκευση διοξειδίου του άνθρακα σε γεωλογικούς σχηµατισµούς (CCS) αποτελεί γεφυρωτική τεχνολογία που θα συµβάλει στο µετριασµό της κλιµατικής αλλαγής. Σκοπός της περιβαλλοντικά ασφαλούς αποθήκευσης CO2 σε γεωλογικούς σχηµατισµούς είναι η µόνιµη αποµόνωση του CO2 κατά τρόπο που να προλαµβάνει και, όπου αυτό δεν είναι εφικτό, να εξαλείφει κατά το δυνατόν τις αρνητικές συνέπειες και τυχόν κινδύνους για το περιβάλλον και την υγεία του ανθρώπου. Τα κράτη µέλη διατηρούν το δικαίωµα ορισµού των περιοχών από τις οποίες µπορεί να επιλέγονται τόποι αποθήκευσης κατ’ εφαρµογή των απαιτήσεων οδηγίας. Αυτό περιλαµβάνει το δικαίωµα των κρατών µελών να µην επιτρέπουν αποθήκευση σε τµήµατα ή στο σύνολο της επικράτειάς τους. Τα κράτη µέλη που προτίθενται να επιτρέψουν τη γεωλογική αποθήκευση CO2 στην επικράτειά τους θα πρέπει να προβούν σε αξιολόγηση της διαθέσιµης αποθηκευτικής ικανότητας σε τµήµατα ή στο σύνολο της επικράτειάς τους, επιτρέποντας την έρευνα. Η Επιτροπή µπορεί να οργανώνει ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών µεταξύ των κρατών µελών, στο πλαίσιο της ανταλλαγής πληροφοριών. Η καταλληλότητα ενός γεωλογικού σχηµατισµού για χρήση του, ως τόπου αποθήκευσης, κρίνεται κατόπιν χαρακτηρισµού και αξιολόγησης του δυνητικού συγκροτή49
µατος αποθήκευσης και της γύρω περιοχής κατ’ εφαρµογή συγκεκριµένων κριτηρίων τα οποία περιλαµβάνουν για κάθε επιλεγµένη περιοχή τη συλλογή δεδοµένων, την εκπόνηση του τρισδιάστατου στατικού γεωλογικού µοντέλου της γης και χαρακτηρισµό της δυναµικής συµπεριφοράς της αποθήκευσης, χαρακτηρισµό ευαισθησίας και εκτίµηση κινδύνου. Στη µη εξονυχιστική απαρίθµηση καίριων για το παρόν άρθρο κοινοτικών πράξεων θα πρέπει να προστεθούν και οι οδηγίες 2003/87/EK και 2009/29/EK για τo κοινοτικό σύστηµα εµπορίας ρύπων που προκαλούν το φαινόµενο του θερµοκηπίου, καθώς και η οδηγία 2004/101/ΕΚ που τροποποιεί τις προηγούµενες σε σχέση µε τους µηχανισµούς σχεδίων του Πρωτοκόλλου του Κιότο. Το σύστηµα αυτό παρέχει ευελιξία στη γενικότερη µείωση των εκποµπών, επιτρέποντας στις επιχειρήσεις να προγραµµατίσουν τις µειώσεις που τους αντιστοιχούν και ενδεχοµένως να αγοράσουν δικαιώµατα εκποµπής ρύπων από επιχειρήσεις που θα κάνουν µεγαλύτερες περικοπές. Με εξαίρεση την υπόθεση του Κουρουπητού, για την χωµατερή στο Νοµό Χανίων, στην οποία η χώρα είχε το "δυσµενές προνόµιο" να καταδικασθεί για πρώτη φορά σε χρηµατική ποινή από το ∆ΕΚ (20.000 ευρώ ηµερησίως και συνολικά 4.800.000 ευρώ), οι περιβαλλοντικές επιδόσεις της Ελλάδος κυµαίνονται στο µέσο περίπου όρο. Ωστόσο, οι καταδικαστικές υποθέσεις αφορούν σε συστηµικά προβλήµατα και αναδεικνύουν το δοµικό έλλειµµα εφαρµογής της περιβαλλοντικής νοµοθεσίας στην Ελλάδα. Υστέρηση υπάρχει καταρχήν στη διαχείριση στερεών αποβλήτων για την οποία η Χώρα καταδικάσθηκε για όλες τις ανεξέλεγκτες χωµατερές (Χώροι Ανεξέλεγκτης ∆ιάθεσης Αποβλήτων ΧΑ∆Α), που λειτουργούσαν ακόµη στην Ελλάδα ή που δεν είχαν αποκατασταθεί πλήρως (ενώπιον του ∆ΕΚ, η Ελλάδα παραδέχτηκε την ύπαρξη τουλάχιστον 1125 ΧΑ∆Α), υπόθεση που βρίσκεται στο στάδιο προειδοποιητικής επιστολής άρθρου 260
50
ΙV. Οι ελληνικές παραβιάσεις.
(πρώην 228). Ανάλογη καταδίκη υπήρξε για την έλλειψη κατάλληλου σχεδιασµού και την ανεπαρκή διαχείριση των επικινδύνων αποβλήτων σε ολόκληρη την ελληνική επικράτεια (απόφαση της 10/9/2009, C-286/08). ∆εδοµένου του εύρους του προβλήµατος, αναµένεται η κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 260. Καταδίκη υπήρξε επίσης για την υπόθεση της Caretta caretta, για την έλλειψη ΚΕΛ στο Θριάσιο πεδίο, για την ελλιπή οριοθέτηση ζωνών προστασίας για τα πτηνά, για την έλλειψη καθεστώτος προστασίας των ζωνών προστασίας για τα πτηνά και για τη συλλογή και την επεξεργασία των αστικών λυµάτων. Τέλος, η Ελλάδα καταδικάστηκε για την µη έγκαιρη ενσωµάτωση της οδηγίας για τη περιβαλλοντική ευθύνη. Από στοιχεία 8.1.2010 προκύπτει ότι η Ελλάς έχει 8 διαδικασίες άρθρου 260, µε ανώτατο αριθµό 14 για την Ιρλανδία και 0 για 13 κράτη µέλη (όλα τα νέα κράτη µέλη πλην της Μάλτας καθώς και η Γερµανία και ∆ανία). Εξάλλου, στο συνολικό πίνακα παραβιάσεων, 8.1.2010, η Ελλάς έχει 32 παραβιάσεις, µε ανώτατο 50 για την Ισπανία και κατώτατο 6 για την Ολλανδία. Σηµειωτέον ότι οι πίνακες αυτοί είναι ενδεικτικοί και ότι αλλάζουν πολύ συχνά ανάλογα µε το βαθµό συµµόρφωσης. Το δίκαιο περιβάλλοντος διεύρυνε και εξακολουθεί να διευρύνει το ρυθµιστικό του πεδίο. Η κοινοτική νοµοθεσία για την προστασία της ατµόσφαιρας και τη διαχείριση των αποβλήτων έχει πρόσφατα αναµορφωθεί, εκκρεµεί πρόταση οδηγίας για την προστασία του εδάφους και επίκειται αναθεώρηση της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ για την εκτίµηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων από δηµόσια και ιδιωτικά έργα. Η επίδραση της κλιµατικής αλλαγής στο δίκαιο του περιβάλλοντος είναι επίσης εµφανής. Το δίδυµο ενέργεια και περιβάλλον, µε στόχευση την αντιµετώπιση της κλιµατικής αλλαγής, τόσο από πλευράς άµβλυνσής της όσο και προσαρµογής σε αυτήν, καλείται να διαδραµατίσει σηµαντικό ρόλο στο πλαίσιο της Συνθήκης της
51
V. Τελικές παρατηρήσεις
Λισσαβόνας. Η πολιτική περιβάλλοντος, που περιλαµβάνει θεσµικά την καταπολέµηση της κλιµατικής αλλαγής, θα ενσωµατώσει την περιβαλλοντική διάσταση στη νέα θεσµοθετηµένη πολιτική ενέργειας προκειµένου να την καταστήσει αειφόρο και οι δύο αυτές πολιτικές από κοινού καθώς και η διάδρασή τους θα συµβάλουν στη δηµιουργία µιας ιδιότυπης εν τοις πράγµασι πολιτικής για την προστασία του κλίµατος την οποία θα κληθούν να υπηρετήσουν µε τη σειρά τους και άλλες κοινοτικές πολιτικές, µεταφορές, γεωργία, αλιεία κλπ. Όταν υπεγράφη η Συνθήκη της Λισσαβόνας, η κλιµατική αλλαγή δεν αποτελούσε την κυρίαρχη προτεραιότητα της ΕΕ, άλλως θα της είχε πιθανότατα αφιερωθεί ειδικός Τίτλος στη ΣΛΕΕ. Ούτως εχόντων των πραγµάτων, θα πρέπει να αξιοποιηθούν όλες οι άλλες πολιτικές, ∆ιαρθρωτικά ταµεία και άλλα µέσα, για να συµβάλουν από κοινού στην αντιµετώπισή της. Σήµερα η κλιµατική αλλαγή αποτελεί τη σηµαντικότερη προτεραιότητα της διεθνούς κοινότητας η οποία καλείται στη παγκόσµια συνδιάσκεψη της Κοπεγχάγης να αποφασίσει για την µετά Κιότο εποχή και τις γενναίες δεσµεύσεις που πρέπει να αναληφθούν. Ανεξάρτητα από την έκβασή της, επιβάλλεται ένα νέο µοντέλο παγκόσµιας αειφορικής διακυβέρνησης, ένα Ταµείο κλιµατικής αλλαγής στην ΕΕ και ενδεχοµένως ένας παγκόσµιος οργανισµός στην υπηρεσία της. Στην προσπάθεια αυτή η ΕΕ µε το πρωτοποριακό θεσµικό πλαίσιο και το νοµικό της οπλοστάσιο πρωτοστατεί.
52
ΙΙ. ΦΥΣΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ
1. Εισαγωγή Τα δασικά οικοσυστήµατα διαδραµατίζουν ουσιώδη και καθοριστικό ρόλο στη διαφύλαξη της οικολογικής ισορροπίας και κατ’ επέκταση της ίδιας της ζωής. Ταυτοχρόνως είναι και καταλύτες για τη βελτίωση της ποιότητας ζωής των ανθρώπων. Αποτελούν όχι µόνον ένα από τα σπουδαιότερα και πιο ευαίσθητα χερσαία φυσικά οικοσυστήµατα αλλά και ένα αγαθό από τα πλέον ευπαθή και απειλούµενα. Η συνειδητοποίηση των επιπτώσεων από την υποβάθµιση των δασικών οικοσυστηµάτων σηµατοδότησε και την απόφαση ένταξης της προστασίας τους ως αυτοτελών αγαθών στη νοµοθεσία. Η ελληνική έννοµη τάξη ανταποκρινόµενη στην πρόκληση αυτή ήδη από το 1975 αναγόρευσε το δασικό περιβάλλον σε αυτοτελώς συνταγµατικά προστατευόµενο αγαθό. Οι διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 117 παρ. 3 και 4 Σ εισάγουν µια σύγχρονη νοµική θεώρηση για την προστασία των ευαίσθητων αυτών οικοσυστηµάτων, η οποία επηρέασε καθοριστικά τη µεταγενέστερη δικαιοθετική δραστηριότητα. Φυσική προέκταση της επιρροής αυτής είναι η πολυετής και πλούσια σχετική νοµολογιακή επεξεργασία. Σκοπός του άρθρου είναι η αναλυτική προσέγγιση των κυριότερων νοµολογιακών διαστάσεων της συνταγµατικής προστασίας
53
Ευπραξίας-Αίθρας Μαριά Επικ. Καθηγήτριας Πολυτεχνείου Κρήτης, ∆ικηγόρου
∆άση και δασικές εκτάσεις: από τον εννοιολογικό προσδιορισµό στην προστασία τους. Η στάση της νοµολογίας
των δασών και των δασικών εκτάσεων, µετά από µια συνοπτική παρουσίαση του ισχύοντος συνταγµατικού πλαισίου. Έµφαση δίνεται στις νοµολογιακές λύσεις που καλύπτουν ένα ευρύ φάσµα, από τον εννοιολογικό προσδιορισµό του δάσους και της δασικής έκτασης έως και την προστασία τους καθώς και την αναγκαστική απαλλοτρίωση των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων, µη συµπεριλαµβανοµένης για τις ανάγκες του παρόντος και της αποκατάστασής τους µέσω της διαδικασίας της αναδάσωσης.
2. Το συνταγµατικό πλαίσιο της προστασίας των δασών και των δασικών εκτάσεων Μετά την αναθεώρηση του 2001 οι άξονες της συνταγµατικής προστασίας των δασών και δασικών εκτάσεων είναι πλέον τρεις. Οριοθετούνται από το εισαγόµενο µε το άρθρο 24 παρ. 1 εδ. γ, δ και ε ιδιαίτερο καθεστώς αυξηµένης προστασίας τους, την ερµηνευτική δήλωση του άρθρου 24 για την έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης καθώς και τη ρητή πρόβλεψη της διαδικασίας αναδάσωσης και αναγκαστικής απαλλοτρίωσής τους (άρθρο 117.3 & 4). Ειδικότερα: α) Το άρθρο 24.1 εδάφια γ, δ και ε Σ. Σύµφωνα µε το άρθρο 24.1 εδ. γ, δ και ε : «Νόµος ορίζει τα σχετικά µε την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων. Η σύνταξη δασολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους. Απαγορεύεται η µεταβολή του προορισµού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός εάν προέχει για την Εθνική Οικονοµία η αγροτική εκµετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δηµόσιο συµφέρον». Με τα εδ. γ και ε εισάγεται αντιστοίχως ένας νοµοθετικός και ένας συνταγµατικός περιορισµός, σχετικά µε το περιεχόµενο του δικαιώµατος στο δασικό περιβάλλον1. Η επιφύλαξη νόµου του εδ.
Βλ. Ε-Α Μαριά, Η νοµική προστασία των δασών, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα 1998, σελ. 461.
1
54
γ΄ υπαγορεύει την εξειδίκευση της συνταγµατικής προστασίας µέσω εκτελεστικού νόµου µε πρωτεύοντα σκοπό την εξασφάλιση αποτελεσµατικής πραγµάτωσης της σχετικής συνταγµατικής διάταξης και δευτερεύοντα σκοπό τη θέσπιση περιορισµών, οι οποίοι πρέπει να συνάδουν µε το Σύνταγµα, να µην αντιβαίνουν στην αρχή της αναλογικότητας και να µην προσβάλλουν τον πυρήνα του δικαιώµατος. Αυτός συνίσταται στο αµετάβλητο της δασικής µορφής και στην παρεπόµενη απαγόρευση κάθε χρήσης που αντιµάχεται τον προορισµό τους ως φυσικών αγαθών. Ο πρώτος εκτελεστικός του Συντάγµατος νόµος είναι ο Ν. 998/1979 «περί προστασίας των δασών και των δασικών εν γένει εκτάσεων της Χώρας» (ΦΕΚ 289 Α΄). Σύµφωνα µε τον εισαγόµενο µε το εδάφιο ε΄ συνταγµατικό περιορισµό, ενώ απαγορεύεται η µεταβολή του προορισµού των δασών και δασικών εκτάσεων (εξοµοίωση δηµόσιων και ιδιωτικών µετά την αναθεώρηση του 2001), στη συνέχεια εισάγεται εξαιρετική ρήτρα σύµφωνα µε την οποία επιτρέπεται η σχετική µεταβολή, εάν προέχει για την εθνική οικονοµία η αγροτική εκµετάλλευση ή άλλη χρήση που την επιβάλλει το δηµόσιο συµφέρον. Εποµένως, πρωτίστως επιτάσσεται η προστασία του δασικού πλούτου, ενώ δευτερευόντως και κατ’ εξαίρεση αναγνωρίζεται η δυνατότητα της παράλληλης εναρµόνισης των πολλαπλών λειτουργιών των δασών και δασικών εκτάσεων, που αυτά επιτελούν ως οικοσυστήµατα, µε τις άλλες ανάγκες του κοινωνικού βίου, οι οποίες όµως συνιστούν ειδικούς λόγους δηµοσίου συµφέροντος, η συνδροµή των οποίων και ελέγχεται ακυρωτικά. Έτσι, το κύριο βάρος ανεύρεσης της λύσης που εξυπηρετεί µε τον καλύτερο τρόπο το δηµόσιο συµφέρον µετατοπίζεται στον ακυρωτικό δικαστή, ο οποίος ad hoc εκτιµά µετά από στάθµιση, εάν ο επικληθείς λόγος δηµοσίου συµφέροντος αποτελεί νόµιµο λόγο σύµφωνα µε το Σύνταγµα για τη µεταβολή του προορισµού δάσους ή δασικής έκτασης. Η προσθήκη του εδ. δ µε την αναθεώρηση του 2001 για την υποχρέωση σύνταξης δασολογίου κρίθηκε ως επιβεβληµένη
55
ικανή και αναγκαία προϋπόθεση πραγµάτωσης της συνταγµατικής επιταγής, αφού δεν νοείται προστασία χωρίς προηγούµενη γνώση και καταγραφή του προστατευτέου αντικειµένου. Άλλωστε όταν εισήχθη για πρώτη φορά η συνταγµατική προστασία των δασών δεν µπορούσε να φανταστεί κανείς ότι µετά τόσες δεκαετίες δεν θα είχε επιτέλους οριστικά επιλυθεί και ολοκληρωθεί τουλάχιστον η καταγραφή τους2. Ας µην διαφεύγει της προσοχής µας το γεγονός ότι ήδη από το 1979 στο Ν. 998/1979 στο άρθρο 13 προβλεπόταν τα περί καταρτίσεως του δασολογίου είχαν τεθεί δε οι προδιαγραφές για την πραγµάτωσή του, πλην όµως το έργο αυτό ακόµη δεν έχει ολοκληρωθεί. Σε αυτήν την περίπτωση θα είχε πραγµατικά µεταβατικό και παρενθετικό χαρακτήρα η όλη διαδικασία του άρθρου 14 Ν. 998/1979 για την προσωρινή επίλυση αµφισβητήσεων και θα είχαν αποφευχθεί πολλές δυσχέρειες3. β) Το άρθρο 117.3 και 4 Παρά το γεγονός ότι η έννοια της προστασίας των δασών και δασικών εκτάσεων εµπεριέχει τη διατήρηση, ανάπτυξη αλλά και αποκατάστασή τους, άρα και τη διαδικασία της αναδάσωσης, εν τούτοις αφιερώνεται σε αυτήν η διάταξη του άρθρου 117.3 Σ. Σκοπός της συνταγµατικής αυτής διάταξης είναι η υποχρεωτική αναδάσωση των κατεστραµµένων δασών ή δασικών εκτάσεων. Αφορά τις εκτάσεις που κηρύσσονται αναδασωτέες είτε για τη δηµιουργία προϋπάρχουσας δασικής βλάστησης, είτε για τη δάσωση για πρώτη φορά. Με την παρ. 4 προβλέπεται η δυνατότητα αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων µόνον υπέρ του ∆ηµοσίου και για λόγους δηµόσιας ωφέλειας, διατηρείται
Βλ. Γ. Παπαδηµητρίου, Χωροταξική οργάνωση και δασολόγιο, Ιούλιος 2006, www.nomosphysis.org.gr 3 Βλ. Ε-Α Μαριά, Παρατηρήσεις στη ΣτΕ 2818/1997, Περ∆ικ 2/1997, σελ. 215 καθώς και της ίδιας, Νοµοθετικές και νοµολογιακές διαστάσεις της έννοιας του δάσους και της δασικής έκτασης, in : Πρακτικά ηµερίδας του Συνηγόρου του Πολίτη, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα 2008, σελ. 15-41 και ειδικότερα σελ. 40.
2
56
όµως αµετάβλητη η δασική τους µορφή. γ) Η ερµηνευτική δήλωση Μέχρι την αναθεώρηση του 2001 δεν προσδιοριζόταν στο συνταγµατικό κείµενο η έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης, ούτε διατυπωνόταν ο νοµικός ορισµός τους. Χρειάστηκε µια νοµολογιακή διαδροµή πολλών ετών για την αποσαφήνιση και οριστική αποκρυστάλλωση των νοµίµων προϋποθέσεων στοιχειοθέτησης των σχετικών εννοιών4 και των νοµικών τους ορισµών στο πλαίσιο του Ν. 998/1979. Ο αναθεωρητικός νοµοθέτης του 2001 αποφάσισε την προσθήκη ερµηνευτικής δήλωσης στο άρθρο 24Σ, η οποία αφιερώνεται στον ορισµό των παραπάνω εννοιών, µετά και την έκδοση της ΑΕ∆ 27/1999. Εύλογα θεωρήθηκε ότι το ζήτηµα επιλύθηκε οριστικά και µε πλήρη δέσµευση, αφού περιβλήθηκε την περιωπή του συνταγµατικού κανόνα5 και µάλιστα χωρίς επιφύλαξη νόµου6, µε αποτέλεσµα ο εννοιολογικός προσδιορισµός τους να εκφεύγει πλέον της βούλησης του κοινού νοµοθέτη7. Στη συνέχεια όµως, στο πλαίσιο του Ν. 3208/2003 επιδιώχθηκε ο επαναπροσδιορισµός των νοµικών εννοιών του δάσους και της δασικής έκτασης µε την τροποποίηση των αντίστοιχων διατάξεων του Ν. 998/1979, εισάγοντας νέες εκδοχές ως προς τις
Βλ. Ε-Α Μαριά, Ο Ν. 3208/2003 για την προστασία των δασικών οικοσυστηµάτων ένα χρόνο µετά τη θέση του σε ισχύ-Κριτικές σκέψεις και παρατηρήσεις, Περ∆ικ 4/2004, σελ. 460 επ. 5 Για την ισοδυναµία των διατάξεων του συντάγµατος και των ερµηνευτικών δηλώσεων βλ. Χρ. Σγουρίτσα, Συνταγµατικόν ∆ίκαιον, Τόµος Α΄, έκδοσις 3η, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, 1965, σελ. 74 & 75 καθώς και Α. Ράϊκου, Παραδόσεις Συνταγµατικού ∆ικαίου, Τόµος Α΄, έκδοση 7η, 1979, σελ. 30. 6 Βλ. Γλ. Σιούτη, Πέντε χρόνια µετά τη συνταγµατική αναθεώρηση του 2001, Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγµατικού ∆ικαίου, Ίδρυµα Θεµιστοκλή και ∆ηµήτρη Τσάτσου, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, σελ. 436 & 437. 7 Βλ. Ξ. Κοντιάδη, Συνταγµατική Αναθεώρηση και προστασία του περιβάλλοντος. Κριτική αποτίµηση του εγχειρήµατος οριοθέτησης του δικαστικού ακτιβισµού µέσω της αναθεώρησης του άρθρου 24 Συντ., ∆ικαιώµατα του Ανθρώπου 10 (2001), σ. 439, υποσηµ. 33.
4
57
προϋποθέσεις τους, µε σαφή ποσοτικό προσανατολισµό. Ο προσανατολισµός αυτός βρίσκεται εκτός του πεδίου αλλά και σε αντίθεση µε το περιεχόµενο της σχετικής συνταγµατικής πρόβλεψης, ενώ η εφαρµογή του επέφερε ριζική αλλαγή του χάρτη της δασικής γης. Οι διατάξεις που συγκροτούν το ειδικό συνταγµατικό πλαίσιο της προστασίας των δασών και των δασικών εκτάσεων (άρθρα 24.1 και η ερµηνευτική του δήλωση καθώς και 117.3 & 4) λειτουργούν συνδυαστικά και παραπληρωµατικά. Στοιχειοθετούν την ύπαρξη ενός ιδιαίτερα αυστηρού προστατευτικού καθεστώτος8 µε κοµβικό στοιχείο την κατ’ αρχήν απαγόρευση της µεταβολής του προορισµού τους και υπό την απαραίτητη προϋπόθεση καταγραφής του δασικού χώρου. Επιπλέον, λαµβάνεται µέριµνα τόσο για την αποκατάστασή τους µέσω της διαδικασίας της αναδάσωσης (άρθρο 117.3.), όσο και για την αναγκαστική απαλλοτρίωση των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων (άρθρο 117.4). Τέλος, η προσθήκη της ερµηνευτικής δήλωσης για την έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης συµπληρώνει το ειδικό συνταγµατικό πλαίσιο.
3. Η ερµηνεία των συνταγµατικών διατάξεων για την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων από τη νοµολογία Ο τοµέας των δασών αποτέλεσε αντικείµενο συστηµατικής επεξεργασίας από τη νοµολογία τόσο των διοικητικών όσο και των πολιτικών δικαστηρίων. Κυρίως όµως τα ζητήµατα, που έχουν σχέση µε την προστασία του δασικού πλούτου, ως κεφα-
Βλ. οπ.π. Ε-Α Μαριά, Η νοµική προστασία των δασών, σελ. 200, Κ. Μενουδάκου, Η συνταγµατική προστασία του περιβάλλοντος µετά την αναθεώρηση, ΝοΒ 50 (2002), σελ. 58, Γλ. Σιούτη, Εγχειρίδιο ∆ικαίου Περιβάλλοντος, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα 2003, σελ. 50, Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, ∆ίκαιο του Περιβάλλοντος, εκδόσεις Σάκκουλα Θεσ/νίκη 2004, σελ. 171.
8
58
λαίου, απασχόλησαν τη νοµολογία του ΣτΕ και µάλιστα πολύ πριν από τη ρητή συνταγµατική πρόβλεψη του 19759. Μετά τη συνταγµατική κατοχύρωση της προστασίας των δασών και των δασικών εκτάσεων, οι νοµολογιακές λύσεις που υιοθετήθηκαν συνέθεσαν µια πλουσιότατη και πάγια νοµολογία προς την κατεύθυνση της αποτελεσµατικής προστασίας τους. Οι σχετικές συνταγµατικές διατάξεις ερµηνεύτηκαν µε ιδιαίτερη αυστηρότητα τόσο ως προς την έκταση και το περιεχόµενο εφαρµογής τους10, όσο και ως προς τις προϋποθέσεις και τους όρους της µεταβολής του προορισµού των δασών και των δασικών εκτάσεων11 και κήρυξής τους ως αναδασωτέων12. Επίσης ιδιαίτερα σηΒλ. ΣτΕ 2531/1961 (Ολοµ.) καθώς και 75/1969 (Ολοµ.). Χαρακτηριστικά αναφέρεται ότι τα δάση «…συνιστούν αντικείµενο ιδιαιτέρας κρατικής µερίµνης..» ή ότι ο σκοπός της προστασίας και ανάπτυξής τους συνιστά «δηµόσια ωφέλεια». Βλ. επίσης ΣτΕ Ολοµ. 359/1963, 2387, 3627/1972, 1184/1973, 850/1974. 10 Βλ. ενδεικτική νοµολογία ΣτΕ για: α) πάρκα και άλση (89/1981, 2452/1983, 4884/1987, 718/1984, 1322/1989, 281/1990, 2588/1992, 1118/1993, 1157/1993, 281/1990, 55/1993 (Ολοµ.), 1589/1999, 3972/2001, 1978/2002, 974/2005), β) αναδάσωση και επέκταση του πεδίου εφαρµογής του άρθρου 117 παρ. 3 Σ (ΣτΕ 2754/1994 Ολοµ., 3643/1999, 1970/2000, 667/2004, 1283/2004). 11 Βλ. νοµολογία ΣτΕ για επιτρεπτές επεµβάσεις (ΣτΕ 772/1990, 2829/1993, 2453/1994, 943/1996, 2397/2001, 1062/2003, 2569/2004 7µελ., 3596/2007, 1508/2008). Συγκεκριµένα γίνεται παγίως δεκτό ότι ακόµη και οι επιτρεπόµενες από το Σύνταγµα και το νόµο επεµβάσεις σε δάσος ή δασική έκταση, πρέπει να διενεργούνται µε τη µεγαλύτερη δυνατή φειδώ και αφού προηγουµένως κριθεί αιτιολογηµένα ότι η ικανοποίηση των συγκεκριµένων αναγκών που επιδιώκονται µε την επέµβαση υπερτερεί της ανάγκης διαφύλαξης της δασικής βλάστησης και δεν υφίσταται τρόπος ικανοποίησης των αναγκών αυτών χωρίς αλλοίωση της µορφής εκτάσεων µε δασικό χαρακτήρα. Μάλιστα η νοµολογία απαιτεί αφού κριθεί ότι στη συγκεκριµένη περίπτωση συντρέχουν οι παραπάνω προϋποθέσεις, τότε οι ανάγκες πρέπει να ικανοποιούνται µε τη µικρότερη δυνατή απώλεια του δασικού πλούτου. Συνεπώς επιβάλλεται η κατά προτίµηση χρησιµοποίηση τµήµατος δασικής έκτασης και µόνον εάν δεν υπάρχει δασική έκταση κατάλληλη για το σκοπό αυτό, να επιτρέπεται η επέµβαση σε δάσος. 12 Βλ. οπ.π. Ε-Α Μαριά, Η νοµική προστασία των δασών, σελ. 397 και 410 καθώς και οπ.π. Κ. Μενουδάκου, Η συνταγµατική προστασία του περιβάλλοντος µετά την αναθεώρηση, σελ. 58.
9
59
µαντική αλλά και καθοριστική για τη διαµόρφωση του δασικού χάρτη της χώρας είναι και η σχετική νοµολογία για την έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης, διότι συνιστούν τον ακρογωνιαίο λίθο της δασικής νοµοθεσίας και κατ’ επέκταση της δασικής προστασίας. Ειδικότερα: 3.1. Το περιεχόµενο και η έκταση εφαρµογής Σύµφωνα µε πάγια νοµολογία τα δάση και γενικά οι δασικές εκτάσεις υπάγονται ως φυσικά αγαθά ανεξαρτήτως του ιδιοκτησιακού τους καθεστώτος και της ειδικότερης ονοµασίας ή της θέσης τους σε σχέση µε τα οικιστικά κέντρα ή άλλους χώρους, σε ιδιαίτερο προστατευτικό καθεστώς, προκειµένου να διατηρηθεί η κατά προορισµό χρήση τους και να διαφυλαχθεί η οικολογική ισορροπία, που προκύπτει από την ύπαρξη και χρήση τους13. Η αυξηµένη συνταγµατική προστασία των δασών επεκτείνεται και σε εκτάσεις που καλύπτονται από δασική βλάστηση, που δηµιουργήθηκε µε φυσικό ή και τεχνητό τρόπο, κοντά ή και µέσα σε οικιστικές περιοχές ή σχέδια πόλεων δηλ. στα αστικά πάρκα και άλση14. Και µάλιστα ακόµη και σ’ εκείνα που αν και δεν χαρακτηρίζονται ως τέτοια από το εγκεκριµένο σχέδιο πόλης, έχουν όµως αποκτήσει εν τοις πράγµασι τέτοιο χαρακτήρα15. Η παραπάνω επέκταση ισχύει και για την συνυπάρχουσα µε το δάσος γεωργική γη, για την οποία η ∆ιοίκηση οφείλει να θεσπίζει τις συµβατές προς τη φύση τους και προσήκουσες χρήσεις γης16. Αντιθέτως δεν αφορά και τους κοινόχρηστους χώρους πρασίνου ή τους ρυµοτοµούµενους χώρους και εκείνους που χαρακτηρίζονται ως οικοδοµήσιµοι, ανεξάρτητα από την ύπαρξη σ’ αυτούς βλάστησης17.
Βλ. ΣτΕ 89/1981. Βλ. ΣτΕ 974/2005. 15 Βλ. ΣτΕ 1118/1993. 16 Βλ. ΣτΕ 89/1993. 17 Βλ. 3057/2002.
13 14
60
3.2. Η έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης Και στον εννοιολογικό προσδιορισµό του δάσους και της δασικής έκτασης η συνεισφορά της νοµολογίας υπήρξε καταλυτική. Η µακροχρόνια νοµολογιακή επεξεργασία είχε ως αποτέλεσµα τη συνταγµατική κατοχύρωση των εννοιών του δάσους και της δασικής έκτασης και την ουσιαστική διεύρυνση του περιεχοµένου τους, αφού για τη στοιχειοθέτησή τους αρκεί πλέον η συνδροµή µόνον µιας προϋπόθεσης καθαρά ποιοτικής: της οργανικής ενότητας της δασικής βλάστησης. Κύριο χαρακτηριστικό αυτής της νοµολογιακής διαδροµής ήταν οι νοµολογιακές παλινδροµήσεις και διαφωνίες, ιδιαιτέρως µεταξύ ΣτΕ και ΑΠ. Το ακανθώδες αυτό ζήτηµα επιλύθηκε οριστικώς µε την ΑΕ∆ 27/1999, σύµφωνα µε την οποία για τον ορισµό του δάσους αρκεί η ύπαρξη των µορφολογικών του χαρακτηριστικών18. Υιοθετήθηκε δηλαδή η ερµηνευτική εκδοχή, την οποία
18 Βλ. οπ. π. Ξ. Κοντιάδη, Συνταγµατική Αναθεώρηση και προστασία του περιβάλλοντος. Κριτική αποτίµηση του εγχειρήµατος οριοθέτησης του δικαστικού ακτιβισµού µέσω της αναθεώρησης του άρθρου 24 Συντ., ∆ικαιώµατα του Ανθρώπου 10 (2001), σελ. 439. Ας σηµειωθεί ότι η νοµολογία αυτή συνεχίζεται µέχρι και σήµερα στο βαθµό βέβαια που αφορά πράξεις που εκδόθηκαν προ της ισχύος του Ν. 3208/003, που τροποποίησε τις οικείες έννοιες και ορισµούς του Ν. 998/1979. Σύµφωνα µε τη νοµολογία αυτή (ΣτΕ 1430/2008) και ειδικότερα σε σχέση µε υποθέσεις που αφορούν αναδασώσεις γίνεται δεκτό µε αναφορά και σε προγενέστερη νοµολογία, όπως στη ΣτΕ 3079/2006 ότι «… η οργανική ενότητα της δασικής δενδρώδους ή θαµνώδους- βλάστησης, η οποία προσδίδει στην έκταση την ιδιαίτερη ταυτότητά της ως δασικού οικοσυστήµατος, δύναται να συνάγεται από τα χαρακτηριστικά της άγριας ξυλώδους βλάστησης, τα οποία περιγράφονται στα στοιχεία του φακέλου. Εν προκειµένω, τα χαρακτηριστικά αυτά περιγράφονται, κατά τα ανωτέρω, και µάλιστα διαχρονικώς, αφού, όπως προκύπτει από τα προαναφερόµενα στοιχεία του φακέλου, η έκταση για την οποία πρόκειται, καλυπτόταν κατά το έτος 1945 από δάσος σχίνων, πρίνων σε ποσοστό 80%, τµήµα της, εµβαδού 880 τ.µ. παρέµενε δασικό κατά το έτος 1971, ενώ η όλη έκταση καλυπτόταν από σχίνα και πουρνάρια µέχρι το έτος 1990. Υπό τα δεδοµένα αυτά, προκύπτει η συνδροµή και του στοιχείου της οργανικής ενότητας της δασικής βλάστησης, από την οποία καλυπτόταν η επίµαχη έκταση, χωρίς να είναι, κατά τα λοιπά, αναγκαίο να βεβαιώνεται η συν-
61
είχε προηγουµένως κάνει δεκτή η νοµολογία του ΣτΕ19 και η οποία εισήγαγε µια πιο δόκιµη επιστηµονική θεώρηση, εκείνη του δασικού οικοσυστήµατος, σηµατοδοτώντας τη µετάβαση από την προστασία του δάσους ως απλού συνόλου σε εκείνη του οργανικού συνόλου και της δασοβιοκοινότητας. Η απόφαση του ΑΕ∆ αποτέλεσε επιβεβαίωση της παραπάνω ερµηνευτικής προσέγγισης του ΣτΕ αλλά και το έρεισµα για την προσθήκη σχετικής ερµηνευτικής δήλωσης στο άρθρο 24 από τον αναθεωρητικό νοµοθέτη του 2001. Ο συνταγµατικός αυτός ορισµός εισάγει τον ποιοτικό και όχι τον ποσοτικό προσδιορισµό των σχετικών εννοιών, αφού κυρίαρχη είναι και για τις δυο περιπτώσεις (δάσος και δασική έκταση) η έννοια της οργανικής ενότητας, κριτήριο κατεξοχήν ποιοτικό. 3.2.1. Ειδικότερα σε σχέση µε το Ν. 3208/2003 Με το Ν. 3208/2003 επιχειρείται ο επαναπροσδιορισµός των εννοιών του δάσους και της δασικής έκτασης, ενώ αφενός επαναδιατυπώνονται και αφετέρου υιοθετούνται νέα και πρόσθετα κριτήρια και προϋποθέσεις για την εννοιολογική τους συγκρότηση,
δροµή του στοιχείου αυτού (πρβλ. ΣτΕ 3255/2005)». Επιπλέον στον προβληθέντα ισχυρισµό ότι η προσβαλλόµενη πράξη στερείται επαρκούς αιτιολογίας, αφού η ∆ιοίκηση παρέλειψε να εξετάσει τη συνδροµή και των άλλων στοιχείων, πλην του χαρακτήρα της βλάστησης που καλύπτει τη συγκεκριµένη έκταση, τα οποία συναπαρτίζουν την έννοια του δάσους, δηλαδή την εξυπηρέτηση των λειτουργιών της βιολογικής ισορροπίας, της παραγωγής δασικών προϊόντων κ.λπ., ο ακυρωτικός δικαστής δέχεται ότι «…. όπως έχει παγίως κριθεί, ο νοµοθέτης θεωρεί επαρκή, προκειµένου να προσδοθεί σε µία έκταση δασικός χαρακτήρας, τη µορφή της βλάστησης, από την οποία αυτή καλύπτεται, µνηµονεύει δε τα λοιπά στοιχεία της έννοιας του δάσους κατά πλεονασµό, αφού η συνδροµή τους θεωρείται αυταπόδεικτη, εφόσον, βεβαίως, η έκταση για την οποία πρόκειται, καλύπτεται, πράγµατι, από δασική βλάστηση (πρβλ. ΣτΕ 866/2006, 4458/2005, 3889/2004, 2325/2000 κ.ά)». 19 Βλ. Κ. Μενουδάκου, Η αναθεώρηση του Συντάγµατος και η βιώσιµη ανάπτυξη. Το άρθρο 24 του Συντάγµατος µετά την αναθεώρησή του, Πρακτικά Ηµερίδας, Νόµος και Φύση, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα 2002, σελ. 46.
62
Οι αποφάσεις των Επιτροπών Αναστολών Η µέχρι πρότινος νοµολογία διαµορφώνεται στο πλαίσιο αιτήσεων αναστολών, ως ένα είδος προ-εισαγωγικής δικαιοδοτικής εκτίµησης22. Συγκεκριµένα µε τη ΣτΕ ΕΑ 345/2004 έγινε δεκτό ότι οι διατάξεις του Ν. 3147/2003 (άρθρο 1 παρ. 6 και 7), που αφορούν στις παραχωρηθείσες δηµόσιες επικοιστικές εκτάσεις και ορίζουν ότι αυτές εκφεύγουν της δασικής νοµοθεσίας εάν: α) δεν καλύπτονται από δασική βλάστηση σε ποσοστό τουλάχιστον 25% και β) η βλάστηση αυτή δεν περιέχεται στα δασοπονικά είδη που απαριθµούνται στο άρθρο 15 παρ. 1 Ν. 1734/1987 (δάση δρυός, εκτός πρίνου, δάση πεύκης, ελάτης, οξιάς, πλατάνου, σκληθρού και καστανιάς), θέτουν προϋποθέσεις «αµφισβητούµενης συνταγµατικότητας». Όµοια κρίση επαναλαµβάνεται και στη ΣτΕ ΕΑ 971/2004, στην οποία δέχεται µεν ο ακυρωτικός δικαστής ότι η επίδικη έκταση έχει χαρακτηριστεί ως µη δασική «αλλά κατ’ επίΒλ. οπ.π. Ε-Α Μαριά, Νοµοθετικές και νοµολογιακές διαστάσεις της έννοιας του δάσους και της δασικής έκτασης, σελ. 15-41 και ειδικότερα σελ. 22 και 23. 21 Βλ. οπ.π. Ε-Α Μαριά, Ο Ν. 3208/2003 για την προστασία των δασικών οικοσυστηµάτων ένα χρόνο µετά τη θέση του σε ισχύ. Κριτικές σκέψεις και παρατηρήσεις, σελ. 460-470, της ίδιας οπ.π., Νοµοθετικές και νοµολογιακές διαστάσεις της έννοιας του δάσους και της δασικής έκτασης, σελ. 38, Α. Τάχου, Η επιστήµη και το περιβάλλον στο άρθρο 24 του Συντάγµατος (αντίκρουση συνταγµατικού αφορισµού), Ελλην∆ικ 2005, σελ. 12, Γλ. Σιούτη, Το περιβαλλοντικό Σύνταγµα µετά την αναθεώρηση του 2001, in : Ελληνική Εταιρεία ∆ικαίου του Περιβάλλοντος, Η εφαρµογή του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος στην Ελλάδα 1981-2006, επιµέλεια Γ. Γιαννακούρου, Γ. Κρεµλής, Γλ. Σιούτη, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, 2007, σελ. 19-45 και ειδικότερα σελ. 33, Ι. Χατζοπούλου, ∆ασική Νοµοθεσία. Κριτική Επισκόπηση-Νοµολογία, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα 2006, σελ. 77. 22 Βλ. οπ. π. Α. Τάχου, Η επιστήµη και το περιβάλλον στο άρθρο 24 του Συντάγµατος (αντίκρουση συνταγµατικού αφορισµού), σελ. 12 υποσηµ. 20.
20
εισάγοντας µια νέα θεώρηση για τη στοιχειοθέτησή τους20. Οι νέες αυτές εκδοχές αµφισβητήθηκαν τόσο από τη θεωρία21 όσο και από τη νοµολογία του ΣτΕ, η οποία και παρουσιάζεται αναλυτικά.
63
κληση αµφισβητούµενης συνταγµατικότητας προϋποθέσεων» (σκέψη 6). Βέβαια οι εν λόγω αποφάσεις των Επιτροπών Αναστολών δεν αποφαίνονται ρητά για τις διατάξεις του Ν. 3208/2003, ερµηνεύοντας όµως την όµοια διάταξη του Ν. 3147/2003 περί δασοκάλυψης τουλάχιστον 25%, εµµέσως αναφέρονται και στην αντίστοιχη του Ν. 3208/2003. Αποκλειστικά για το Ν. 3208/2003 αποφαίνεται η ΣτΕ ΕΑ 202/2005, µε την οποία κρίθηκε ότι µε τις διατάξεις των άρθρων 1 και 5 Ν. 3208/2003 καθώς και των παρ. 6 και 7 του άρθρου 1 του Ν. 3147/2003 εισάγονται νέες ρυθµίσεις και καθίστανται αυστηρότερες οι προϋποθέσεις για τον χαρακτηρισµό εκτάσεως ως δάσους ή δασικής µε συνέπεια η κατάρτιση των δασικών χαρτών κατ’ εφαρµογή των νεωτέρων διατάξεων, να έχει οπωσδήποτε ως αποτέλεσµα τη µείωση της επιφανείας των δασών και των δασικών εκτάσεων σε ποσοστό το οποίο δεν είναι δυνατόν να εκτιµηθεί23. Η εκδίκαση της σχετικής αίτησης ακυρώσεως συζητήθηκε µεν στην Ολοµέλεια του ∆ικαστηρίου, πλην όµως επειδή ανακλήθηκαν και απεσύρθησαν οι προσβληθείσες διοικητικές πράξεις του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίµων, τελικώς δεν εκδόθηκε απόφαση. Έτσι δεν δόθηκε η δυνατότητα στην Ολοµέλεια του ΣτΕ να τοποθετηθεί στο ζήτηµα της συνταγµατικότητας ή µη των νεοδιατυπωθέντων από το Ν. 3208/2003 οικείων νοµικών ορισµών. Αποφάσεις που παρεµπιπτόντως αναφέρονται στο Ν. 3208/ 2003 Με τη ΣτΕ 4323/2005 απορρίφθηκε ως αβάσιµος προβληθείς λόγος ακυρώσεως, σύµφωνα µε τον οποίο µη νοµίµως κηρύχθηκε έκταση µικρότερου εµβαδού από 0,3 εκτάρια (περιορισµός
23 Βλ. οπ.π. Κ. Μενουδάκου, Η προστασία των δασικών οικοσυστηµάτων πριν και µετά το Σύνταγµα 1975/2001, σελ. 148-149, οπ.π. Ε-Α Μαριά, Νοµοθετικές και νοµολογιακές διαστάσεις της έννοιας του δάσους και της δασικής έκτασης, σελ. 15-41 και ειδικότερα σελ. 36.
64
που τίθεται για πρώτη φορά µε το Ν. 3208/200324) ως αναδασωτέα. Και τούτο διότι, «ανεξαρτήτως του ότι, κατά τα προκύπτοντα ………η επίµαχη έκταση έχει, µεν, εµβαδό µικρότερο του 0,3 του εκταρίου, περιβάλλεται, όµως, από ελατοδάση και δασικές εκτάσεις, ορισµένες από τις οποίες είχαν ήδη, κατά την έκδοση της προσβαλλόµενης πράξης, χαρακτηρισθεί ως δασικές µε τη διαδικασία του άρθρου 14 του Ν. 998/1979, οι διατάξεις αυτές, όπως ίσχυαν κατά τον κρίσιµο χρόνο, δεν έθεταν πάντως τέτοιο περιορισµό για την υπαγωγή ορισµένης έκτασης στη δασική νοµοθεσία. Άλλωστε η νοµιµότητα της προσβαλλόµενης πράξης δεν µπορεί να κριθεί µε βάση νόµο, ο οποίος δεν είχε τεθεί σε ισχύ κατά το χρόνο έκδοσής της (ΣτΕ 553/2008, 3745/2004)». Στην ίδια κατεύθυνση µε τη ΣτΕ 4323/2005 για τη θεώρηση εκτάσεων ως δασικών στο πλαίσιο ευρύτερων δασικών ενοτήτων, διάταξη που υπάρχει και στο Ν. 3208/200325, κινείται και η ΣτΕ
Η διάταξη, όπως τροποποιήθηκε µε το Ν. 3208/2003, έχει ως εξής : «3. Η κατά τις παραγράφους 1 και 2 δασοβιοκοινότητα υφίσταται και το δασογενές περιβάλλον δηµιουργείται σε µια έκταση όταν: I. …………..II. Το εµβαδόν της εν λόγω έκτασης στην οποία φύονται εν όλω ή σποραδικά τα ως άνω δασικά είδη είναι κατ` ελάχιστον 0,3 εκτάρια, µε γεωµετρική µορφή κατά το δυνατόν αποστρογγυλωµένη ή σε λωρίδα πλάτους τουλάχιστον τριάντα (30) µέτρων. Η δασοβιοκοινότητα υφίσταται και το δασογενές περιβάλλον δηµιουργείται και σε εκτάσεις µε µικρότερο εµβαδόν από 0,3 εκτάρια, όταν λόγω της θέσης τους βρίσκονται σε σχέση αλληλεξάρτησης και αλληλεπίδρασης µε άλλες γειτονικές εκτάσεις που συνιστούν δάσος ή δασική έκταση. ΙΙΙ…………………..». 25 Η διάταξη, όπως τροποποιήθηκε µε το Ν. 3208/2003, έχει ως εξής: «4. Ως δασικές εκτάσεις νοούνται και οι οποιασδήποτε φύσεως ασκεπείς εκτάσεις, (φρυγανώδεις ή χορτολιβαδικές εκτάσεις, βραχώδεις εξάρσεις και γενικά ακάλυπτοι χώροι) που περικλείονται από δάση ή δασικές εκτάσεις, καθώς και οι υπεράνω των δασών ή δασικών εκτάσεων ασκεπείς κορυφές ή αλπικές ζώνες των ορέων. Στις εν λόγω εκτάσεις, πέραν επιτρεπτών επεµβάσεων που προβλέπονται από την παράγραφο 2 του άρθρου 13 του Ν.1734/1987 (ΦΕΚ 189 Α) και τα άρθρα 45 έως 61 του παρόντος νόµου, ουδεµία άλλη επέµβαση επιτρέπεται. Οι εκτάσεις των περιπτώσεων α΄, δ΄ και ε΄ της παραγράφου 6 του παρόντος άρθρου δεν υπάγονται στις διατάξεις αυτής της παραγράφου, έστω και αν περικλείονται από δάση ή δασικές εκτάσεις».
24
65
Η ΣτΕ 3559/2008 7µελ.26 Η πρώτη φορά που εκδίδεται απόφαση για το ζήτηµα των επαναδιατυπωθέντων από το Ν. 3208/2003 ορισµών του δάσους και της δασικής έκτασης, στο πλαίσιο αιτήσεως ακυρώσεως, είναι η ΣτΕ 3559/2008 (Ε΄ Τµήµα - 7µελ.). Η αίτηση ακυρώσεως στρέφεται κατά πράξης αναδάσωσης του Γ.Γ. Περιφέρειας Κρήτης, µε την οποία κηρύχθηκε ως αναδασωτέα δασική έκταση εµβαδού 217 περίπου τµ., εκδόθηκε δε µε βάση τους ισχύοντες ορισµούς του Ν. 998/1979, µετά την αντικατάστασή τους µε το Ν. 3208/2003. Ο αιτών προέβαλε ότι η προσβαλλόµενη πράξη δεν εκδόθηκε νοµίµως, διότι για την επίδικη έκταση δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις που τίθενται από τις διατάξεις των παρ. 1 και 3 του Ν. 998/1979, όπως αυτές αντικαταστάθηκαν µε την παρ. 1 του άρθρου 1 του Ν. 3208/2003, µεταξύ των οποίων η ελάχιστη έκταση και το ποσοστό συγκόµωσης, ενώ κατά τις απόψεις της διοίκησης η επίδικη έκταση είναι δάσος κατά την έννοια των οικείων διατάξεων, διότι αποτελεί τµήµα ευρύτερης έκτασης δάσους. Με την απόφαση αυτή αναβάλλεται η εκδίκαση της υπόθεσης και διατυπώνονται τρία σηµαντικά προδικαστικά ερωτήµατα στο
26 Η εν λόγω απόφαση δηµοσιεύτηκε στο περιοδικό Περιβάλλον και ∆ίκαιο, τεύχος 3/2008, σελ. 404 επ. Όµοια και η ΣτΕ 3560/2008 7µελ.
2959/2006. Με αυτήν κρίθηκε ότι στις διατάξεις της δασικής νοµοθεσίας «….υπάγονται και τα εντός ή υπεράνω δασών και δασικών εκτάσεων ορεινά χορτολιβαδικά εδάφη, που δεν έχουν ξυλώδη (υψηλή ή θαµνώδη), αλλά ποώδη ή φρυγανώδη βλάστηση ……. δεδοµένου ότι και τα ορεινά αυτά χορτολιβαδικά εδάφη αποτελούν ευπαθή οικοσυστήµατα που συνδέονται µε το δασικό οικοσύστηµα των γύρω εκτάσεων και χρήζουν προστασίας (ΣτΕ 1309/2005). Τα εδάφη δε αυτά υπάγονται στο θεσπιζόµενο από το νόµο καθεστώς προστασίας των δασών και δασικών εκτάσεων σύµφωνα και µε τον …… νεότερο νόµο (Ν. 3208/2003)».
66
∆ΕΚ, διότι η διδόµενη από τον ακυρωτικό δικαστή ερµηνεία της κοινοτικής διάταξης του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου (άρθρο 3 Κανονισµού 2153/2002/ΕΕ), από την οποία και εξαρτάται η επίλυση της επίδικης υπόθεσης, δεν είναι πρόδηλη27. Αν και τα διατυπωθέντα ερωτήµατα είναι τρία και µάλιστα αναλυτικά, συνοπτικά ο πυρήνας τους έγκειται στο κατά πόσον είναι δυνατόν ο διδόµενος εθνικός ορισµός να διαφοροποιείται από τον ορισµό που δίνει ο κοινοτικός Κανονισµός 2153/2002, τόσο ως προς τα συστατικά στοιχεία της έννοιας του δάσους ή της δασικής εκτάσεως που διαλαµβάνει, όσο και ως προς τον αριθµητικό προσδιορισµό των µεγεθών των τυχόν κοινών µε αυτόν (τον κανονισµό) συστατικών στοιχείων. Σύµφωνα µε την άποψη της πλειοψηφίας οι υφιστάµενοι κοινοτικοί ορισµοί του δάσους και της δασικής έκτασης «υπερβαίνουν» τα όρια και τους σκοπούς του Κανονισµού και διαθέτουν άµεση και γενική εφαρµογή σε κάθε τοµέα δασοπροστασίας. ∆ια µέσου δε ελέγχου συµβατότητας της εθνικής ρύθµισης µε την αντίστοιχη εθνική, γίνεται δεκτό ότι η πρώτη δεν είναι εφαρµοστέα ως ανίσχυρη, αφού οι ορισµοί δεν συµπίπτουν. Επιπρόσθετα γίνεται δεκτό ότι ο προηγούµενος ορισµός του Ν. 998/1979, που δεν περιείχε αριθµητικούς προσδιορισµούς είναι ισχυρός ως µη αποκλίνων του αντίστοιχου κοινοτικού. Η άποψη της πλειοψηφίας διαπνέεται από µια µαξιµαλιστική θεώρηση, εκλαµβάνοντας τους κοινοτικούς ορισµούς ως ισχύοντες όχι εντοπισµένα και αποκλειστικά στο πλαίσιο των σκοπών τους, αλλά στο πλαίσιο µιας ολοκληρωµένης και εναρµονισµένης αναγκαιότητας παρακολούθησης καθώς και προστασίας των κοινοτικών δασών. Ο όγκος του παράγωγου κοινοτικού δικαίου για
27 Βλ. και σχόλιο Γ. Παπαδηµητρίου, στο οποίο και αναφέρεται χαρακτηριστικά ότι το ∆ικαστήριο επικαλούµενο τη θεωρία της acte claire , δηλαδή την έλλειψη σαφήνειας της κρίσιµης διάταξης του Κανονισµού 2153/2003, παραπέµπει την επίλυση του θέµατος στο ∆ΕΚ, in: nomosphysis.org.gr, νοµολογία 2008 V.
67
την προστασία των δασών αξιοποιείται προς την κατεύθυνση µιας πιο «ευνοϊκής» και διασταλτικής για τα δάση ερµηνείας, στοιχειοθετώντας τη µη συµβατότητα των εθνικών ορισµών του Ν. 3208/2003 µε τους αντίστοιχους κοινοτικούς. Στο πλαίσιο της εν λόγω απόφασης διατυπώθηκε µειοψηφήσασα άποψη δυο µελών του δικαστηρίου, σύµφωνα µε την οποία η διάταξη του άρθρου 3 α) και β) του Κανονισµού 2153/2002, που δίνει διαφορετικό ορισµό του δάσους και της δασικής έκτασης δεν είναι εν προκειµένω εφαρµοστέα. Και τούτο διότι από την Κοινότητα δεν εκπορεύεται δασική πολιτική αλλά µόνον δασική στρατηγική, στο πλαίσιο της οποίας αναλαµβάνονται δράσεις και µέτρα εναρµόνισης των εθνικών νοµοθεσιών προσανατολισµένα όµως σε συγκεκριµένα θέµατα και όχι σε σχέση µε όλο το φάσµα της δασοπροστασίας. Έτσι, ο ορισµός του Κανονισµού 2152/2003 εφαρµόζεται µόνον σε έννοµες σχέσεις και καταστάσεις που εµπίπτουν στα ρυθµιζόµενα από αυτόν ζητήµατα και δεν έχει γενική εφαρµογή προκειµένου για την άσκηση εθνικών πολιτικών δασικής προστασίας. Αν και είναι ποικίλοι οι προβληµατισµοί που µπορεί να κατατεθούν τόσο ως προς το περιεχόµενο του κοινοτικού ορισµού όσο και ως προς το πνεύµα του παράγωγου κοινοτικού δικαίου στον τοµέα των δασών28, είναι γεγονός ότι η εν λόγω απόφαση προσπαθεί να αναδείξει το ζήτηµα της επαναδιατύπωσης από το Ν. 3208/2003 των ορισµών του δάσους και της δασικής έκτασης ανιχνεύοντας νέες ερµηνευτικές εκδοχές. Συνιστά την πρώτη νοµολογιακή θέση για τις ελλείψεις και αντιθέσεις του Ν. 3208/2003 σε σχέση µε το προηγούµενο καθεστώς του Ν. 998/1979, κινούµενη µε γνώµονα την αποτελεσµατική προστασία των δασικών οικο28 Βλ. αναλυτικά και Ε-Α Μαριά, Οι έννοιες του δάσους και της δασικής έκτασης κατά τον Ν. 3208/2003 και η νοµολογιακή τους ανάγνωση. Κριτικές σκέψεις µε αφορµή την ΣτΕ 3559/2008, Περιβάλλον και ∆ίκαιο 4/2008, σελ. 560-573 και ιδίως σελ. 569-572.
68
3.3.1. Η απόλυτη προστασία των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων Μέχρι την αναθεώρηση του 2001 Μέχρι την αναθεώρηση του 2001 η δυνατότητα εφαρµογής της ειδικής ρήτρας του άρθρου 24.1 τότε εδ. δ Σ περιορίζεται µόνον στα δηµόσια δάση και δασικές εκτάσεις που είχαν το χαρακτήρα αυτό το 1975 – αποκλείονται έτσι τα δηµόσια δάση που ύστερα από αναγκαστική απαλλοτρίωση µεταγενέστερη του 1975 περιήλθαν στο κράτος30. Επιπροσθέτως απαγορεύεται απολύτως η µεταβολή του προορισµού των ιδιωτικών δασών και δασικών
29 30
συστηµάτων. Μετατοπίζει το σχετικό προβληµατισµό, τουλάχιστον µέχρι την έκδοση απόφασης του ∆ΕΚ, από το εθνικό πεδίο (αντίθεση µε το αναθεωρηµένο εθνικό Σύνταγµα) στο ευρωπαϊκό κοινοτικό πεδίο (αντίθεση µε το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο), επιδιώκοντας την ερµηνευτική σύµπραξη του ∆ΕΚ. Σε κάθε όµως περίπτωση, έχουµε τη γνώµη ότι µετά την έκδοση της απόφασης του ∆ΕΚ, που αναµένεται µε ιδιαίτερο ενδιαφέρον, σε εθνικό επίπεδο το ζήτηµα του ελέγχου της συνταγµατικότητας των οικείων ορισµών και κριτηρίων του Ν. 3208/2003 εξακολουθεί να είναι «ανοικτό» και προς νοµολογιακή διερεύνηση29. 3.3. Η δυνατότητα µεταβολής του προορισµού των δασών και δασικών εκτάσεων Η νοµολογία της θεµατικής αυτής ενότητας διακρίνεται για συστηµατικούς λόγους σε επιµέρους υποενότητες, οι οποίες βεβαίως δεν εξαντλούν όλο το φάσµα της νοµολογιακής ερµηνείας της εξαιρετικής ρήτρας περί µεταβολής του προορισµού των δασών και δασικών εκτάσεων (άρθρο 24.1 εδ. ε Σ 1975/1986/ 2001), αποτελούν όµως χαρακτηριστικές περιπτώσεις που τέµνουν σηµαντικές πτυχές της.
Ibid. Βλ. ΣτΕ 1362/1981.
69
εκτάσεων, για τα οποία δεν αναγνωρίζεται, σύµφωνα µε πάγια µέχρι τότε νοµολογία, η εφαρµογή της σχετικής εξαίρεσης. Θεώρησε µάλιστα η νοµολογία ως ιδιωτικά δάση, µη επιδεχόµενα µεταβολή του προορισµού τους, εκείνα που το 1975 δεν είχαν το χαρακτήρα δηµοσίου δάσους ανήκοντας είτε σε ιδιώτες, είτε σε ΝΠ∆∆, είτε σε ΝΠΙ∆31. Η στάση αυτή της νοµολογίας συρρικνώνει καθοριστικά τις περιπτώσεις εφαρµογής της ειδικής ρήτρας, η απόλυτη δε προστασία των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων συνιστά αποκλειστικό δηµιούργηµα της νοµολογίας του ΣτΕ, αφού κάτι τέτοιο δεν προκύπτει από τα σχετικά πρακτικά της αναθεωρητικής βουλής του 1975. Η νοµολογία αυτή κινείται στο πλαίσιο µιας προσπάθειας αναχαίτισης ενός ταχύρρυθµου, για την εποχή εκείνη (1981-1999), κατακερµατισµού της ενιαίας µορφής και συνέχειας του δάσους32. Μοναδική εξαίρεση αποτελεί η περίπτωση της νοµολογιακής στροφής σε σχέση µε την απόλυτη προστασία των ιδιωτικών δασών και ιδιωτικών δασικών εκτάσεων µε την έκδοση της ΣτΕ 1675/1999 (Ολοµ. – Περιφερειακή Λεωφόρος Υµηττού). Κατ’ εφαρµογή της αρχής στάθµισης κόστους-οφέλους, κρίθηκε ως επιτρεπτή η αναγκαστική απαλλοτρίωση ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων για την εκτέλεση έργου κοινής ωφέλειας, αποδεχόµενος κατ’ αυτόν τον τρόπο ο ακυρωτικός δικαστής τη
31 Βλ. ΣτΕ 1362/1981, 3754/1981, 2196/1982 καθώς και Β. Ρώτη, Η συνταγµατική προστασία του περιβάλλοντος. Αµφιλεγόµενες νοµολογιακές τάσεις ως προς την έκταση και την αποτελεσµατικότητά της, Νοµικά Κείµενα 1989, ∆ικαιοσύνη και Σύνταγµα, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα. 32 Βλ. αναλυτικά για τη σχετική συζήτηση στο πλαίσιο της Αναθεωρητικής Βουλής του 1974 καθώς και για την εξέλιξη και παγίωση της σχετικής νοµολογίας σε Ε-Α Μαριά, οπ.π., Η νοµική προστασία των δασών, σελ. 277-281και 466-467, Γ. ∆εληγιάννη, Ζητήµατα σχετικά µε την αναθεώρηση του Συντάγµατος. Α) Προστασία του περιβάλλοντος. Β) Οργάνωση της διοικητικής δικαιοσύνης, ΤοΣ 6/2000, σελ. 1049-1053 καθώς και οπ.π. Κ. Μενουδάκου, Η συνταγµατική προστασία του περιβάλλοντος µετά την αναθεώρηση, σελ. 53, 54.
70
3.3.2. Η ερµηνεία της εξαιρετικής ρήτρας περί µεταβολής του προορισµού των δασών και δασικών εκτάσεων Ειδικότερα για τις περιπτώσεις εφαρµογής της ειδικής ρήτρας του άρθρου 24.1 εδ. ε στα δάση και τις δασικές εκτάσεις, η εξελικτική διαµόρφωση της νοµολογίας εστιάζεται : α) στην αυστηρότερη ερµηνεία της συνδροµής λόγων δηµοσίου συµφέροντος, αξιώνοντας συστηµατικά τη συνδροµή σπου-
δυνατότητα της µεταβολής του προορισµού τους και της κάµψης του απόλυτου απαγορευτικού κανόνα33. Η απόφαση αυτή αποτέλεσε και τη νοµιµοποιητική βάση για την επακολουθήσασα συνταγµατική αναθεώρηση και την απάλειψη του επιθέτου «δηµοσίων» από τον όρο «δασών», εξοµοιώνοντας τη συνταγµατική προστασία και στις δυο κατηγορίες, ανεξαρτήτως δηλαδή του ιδιοκτησιακού τους καθεστώτος. Μετά την αναθεώρηση του 2001 Η νοµολογία αναγνωρίζει την µετά την αναθεώρηση επιγενόµενη εξοµοίωση των προϋποθέσεων µεταβολής του προορισµού των ιδιωτικών και δηµόσιων δασών και δασικών εκτάσεων, όµως υπογραµµίζει εµφατικά ότι η εξοµοίωση αυτή δεν συνεπάγεται νοµιµοποίηση εκ των υστέρων επεµβάσεων σε ιδιωτικά δάση και δασικές εκτάσεις, οι οποίες έγιναν κατόπιν αποφάσεων που εκδόθηκαν κατά παράβαση του συνταγµατικού καθεστώτος, που ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσής τους34. Επιβεβαιώνεται έτσι τόσο η προαναφερθείσα πάγια θέση για τα ιδιωτικά δάση και δασικές εκτάσεις για το χρονικό διάστηµα µέχρι την αναθεώρηση του 2001, όσο και εκείνη για τη µη ανοχή πραγµατικών καταστάσεων που δηµιουργήθηκαν παρανόµως.
Βλ. οπ.π. Κ. Μενουδάκου, Η συνταγµατική προστασία του περιβάλλοντος µετά την αναθεώρηση, σελ. 53. 34 Βλ. ΣτΕ 1062/2003.
33
71
Βλ. ΣτΕ 772/1992. Βλ. ΣτΕ 2435/1993 και ΣτΕ 951-2/1996. 37 Βλ. ΣτΕ 1/1993, ΣτΕ 2855/2003 Ολοµ. 38 Βλ. ΣτΕ 4739/1995. 39 Βλ. ΣτΕ 666/1994. 40 Βλ. ΣτΕ 666/1994, 2829/1993, 951-2/1996. 41 Βλ. ΣτΕ 951-2/1996. 42 Βλ. ΣτΕ 2435/1993 και 2829/1993. 43 Βλ. ΣτΕ 2526/2000, 1322/2001, 1324/2001, 172, 173, 174/2003, 928 & 2569/2004. 44 Βλ. ΣτΕ 2435/1993, 951-2/1996. 45 Βλ. ΣτΕ 2569/2004, 3596-7/2007, 1508/2008. 46 Βλ. ΣτΕ 2435/1993, 951-2/1996, 1986/2002, 2569/2004, 2763/2006 7µελ., 1153/2007, 3596/2007, 1508/2008. 47 Βλ. ΣτΕ 2435/1993, 951-2/1996, 3672/2001, 1986/2002, 2569/2004 . 48 Βλ. ΣτΕ 3395/2001, 1986/2002, 2089/2004, 2763/2006 7µελ., 3297/2007. 49 Βλ. ΣτΕ 3596/2007, 1508/2008. 50 Βλ. ΣτΕ 89/1981, 3053/1981, 3277/1986, 2778/1990, 664/1990, 1127/1990, 2174/1991.
35 36
δαίου35 ή σοβαρού36 ή υπέρτερου37 ή εξαιρετικού38 ή όλως εξαιρετικού39 λόγου δηµοσίου συµφέροντος40 ή την εξυπηρέτηση ζωτικής ανάγκης της Εθνικής Οικονοµίας41 ή όταν ο εξαιρετικός λόγος που αφορά την εθνική οικονοµία άπτεται κρίσιµων παραµέτρων της, εθνικού επιπέδου42, β) στην απαίτηση ύπαρξης ειδικού νόµου ή ειδικής διάταξης43, γ) στις πρόσθετες απαιτήσεις : η θυσία της δασικής βλάστησης να αποτελεί το µόνο πρόσφορο µέσο για την ικανοποίηση του σχετικού λόγου δηµοσίου συµφέροντος44, να γίνεται µε τη µεγαλύτερη δυνατή φειδώ45, µε τη µικρότερη δυνατή απώλεια του δασικού πλούτου46 και εφόσον οι επεµβάσεις αποδεδειγµένα δεν µπορούν να γίνουν πουθενά αλλού47, µόνον εάν ο σκοπός δεν µπορεί να εκπληρωθεί µε άλλον τρόπο, που, έστω και δαπανηρότερος, δεν θα έθιγε την υπάρχουσα στην έκταση δασική βλάστηση48, επιπρόσθετα δε και µετά από εξέταση εναλλακτικών λύσεων, και µόνον εάν δεν υπάρχει άλλη κατάλληλη έκταση να επιτρέπεται η επέµβαση σε δάσος49, και δ) στην εξαίρεση των αναδασωτέων περιοχών50.
72
3.3.2.1. Ειδικότερες ενδεικτικές περιπτώσεις εφαρµογής της εξαιρετικής ρήτρας - Τα λατοµεία και µεταλλεία Η δυνατότητα εκτέλεσης µεταλλευτικών και λατοµικών εργασιών (διενέργεια ερευνών και εκµετάλλευση) εντός δασών και δασικών εκτάσεων (άρθρο 57 Ν. 998/1979) πρέπει να συνδυάζεται και µε το άρθρο 45 του ίδιου νόµου για τον εξαιρετικό χαρακτήρα των επεµβάσεων εντός αυτών, ειδικότερα δε και µε τις παρ. 3 και 5 αυτού, δηλαδή εφόσον είναι αδύνατη η χρήση άλλων µη δασικών εκτάσεων και υπό την απαραίτητη προϋπόθεση χορήγησης έγκρισης επέµβασης, που συνοδεύεται από την υποβολή «µελέτης επιπτώσεων επί του περιβάλλοντος και αντιµετωπίσεως τούτων θεωρηµένης υπό της Υπηρεσίας Χωροταξίας και Περιβάλλοντος». Ειδικότερα για την περίπτωση της εξόρυξης µεταλλευµάτων η νοµολογία έχει διατυπώσει τον κανόνα της βιώσιµης µεταλλείας (ΣτΕ 772/199851). Έχει σηµασία ν’ αναφερθεί ότι η νοµολογία διατυπώνει ένα γενικό πλαίσιο επιτρεπόµενων επεµβάσεων εντός δασών και δαΣηµειωτέον ότι ο ακυρωτικός δικαστής στη σκέψη 7 διατυπώνει τους κανόνες της βιώσιµης µεταλλείας εντός του δασικού περιβάλλοντος. Συγκεκριµένα δέχεται ότι «…η νόµιµος εξόρυξις µεταλλευµάτων εντός δασών και δασικών εκτάσεων ως και ορέων χωρεί κατά την ακόλουθον διαδικασίαν: α) Κατ’ αρχήν, λόγω των προδήλων συνεπειών της εις το φυσικόν περιβάλλον, δέον να συνοδεύεται από Μελέτην Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων η κατ` άρθρον 29 επ. του Ν∆ 210/73 αίτησις δια την έγκρισιν διεξαγωγής µεταλλευτικών ερευνών, η οποία παρέχεται, δι’ ωρισµένην εκάστοτε περιοχήν και µόνον υπό τους προσήκοντας περιβαλλοντικούς όρους, δια κοινής αποφάσεως των Υπουργών ΠΕΧΩ∆Ε, Ανάπτυξης και Γεωργίας. β) Εν συνεχεία, της κατ’ άρθρον 44 επ. του ίδιου νόµου παραχωρήσεως µεταλλείου προηγείται η προέγκρισις χωροθετήσεως του παραχωρουµένου µεταλλευτικού χώρου κατά την διαδικασίαν του άρθρου 8 της ΚΥΑ 69269/5387/ 1990, η οποία δέον να εναρµονίζεται προς τον ευρύτερον χωροταξικόν σχεδιασµόν. ∆ιότι η εξόρυξις µεταλλευµάτων εντός δασών και δασικών εκτάσεων ή επί των ορέων, πάντων ευπαθών οικοσυστηµάτων, ενδιαφέρει όχι µόνον εξ επόψεως
51
73
σικών εκτάσεων, που επαναλαµβάνει και στις σχετικές µε την εξόρυξη µεταλλευµάτων σχετικές υποθέσεις. Έτσι γίνεται εν γένει δεκτό ότι «…..προκειµένου για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, που αποτελούν ευπαθή οικοσυστήµατα, ο συντακτικός νοµοθέτης, εµφορούµενος από τις νεότερες αντιλήψεις για την ανάγκη διαφυλάξεως του δασικού πλούτου, έλαβε ιδιαίτερη µέριµνα εισάγοντας στο κείµενο του Συντάγµατος ειδικές διατάξεις, µε τις οποίες οι εκτάσεις µε δασική βλάστηση υπάγονται σε αυστηρό προστατευτικό καθεστώς. Συγκεκριµένα, µε το τρίτο εδάφιο της παραπάνω παραγράφου ανατίθεται στον κοινό νοµοθέτη να θετων συνεπειών της επί των ευπαθών τούτων οικοσυστηµάτων, αλλά και εν συσχετισµώ προς το ευρύτερον σύστηµα χρήσεων γης µε τας οποίας είναι αύτη συνδεδεµένη και εξηρτηµένη, δια τας οποίας αρµόδιος να αποφανθή κατά τας κειµένας διατάξεις, είναι ο Υπουργός Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων. Κατά συνέπειαν, η διάταξις της παρ. 3 του άρθρου 8 της προµνηµονευθείσας ΚΥΑ 69269/5387/1990, συµφώνως προς την οποίαν δεν απαιτείται προέγκρισις χωροθετήσεως δια την εξόρυξιν µεταλλευµάτων, είναι ανίσχυρος, ως κείµενη εκτός εξουσιοδοτήσεως, κατά την προεκτεθείσαν σύµφωνον προς το Σύνταγµα ερµηνείαν της παρ. 6 του άρθρου 4 του Ν. 1650/86. γ) Μετά την έκδοσιν των ανωτέρω αποφάσεων έπεται η έγκρισις περιβαλλοντικών όρων κατά τας διατάξεις του Ν. 1650/86 και της ΚΥΑ 69269/5387/1990. Οι περιβαλλοντικοί όροι εγκρίνονται δια κοινής αποφάσεως υπογραφοµένης, πέραν των Υπουργών ΠΕΧΩ∆Ε και Βιοµηχανίας, Ενέργειας και Τεχνολογίας (ήδη Ανάπτυξης), και παρά του Υπουργού Γεωργίας, διότι ούτος είναι συναρµόδιος κατά την έννοιαν της παρ. 4 του άρθρου 9 της προµνηµονευθείσας ΚΥΑ προκειµένου περί εξορύξεως µεταλλεύµατος εντός δασών, δασικών εκτάσεων και ορέων, καταργουµένης, κατά τα λοιπά, της ειδικής αδείας του άρθρου 57 του Ν. 998/79. Οι περιβαλλοντικοί όροι εγκρίνονται κατόπιν υποβολής πλήρους και τεκµηριωµένης Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων της παρ. 2 του άρθρου 6 της ανωτέρω ΚΥΑ, ουσιώδες στοιχείον της οποίας είναι, κατά τα εκτεθέντα εις την ηγουµένην σκέψιν, και η απόδειξις της βιωσιµότητος της προτεινοµένης εξορυκτικής δραστηριότητος, παρεχοµένη κατά τα εις την µελέτην δεδοµένα. Εις την ιδίαν µελέτην δέον να προβλέπεται και να τεκµηριούται ασφαλής τρόπος πλήρους αποκαταστάσεως ιδίως των ευπαθών δασικών ή ορεινών οικοσυστηµάτων, εις τα οποία τυχόν εγκρίνεται βιώσιµος µεταλλεία. ε) Εν τέλει, µόνον µετά την τήρησιν της ως άνω διαδικασίας είναι επιτρεπτή η κατ’ άρθρον 59 του Ν∆ 210/1973, ως τούτο ετροποποιήθη δια του άρθρου 8 του Ν. 274/1976, παραχώρησις του µεταλλείου».
74
σπίση τις αναγκαίες ρυθµίσεις για την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων, ενώ µε το τελευταίο εδάφιο της ίδιας παραγράφου επιβάλλεται ευθέως ο κανόνας απαγόρευσης µεταβολής του προορισµού τους, παρέχεται δε στο νοµοθέτη η δυνατότητα να επιτρέψει µόνον κατ’ εξαίρεση την αλλοίωση της µορφής των δασών και των δασικών εκτάσεων για λόγους δηµόσιας ωφέλειας, αφού εκτιµηθούν οι επιπτώσεις της αλλοίωσης στο φυσικό περιβάλλον, η σηµασία της διαφύλαξης των εκτάσεων µε δασική βλάστηση συγκριτικά µε τη σηµασία που έχει ο σκοπός για τον οποίο αυτή επιβάλλεται καθώς και µε τον τρόπο, µε τον οποίο ο σκοπός αυτός θα µπορούσε ενδεχοµένως να επιτευχθεί χωρίς αλλοίωση, και µόνον αν ο σκοπός δεν µπορεί να εκπληρωθεί µε άλλον τρόπο που, έστω και δαπανηρότερος, δεν θα έθιγε την υπάρχουσα στη δασική έκταση βλάστηση….»52. Ερµηνευόµενες δε οι σχετικές µε την εξόρυξη διατάξεις του Ν. 998/1979 ενόψει των σχετικών συνταγµατικών επιταγών γίνεται δεκτό ότι «… επεµβάσεις σε δασικές εκτάσεις, επιτρέπονται, αλλά στο αναγκαίο µέτρο σε σχέση µε τον επιδιωκόµενο δηµόσιο σκοπό…» (εφαρµογή κριτηρίων αναλογικότητας). Ειδικότερα, είναι ανεκτή µεν η µεταβολή της µορφής εκτάσεως µε δασική βλάστηση και για την εξόρυξη λατοµικών ορυκτών, προκειµένου να ικανοποιηθούν ανάγκες, οι οποίες δεν θα µπορούσαν να καλυφθούν µε τη χρησιµοποίηση εκτάσεων στερουµένων δασικής βλαστήσεως, εφόσον όµως συντρέχουν οι προαναφερόµενες προϋποθέσεις για την εξόρυξη λατοµικών ορυκτών σε έκταση που έχει δασικό χαρακτήρα, η ανάγκη αυτή πρέπει να ικανοποιείται µε τη µικρότερη δυνατή απώλεια δασικού πλούτου53. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον έχουν τα ερµηνευτικά κριτήρια που θέτει
Βλ. ΣτΕ 3570/2000, 3395/2001, 1986/2002, 2089/2004, 2763/2006 7µελ., 1990/2007 7µελ., 2059/2007, 3297/2007. 53 Βλ. ΣτΕ 1986/2002, 2763/2006 7µελ., 3297/2007, 3280/2008.
52
75
η νοµολογία στην περίπτωση που πρόκειται για δασική περιοχή που συνιστά ταυτοχρόνως και περιοχή του δικτύου Natura 2000. Πιο συγκεκριµένα, µε τη ΣτΕ 293/2009 κρίθηκαν ως παράνοµες η πράξη Ε.Π.Ο. και η έγκριση επέµβασης σε δηµόσια δασική έκταση για λατοµείο µαρµάρων «….επειδή η θέση διεξαγωγής των επίδικων ερευνητικών εργασιών θεωρήθηκε δεδοµένη και δεν εξετάστηκαν εναλλακτικές λύσεις, συµπεριλαµβανοµένης και της µηδενικής. Ειδικότερα, θεωρήθηκε ως δεδοµένη η επέµβαση σε έκταση που εµπίπτει εντός των ορίων περιοχής, που έχει ενταχθεί στο ευρωπαϊκό δίκτυο Natura 2000 και τελεί σε άµεση γειτνίαση µε ζώνη ειδικής προστασίας της ορνιθοπανίδας, η καταστροφή δασικής βλάστησης και η αλλοίωση της φυσιογνωµίας του τοπίου, δεν αξιολογήθηκε δε ειδικώς η εξυπηρετούµενη ανάγκη σε σχέση µε την επαπειλούµενη βλάβη ούτε εξετάστηκε η δυνατότητα επίτευξης του επιδιωκόµενου σκοπού µε επεµβάσεις ηπιότερου χαρακτήρα σε µη προστατευόµενη περιοχή. Και τούτο παρά το γεγονός ότι είχαν διατυπωθεί επιφυλάξεις για τη διεξαγωγή των επίδικων ερευνητικών εργασιών, η δε ειδική περιβαλλοντική µελέτη του ΕΘ.Ι.ΑΓ.Ε. για την ευρύτερη περιοχή προτείνει, µεταξύ άλλων, τη µη χορήγηση νέων αδειών για την έρευνα λατοµικών χώρων, ενώ και το εγκριθέν …… Περιφερειακό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασµού της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας (Β΄ 218) δεν προβλέπει για την περιοχή …… την ανάπτυξη λατοµικής δραστηριότητας. Εξάλλου, µε την προσβαλλόµενη πράξη ουδόλως αξιολογήθηκαν οι επιπτώσεις της σχεδιαζόµενης δραστηριότητας στη συγκεκριµένη περιοχή ενόψει των ειδικών περιβαλλοντικών της χαρακτηριστικών, ούτε επιβλήθηκαν επαρκείς και πρόσφοροι ειδικοί όροι και προϋποθέσεις, ώστε να ικανοποιούνται αποτελεσµατικά οι ιδιαίτερες ανάγκες προστασίας της. Υπό τα δεδοµένα αυτά, ενόψει µάλιστα και του γεγονότος ότι δεν έχει ακόµη εκδοθεί προεδρικό διάταγµα για τον χαρακτηρισµό και τον καθορισµό των όρων προστασίας της ευρύτερης περιοχής …………, για την οποία η ∆ιοίκηση έχει καταρχήν θεωρήσει ότι απαιτείται η ένταξή της στις προστατευτικές διατάξεις του άρθρου 18 του Ν.
76
1650/1986, έχει δε ολοκληρωθεί η διαδικασία εκπονήσεως της οικείας ειδικής περιβαλλοντικής µελέτης (βλ. ΣτΕ 2213/2006), η προσβαλλόµενη πράξη εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων δεν έχει εκδοθεί νοµίµως…»54. Ειδικότερα για τα λατοµεία µαρµάρου, ερµηνευόµενες οι οικείες διατάξεις (άρθρα 45 και 57 του Ν. 998/1979, άρθρο 4 του Ν. 1650/1986, της Κ.Υ.Α. 69269/5387/1990 του Ν. 669/1977 και του Ν. 2115/1993), σε συνδυασµό και ενόψει και των ορισµών του άρθρου 24 του Συντάγµατος, η νοµολογία δέχεται ότι είναι ανεκτή η µεταβολή της µορφής δηµοσίου δάσους ή δηµοσίας δασικής εκτάσεως για την εξόρυξη λατοµικών ορυκτών και µαρµάρου προκειµένου να ικανοποιηθούν ανάγκες, οι οποίες δεν θα µπορούσαν να καλυφθούν µε τη χρησιµοποίηση εκτάσεων στερουµένων δασικού χαρακτήρα, εφόσον δηλαδή κριθεί ότι η ικανοποίηση των συγκεκριµένων αναγκών υπερτερεί της διαφυλάξεως της δασικής βλαστήσεως και ότι δεν υφίσταται τρόπος ικανοποιήσεως των αναγκών χωρίς αλλοίωση της µορφής εκτάσεων µε δασικό χαρακτήρα. Ειδικότερα, δικαιολογούν την µεταβολή της µορφής εκτάσεως µε δασικό χαρακτήρα οι ανάγκες, οι οποίες έχουν για την εθνική οικονοµία ζωτική σηµασία, εκτιµώµενη, µεταξύ άλλων, ενόψει του βαθµού επάρκειας των λατοµικών ορυκτών και µαρµάρου και των υφισταµένων δυνατοτήτων καλύψεως της σχετικής ζητήσεως, είτε στο σύνολο της Χώρας είτε σε ορισµένο τµήµα της, και στην τελευταία αυτή περίπτωση όµως, η σηµασία της ανάγκης πρέπει να αξιολογείται µε βάση οικονοµικά δεδοµένα και παραµέτρους αναγόµενα σε επίπεδο εθνικό. Η συνδροµή δε της ανάγκης η οποία θα δικαιολογούσε, κατά τα προαναφερόµενα, την εκµετάλλευση λατοµείου σε ορισµένη έκταση µε δασικό χαρακτήρα, είναι σε κάθε περίπτωση εξεταστέα στο πλαίσιο του επιδιωκόµενου από το Σύνταγµα και το Ν. 998/ 1979 σκοπού της διαφυλάξεως του δασικού πλούτου, σκοπού ο οποίος, συνδεόµενος
54
Βλ. σκέψη 17 της ΣτΕ 293/2009.
77
άλλωστε και αυτός προς την εθνική οικονοµία, επικρατεί κριτηρίων σχετιζοµένων µε το ύψος του πιθανολογούµενου επιχειρηµατικού κέρδους από την εκµετάλλευση του λατοµείου, όπως είναι το κόστος της εξόρυξης στη συγκεκριµένη έκταση και οι απαιτούµενες δαπάνες µεταφοράς. Εξάλλου, κατά τις ίδιες διατάξεις, ερµηνευόµενες ενόψει του σκοπού τους, εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις για την εξόρυξη λατοµικών ορυκτών και µαρµάρου σε έκταση που έχει δασικό χαρακτήρα, η ανάγκη αυτή πρέπει να ικανοποιείται µε τη µικρότερη δυνατή απώλεια δασικού πλούτου, συνεπώς, επιβάλλεται η κατά προτίµηση χρησιµοποίηση τµήµατος δασικής εκτάσεως και µόνο εάν δεν υπάρχει τέτοια έκταση, κατάλληλη για το σκοπό αυτό, µπορεί να επιτραπεί η εκµετάλλευση λατοµείου σε τµήµα δάσους55. Μάλιστα, όπως δέχεται ο ακυρωτικός δικαστής, για την έρευνα της γενικής προϋπόθεσης, της µη ύπαρξης δηλαδή εκτάσεων µη δασικών, οι οποίες θα µπορούσαν να καλύψουν τις συγκεκριµένες ανάγκες εξορύξεως λατοµικών υλικών ή µαρµάρου, ώστε να αποτραπεί η, κατ’ εξαίρεση άλλωστε προβλεποµένη επέµβαση στο δάσος ή σε δασικές εκτάσεις, τίθεται από την παρ. 4 του άρθρου 45 του Ν. 998/1979, ως ουσιώδης τύπος, η λήψη των µνηµονευοµένων στη διάταξη αυτή βεβαιώσεων περί της ύπαρξης ή µη στην περιοχή χορτολιβαδικών ή άλλων µη δασικών εδαφών και εκτάσεων, οι οποίες θα µπορούσαν να ικανοποιήσουν τις συγκεκριµένες ανάγκες. Περαιτέρω, κατά την έννοια των ίδιων διατάξεων, οι βεβαιώσεις αυτές πρέπει να λαµβάνονται κατ’ αρχήν πριν την έκδοση της απόφασης, µε την οποία χορηγείται άδεια για την διενέργεια ερευνών προς ανεύρεση λατοµικών ορυκτών ή µαρµάρου σε δασική έκταση, άλλως, εφόσον οι εν λόγω βεβαιώσεις δεν έχουν ληφθεί κατά το στάδιο αυτό, πρέπει, πά-
55 Βλ. ΣτΕ 2268/2004, 3672/ 2001, 3393/ 2001, 3395/2001, 952/1996 και 2435/1993.
78
ντως, να λαµβάνονται οπωσδήποτε πριν την έκδοση της απόφασης, µε την οποία χορηγείται η άδεια επέµβασης στο δάσος ή σε δασική έκταση56. Συνδεόµενη µάλιστα η λατοµική δραστηριότητα µε την υποχρέωση ανάπλασης του λατοµικού χώρου µετά τη λήξη της εκµετάλλευσης, η νοµολογία δέχεται παγίως ότι «….η λατοµική δραστηριότητα αποτελεί επιτρεπτή, υπό όρους, δραστηριότητα εκµετάλλευσης πλουτοπαραγωγικών πόρων, η οποία, κατά το αντίστοιχο νοµοθετικό πλαίσιο, έχει συγκεκριµένη χρονική διάρκεια και συνδέεται µε υποχρέωση ανάπλασης του λατοµικού χώρου µετά τη λήξη της δραστηριότητας αυτής. Η χορήγηση……. αδειών επεµβάσεως σε δασικές εκτάσεις δεν συνεπάγεται µεταβολή του νοµικού χαρακτήρα των εκτάσεων αυτών, αλλά µόνο προσωρινή δυνατότητα επεµβάσεως για την άσκηση συγκεκριµένης λατοµικής δραστηριότητας µε υποχρέωση, µετά την παύση της λειτουργίας του λατοµείου, αποκαταστάσεως του δασικού χαρακτήρα των εκτάσεων....»57. Άλλωστε γενικότερα γίνεται δεκτό ότι η προστασία του δάσους δεν είναι µόνο προληπτική αλλά και κατασταλτική, στην οποία περιλαµβάνεται και η αποκατάσταση των εκτάσεων, που έχουν θιγεί58, χωρίς τούτο να έχει ως συνέπεια την καταστροφή ή τη βλάβη άλλης µορφής φυσικού κεφαλαίου59. Επίσης, προκειµένου να χορηγηθεί έγκριση επέµβασης σε ιδιωτική δασική έκταση για τη διενέργεια έρευνας ή την εκµετάλλευση των λατοµικών ορυκτών της, κατ’ εφαρµογή των διατάξεων του άρθρου 57 του Ν. 998/1979, προαπαιτείται είτε σχετικό αίτηµα, είτε συναίνεση του ιδιοκτήτη της δασικής έκτασης60.
Βλ. ΣτΕ 2268/2004. Βλ. ΣτΕ 1986/2002, 2763/2006 7µελ., 3297/2007. 58 Βλ. ΣτΕ 1809/1995, ΠΕ 306/1992. 59 Βλ. ΣτΕ 3570/2000. 60 Βλ. ΣτΕ 394/2006.
56 57
79
- Τα έργα ΑΠΕ Η ειδική νοµοθετική πρόβλεψη Με σειρά αποφάσεων61 κρίθηκε ότι η απουσία από το κείµενο του Ν. 2244/1994, που ρυθµίζει λεπτοµερώς τα ζητήµατα ηλεκτροπαραγωγής από Α.Π.Ε., ειδικής διάταξης για την εγκατάσταση αιολικών πάρκων ή υδροηλεκτρικών σταθµών εντός δασών και δασικών εκτάσεων καθιστά ανεπίτρεπτη τη λειτουργία τους εντός του δασικού περιβάλλοντος. Συγκεκριµένα έγινε δεκτό ότι «…. λόγω της αυξηµένης συνταγµατικής προστασίας των δασών και δασικών εκτάσεων της χώρας η κάθε είδους επέµβαση σε αυτές, που είναι µέτρο εξαιρετικό και επιτρεπόµενο από το Σύνταγµα µόνο σε ειδικές περιπτώσεις, πρέπει να προβλέπεται και να ρυθµίζεται από ειδική διάταξη νόµου ή από κανονιστική πράξη εκδιδόµενη δυνάµει ειδικής νοµοθετικής εξουσιοδότησης..». Και επιπλέον ότι η εγκατάσταση των σταθµών Α.Π.Ε. « … δεν µπορεί να θεωρηθεί ούτε ως µικρό έργο µε αµελητέες επιπτώσεις στο δασικό περιβάλλον….. αλλά ούτε και ως έργο υποδοµής και εγκατάσταση δικτύου ηλεκτρισµού …….δεδοµένου ότι η διάταξη αυτή…..ως εισάγουσα εξαίρεση από τον κανόνα της απαγορεύσεως επεµβάσεως σε δάση και δασικές εκτάσεις ….. πρέπει να ερµηνεύεται στενά». Εποµένως, σύµφωνα µε τη νοµολογία του ΣτΕ, για να είναι επιτρεπτή η εγκατάσταση σταθµών ηλεκτροπαραγωγής από Α.Π.Ε. εντός του δασικού περιβάλλοντος πρέπει να υπάρχει ειδική νοµοθετική πρόβλεψη, που να έχει την έγκριση του εθνικού κοινοβουλίου. Οι συγκεκριµένες υποθέσεις στάθηκαν η αφορµή για την προώθηση νοµοθετικών ρυθµίσεων προκειµένου να καλυφθεί το προαναφερθέν νοµοθετικό κενό. Έτσι θεσπίστηκε ο Ν. 2941/2001 (ΦΕΚ Α΄ 201/12-9-2001), που σε συνδυασµό και µε άλλες κανονιστικές πράξεις προσδιορίζει τις προ-
61
Βλ. ΣτΕ 2526 και 2528/2000, 1322 και 1324/2001, 172, 173, 174/2003, 928 και 2569/2004.
80
ϋποθέσεις και τους όρους, υπό τους οποίους καθίσταται επιτρεπτή η εγκατάσταση σταθµών Α.Π.Ε. εντός του δασικού περιβάλλοντος62. Αξίζει να σηµειωθεί ότι µε τη συγκεκριµένη νοµολογία δεν απαγορεύεται γενικώς η εγκατάσταση έργων Α.Π.Ε. εντός του δασικού περιβάλλοντος, αλλά απλώς καταδεικνύεται η έλλειψη της κατάλληλης νοµικής βάσης γι’ αυτό. Έτσι καταρχήν η εγκατάσταση σταθµών ηλεκτροπαραγωγής από Α.Π.Ε. εντός των δασών και δασικών εκτάσεων συνιστά µια περίπτωση επιτρεπτής επέµβασης, ανταποκρινόµενη στη φιλοσοφία που διέπει το σχετικό κεφάλαιο του Ν. 998/1979 για την προστασία των δασών, όπως είχε ήδη γίνει δεκτό και στο πλαίσιο του Π.Ε. 265/1997 και έκτοτε κατά πάγια νοµολογία63. Άλλωστε δεν πρέπει να εκφεύγει
62 Συγκεκριµένα πλην των άλλων τροποποιήθηκαν και τα άρθρα 45 και 58 Ν. 998/1979. Ειδικότερα ο τίτλος του επίµαχου άρθρου 58 άλλαξε σε «∆ηµόσια Έργα και Έργα Υποδοµής» και µεταξύ άλλων προβλέφθηκε ρητώς η δυνατότητα κατασκευής έργων Α.Π.Ε. εντός του δασικού περιβάλλοντος µετά από έγκριση του Υπουργού Γεωργίας. Στη συνέχεια όµως και µε το άρθρο 30 Ν. 3229/2004 η έγκριση του Υπουργού Γεωργίας µεταβλήθηκε σε έγκριση του Γενικού Γραµµατέα της οικείας Περιφέρειας, σε µια προσπάθεια µάλλον απλοποίησης της όλης διαδικασίας. Επίσης µε τον ίδιο Ν. 2941/2001 νοµιµοποιήθηκαν αναδροµικά εγκρίσεις επέµβασης και άδειες εγκατάστασης που είχαν χορηγηθεί πριν από την έναρξη εφαρµογής του νόµου µε βάση την Υ.Α 8860/1998. Όµως µε τις ΣτΕ 172-174/2003 ακυρώθηκαν εγκρίσεις επέµβασης, για τις οποίες εκκρεµούσαν αιτήσεις ακυρώσεως κατά το χρόνο δηµοσίευσης του Ν. 2941/2001 διότι, «…. εφόσον δεν ορίζεται ρητώς, οι νέες διατάξεις δεν καταλαµβάνουν εκκρεµείς ενώπιον των δικαστηρίων υποθέσεις..». Βλ. αναλυτικά για τις αποφάσεις αυτές και Μ. Βελεγράκη, Συνταγµατικές διαστάσεις του δικαίου της ενέργειας, Ενέργεια και ∆ίκαιο, 2/2004, σελ. 46 επ. 63 ΣτΕ 2569/2004 (Ε΄ Τµήµα), 3650-2/2005 7µελ. (Ε΄ Τµήµα), 2955/2006 (Ε΄ Τµήµα), 3596/2007 (Ε΄ Τµήµα), 964/2008 (Στ΄ Τµήµα), 1508/2008 (Ε΄ Τµήµα). Στην οικεία µείζονα σκέψη αναφέρεται χαρακτηριστικά : «….Επειδή εξ’ άλλου σύµφωνα µε τις διατάξεις των άρθρων 3 παρ. 1, 4 και 5 Ν. 2244/1994 και 58 παρ. 1, 2 και 3 Ν. 998/1979, όπως η τελευταία αυτή παρ. προστέθηκε µε την παρ. 4 του άρθρου 2 Ν. 2941/2001, επιτρέπεται, κατ’ αρχήν, η εγκατάσταση σε δάση και δασικές εκτάσεις, ως έργων υποδοµής, των αιολικών σταθµών παραγωγής ηλεκτρικής ενέρ-
81
της προσοχής µας το γεγονός ότι η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας µε χρήση Α.Π.Ε., ενόψει και του ενεργειακού προβλήµατος της χώρας και της περιβαλλοντικής υποβάθµισης από τους συµβατικούς σταθµούς ηλεκτροπαραγωγής, συνιστά µορφή γενικότερου δηµοσίου συµφέροντος, χάριν του οποίου επιτρέπεται η µεταβολή του προορισµού των δασικών οικοσυστηµάτων64. Πληρούται δηλαδή η εξαιρετική ρήτρα της σχετικής συνταγµατικής πρόβλεψης (άρθρο 24 παρ. 1 εδ. ε Συντάγµατος 1975/1986/ 2001)65.
Η θυσία της δασικής βλάστησης το µόνο πρόσφορο µέσο Η νοµολογία δέχεται παγίως ότι ακόµη και για επιτρεπόµενες από το Σύνταγµα και τους νόµους επεµβάσεις, όπως αυτές των αιολικών σταθµών, οι σχετικές εγκαταστάσεις «….πρέπει να διενεργούνται µε την µεγαλύτερη δυνατή φειδώ …. και µε τη µικρότερη δυνατή απώλεια δασικού πλούτου…»66. Απαιτείται δε και η πλήρωση ενός άλλου όρου: η θυσία της δασικής βλάστησης να
γειας……». Επίσης στη σκέψη 4 της ΣτΕ 964/2008 (Στ΄ Τµήµα) αναφέρεται «…Οι νεότερες…διατάξεις καλύπτουν το ζήτηµα της κατ’ αρχήν δυνατότητας εγκαταστάσεως σταθµών παραγωγής ηλεκτρικού ρεύµατος από ανανεώσιµες πηγές ενέργειας µέσα σε δάση και δασικές εκτάσεις, θεσπίζοντας νοµοθετικό καθεστώς επιτρεπόµενης από το άρθρο 24 παρ. 1 Σ επεµβάσεως σε δασική έκταση, η οποία υπαγορεύεται από λόγους δηµοσίου συµφέροντος, αναγοµένου στην προώθηση της παραγωγής ηλεκτρικού ρεύµατος από ανανεώσιµες πηγές ενέργειας, κατά τρόπο λιγότερο βλαπτικό για το φυσικό περιβάλλον…..». 64 Βλ. Ε-Α Μαριά, Κοινοτικές και εθνικές ρυθµίσεις για τις Ανανεώσιµες Πηγές Ενέργειας. Οι προκλήσεις και τα διλήµµατα, in : Η εφαρµογή του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος στην Ελλάδα, Επιµέλεια Γ. Γιαννακούρου, Γ. Κρεµλής, Γλ. Σιούτη, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, 2007, σελ. 305-337. 65 Βλ. οπ.π. Ε-Α Μαριά, Τεχνικά έργα ηλεκτροπαραγωγής από Α.Π.Ε. και προστασία του περιβάλλοντος, Περ∆ικ, 3/2001, σελ. 338-346. Περιβάλλον και ∆ίκαιο, 3/2001 καθώς και σκέψη 11 της απόφασης 2569/2004 της 7µελούς σύνθεσης του ΣτΕ. 66 Βλ. ΣτΕ 2569/2004, 3650/2005, 3596/2007, 1508/2008.
82
αποτελεί το µόνο πρόσφορο µέσο για την ικανοποίηση του σχετικού λόγου δηµοσίου συµφέροντος και µάλιστα µε τη µικρότερη δυνατή απώλεια του δασικού πλούτου, οι δε παρεµβάσεις στα δάση και τις δασικές εκτάσεις να επιτρέπονται εφόσον αποδεδειγµένα δεν µπορεί να γίνουν πουθενά αλλού67. Και επιπλέον, οι επεµβάσεις πρέπει να διενεργούνται αφού προηγουµένως κριθεί αιτιολογηµένα, ότι η ικανοποίηση των συγκεκριµένων αναγκών, που επιδιώκονται µε την επέµβαση, υπερτερεί της ανάγκης διαφύλαξης της δασικής βλάστησης (εφαρµογή κριτηρίων της αρχής της αναλογικότητας) και ότι δεν υφίσταται τρόπος ικανοποίησης των αναγκών χωρίς αλλοίωση της µορφής εκτάσεων µε δασικό χαρακτήρα68. Μάλιστα για πρώτη φορά στο πλαίσιο της ΣτΕ 2569/2004 επαναλαµβάνεται προγενέστερη κρίση για την ιεράρχηση, από πλευράς προστασίας, δασών και δασικών εκτάσεων69. Σύµφωνα µε αυτήν επιβάλλεται κατά προτίµηση η χρησιµοποίηση τµήµατος δασικής έκτασης και µόνον εάν αιτιολογηµένα δεν υπάρχει δασική έκταση κατάλληλη για το σκοπό αυτό να µπορεί να επιτραπεί η εγκατάσταση αιολικού σταθµού σε δάσος70. Εποµένως και στην περίπτωση των εγκαταστάσεων Α.Π.Ε. εντός του δασικού περιβάλλοντος η νοµολογία απαιτεί µε την ίδια αυστηρότητα τη συνδροµή των παραπάνω προϋποθέσεων, αγνοώντας, και ορθώς, τον ήπιο χαρακτήρα της πηγής ενέργειας που αυτές χρησιµοποιούν, ο οποίος δεν συµπαρασύρει ως προς την ηπιότητα και τη δραστηριότητα στο σύνολό της, δηλ. και ως προς το σκέλος του εξοπλισµού και της εγκατάστασης71.
67 Βλ. την χαρακτηριστική απόφαση 2435/1993 καθώς και τις µεταγενέστερες 9512/1996, 3672/2001, 1986/2002. 68 Βλ. σελ. 10 και 11 της απόφασης 2569/2004 και όµοιες σκέψεις στις ΣτΕ 3596/2007 και 1508/2008. 69 Βλ. ΣτΕ 951-2/1996. 70 Βλ. και ΣτΕ 3596/2007 και 1508/2008. 71 Βλ. οπ.π. Ε-Α Μαριά, Κοινοτικές και εθνικές ρυθµίσεις για τις Ανανεώσιµες Πηγές Ενέργειας. Οι προκλήσεις και τα διλήµµατα, σελ. 325.
83
- Η διέλευση γραµµών µεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας υψηλής τάσης δια µέσου αισθητικού δάσους. Στο θέµα αυτό αναφέρεται η ΣτΕ 4446/2005. Με αυτήν έγινε εν τέλει δεκτό ότι η εν λόγω επέµβαση είναι επιτρεπτή µόνον όµως κατ’ εξαίρεση, όταν, µετά από εξέταση εναλλακτικών λύσεων, αιτιολογηµένα δεν δύναται να αποτραπεί η επέµβαση αυτή και µόνον στο απολύτως απαραίτητο µέτρο (σκ. 8). Ιδιαίτερο ενδιαφέρον όµως εµφανίζει η µείζονα σκέψη (σκ. 7), στην οποία αναλύεται η αυξηµένη συνταγµατική προστασία των αισθητικών δασών, ενώ εξαίρεται η σηµασία τους ως τόπων αναψυχής, περιπάτου και ως τοπίων ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους. Υπογραµµίζεται µάλιστα ότι επιβάλλεται η θέσπιση κανονισµών λειτουργίας και διαχείρισής τους72, οι οποίοι απαγορεύουν κάθε επέµβαση ή δραστηριότητα που είναι µη συµβατή προς τη χρήση αυτών των δασών σύµφωνα µε τον προορισµό τους, προκειµένου να διατηρηθούν αναλλοίωτα τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και η εν γένει φυσιογνωµία τους και να διαφυλαχθούν ο φυσικός πλούτος, η οικολογική ισορροπία, το αισθητικό κάλλος των περιοχών αυτών και η εύθραυστη ισορροπία και αρµονία των στοιχείων που συνθέτουν το αισθητικό δάσος.
- Οι σταθµοί ραδιοεπικοινωνίας Ερµηνευόµενη η οικεία διάταξη για την εγκατάσταση δοµικών κατασκευών πάνω στις οποίες τοποθετούνται κεραίες µέσα σε δάση, δασικές και αναδασωτέες εκτάσεις (άρθρο 1 παρ. 4 περ. Α του Ν. 2801/2000) έγινε δεκτό ότι για τη χορήγηση της σχετικής άδειας επέµβασης στο δάσος απαιτείται να διαπιστώνεται από το αρµόδιο όργανο, µε ειδικώς αιτιολογηµένη κρίση, ότι δεν συντρέχει κίνδυνος πυρκαγιάς ή άλλης βλάβης στο δασικό οικοσύ72 Στο σηµείο αυτό αναφέρεται ότι η θέσπιση των οικείων κανονισµών λειτουργίας και διαχείρισης των αισθητικών δασών επιβάλλεται κατ’ εξουσιοδότηση των σχετικών διατάξεων του Ν. 1650/1986.
84
στηµα73. Έτσι, µε τη ΣτΕ 2968/2006 ακυρώθηκε άδεια επέµβασης και πολεοδοµική άδεια για την εγκατάσταση από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδροµείων (ΕΕΤΤ) σταθµών ραδιοεπικοινωνίας στην περιοχή της Θεσσαλονίκης. Και τούτο διότι η πράξη επέµβασης δεν περιείχε ειδική εκτίµηση για τις συνέπειες της εγκατάστασης του σταθµού στο δάσος και τους κινδύνους πυρκαγιάς από αυτόν, ούτε προέβλεπε τη λήψη ειδικών και συγκεκριµένων µέτρων µε αντίστοιχες υποχρεώσεις και περιορισµούς, υπό την εποπτεία και µε την έγκριση της δασικής υπηρεσίας, για την αποτροπή των συνεπειών και κινδύνων αυτών. Εξάλλου οι εκτιµήσεις αυτές δεν υπάρχουν ούτε στα στοιχεία του οικείου φακέλου (σκέψη 11). Έχει σηµασία ν’ αναφερθεί ότι στο πλαίσιο της ίδιας απόφασης κρίθηκε ότι κεραίες που είναι ως επί το πλείστον κεραίες λήψης και αποσκοπούν στον έλεγχο του φάσµατος ραδιοσυχνοτήτων και στην αποτροπή παράνοµων παρεµβολών σε προστατευόµενες συχνότητες, δεν υπάγονται στις διατάξεις του Ν. 1650/1986 για την εκτίµηση των επιπτώσεών τους στο περιβάλλον, αλλά µόνον στις ρυθµίσεις της ΚΥΑ για τα µέτρα προφύλαξης του κοινού από τη λειτουργία κεραιών εγκατεστηµένων στην ξηρά (σκέψη 9 της ΣτΕ 2968/2006). - ΧΥΤΑ Από τη νοµολογία γίνεται δεκτό ότι η δηµιουργία ΧΥΤΑ, που επιβάλλεται για την προστασία της δηµόσιας υγείας, η οποία αποτελεί αντικείµενο κρατικής µέριµνας κατά το άρθρο 21 παρ. 3Σ, αλλά και του περιβάλλοντος, αποτελεί πράγµατι λόγο δηµοσίου συµφέροντος για τη µεταβολή της χρήσης δάσους ή δασικής έκτασης, ιδίως όπου συντρέχει και η ανάγκη προστασίας του θαλάσ-
73
Όµοια κρίση είχε διατυπωθεί και σε σχέση µε την προγενέστερη διάταξη του άρθρου 24α παρ. 2 Ν. 2075/1992 (ΣτΕ 2397/2001).
85
σιου οικοσυστήµατος74, 75. Προβαίνοντας µάλιστα σε στάθµιση αφενός των άρθρων 24.1 και 2 για την προστασία των δασικών οικοσυστηµάτων και το χωροταξικό σχεδιασµό και αφετέρου του άρθρου 21.3 για την προστασία της υγείας, ο ακυρωτικός δικαστής δέχεται ότι «…η εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβιώσεως των κατοίκων των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών, στους οποίους περιλαµβάνεται η προβλεπόµενη και από την παρ. 3 του άρθρου 21 του Συντάγµατος προστασία της υγείας τους, προϋποθέτει την ύπαρξη βασικών έργων υποδοµής. Η επιδίωξη όµως της εξασφαλίσεως των όρων διαβιώσεως αυτών, άρα και η κατασκευή των προαναφερόµενων έργων υποδοµής, πρέπει να συµπορεύεται προς την υποχρέωση για την προστασία του περιβάλλοντος, ουσιώδη στοιχεία του οποίου αποτελούν τα δάση, οι δασικές εκτάσεις αλλά και τα όρη, στα οποία αναπτύσσονται τα ανωτέρω οικοσυστήµατα. Προκειµένου δε η στάθµιση αυτή να γίνεται κατά τρόπο, ο οποίος ανταποκρίνεται στην ανάγκη προστασίας των εκατέρωθεν διακυβευοµένων εννόµων αγαθών, πρέπει να συνεκτιµώνται, πλην άλλων, ο ειδικότερος χαρακτήρας του δηµοσίου συµφέροντος το οποίο προσδοκάται ότι θα εξυπηρετηθεί από το έργο υποδοµής, δεδοµένου ότι η κατά τα ανωτέρω επιβαλλόµενη στάθµιση συναρτάται εκάστοτε προς το είδος και την έκταση της επαπειλούµενης βλάβης και τη φύση της ανάγκης που εξυπηρετείται µε την εκτέλεση του ανωτέρω έργου (ΣτΕ Ολοµ. 1672/2005). Τούτου δε έπεται ότι είναι επιτρεπτή η πρόβλεψη της δυνατότητας να εγκατασταθεί και να λειτουργήσει βασικό έργο υποδοµής, όπως Ο.Ε.∆.Α., εντός προστατευοµένου όρους, ακόµα και σε ζώνη αυτού απόλυτης προστασίας, εάν το έργο τούτο, προβλεπόµενο από στρατηγικού
Βλ. ΣτΕ 2829/1993, 1153/2007. Επίσης και από τη σχετική νοµολογία των Επιτροπών Αναστολών προκύπτει ότι δεν αποκλείεται η κατασκευή ΧΥΤΑ εντός δασικής έκτασης (ΣτΕ ΕΑ 607/2007, 165/2006, 1028/2005).
74 75
86
επιπέδου χωροταξικό σχεδιασµό, είναι απολύτως απαραίτητο για τη λειτουργία αστικού συγκροτήµατος και την προστασία της δηµόσιας υγείας και την διασφάλιση στοιχειώδους επιπέδου ποιότητας ζωής των κατοίκων του, επί πλέον δε λαµβάνεται πρόνοια για την άµβλυνση των συνεπειών της χρησιµοποιήσεως τµήµατος προστατευόµενης περιοχής για τον ανωτέρω σκοπό….»76. Έτσι απερρίφθη αίτηση ακυρώσεως κατά πράξης ΕΠΟ για κατασκευή και λειτουργία ΧΥΤΑ στο δήµο Φυλής ∆υτικής Αττικής.
- Η οικιστική αξιοποίηση Η οικιστική ανάπτυξη δεν θεωρείται από τη νοµολογία ως θεµιτός λόγος µεταβολής του προορισµού των δασών και δασικών εκτάσεων77, αφού η χρησιµοποίησή τους για οικιστικούς σκοπούς απαγορεύεται διότι προδήλως συνεπάγεται την εν όλω ή εν µέρει εκχέρσωση και µεταβολή του προορισµού τους ως οικοσυστηµάτων78. Η οικοπεδοποίηση και η χρησιµοποίηση των δασών για οικιστικούς σκοπούς κρίθηκε ότι απαγορεύεται από το Σύνταγµα, η δε οικιστική αξιοποίηση δεν συνιστά λόγο υπέρτερου δηµοσίου συµφέροντος, που θα δικαιολογούσε κατ’ αρχήν τη µεταβολή του προορισµού του δάσους79. Άλλωστε και η ανέγερση οικοδοµών ακόµη και στα διάκενα θεωρήθηκε ότι δεν περιλαµβάνεται στις επιτρεπόµενες από το Ν. 998/1979 επιτρεπτές επεµβάσεις και ως εκ τούτου απαγορεύεται80. Σηµειώνεται ότι και προ της ισχύος του Σ 1975 η νοµολογία δεν επέτρεπε την οικιστική αξιοποίηση των δασών και δασικών εκτάσεων ούτε µε την υπαγωγή τους στο σχέδιο πόλεως, ούτε µε την επέκταση σχεδίων πόλεως ή ρυµοτοµικών σχεδίων81. Αλλά και η έκδοση ρυµοτοµικών σχεδίων που
76 77 78 79 80 81
ΣτΕ 965/2007 7µελ. ΣτΕ 3754/1981, 1/1993, 664/1994, 3403/2001, 533/2003. ΣτΕ 533-5/2003, 335/2004. ΣτΕ 3403/2001, 2681/2001, 2855/2003 Ολοµ. ΣτΕ 3774/1985. ΣτΕ 359/1963, 615/1968, 75/1969, 3627/1972, 1184/1973, 850/1974.
87
καθορίζουν ζώνες δόµησης εντός περιοχών δασικών έχει ελεγχθεί ακυρωτικά και θεωρήθηκε ως µη νόµιµη, διότι κατ’ ουσίαν αποσκοπούν στην οικιστική αξιοποίησή τους82. Ο έλεγχος όµως παρεµπιπτόντως των ρυµοτοµικών σχεδίων, που ενέτασσαν σε αυτά δάση και δασικές εκτάσεις και των οποίων τα σχετικά Π.∆. είχαν διαφύγει της ευθείας ακυρωτικής προσβολής δεν γίνεται δεκτός από τη νοµολογία, λόγω της νοµικής φύσης τους ως πράξεων γενικών ατοµικών83. Ειδικότερα σε σχέση µε τα προβλεπόµενα στο άρθρο 49 παρ. 2α Ν. 998/1979 περί της δυνατότητας κατ’ εξαίρεση ένταξης δασών και δασικών εκτάσεων σε οικιστική περιοχή, εφόσον αυτό επιβάλλεται από την ενότητα του πολεοδοµικού σχεδιασµού, γίνεται δεκτό ότι µόνον µικρά τµήµατα δάσους ή δασικής έκτασης δύνανται κατ’ εξαίρεση να ενταχθούν στο σχέδιο πόλης, διατηρώντας όµως αναλλοίωτο το δασικό τους χαρακτήρα84. Σε αντίθετη περίπτωση, όταν δηλ. δεν πρόκειται για µικρά τµήµατα δάσους, η διάταξη του αρ. 49 παρ. 2α αντίκειται στο άρθρο 24Σ, το οποίο απαγορεύει την ένταξη δασικού οικοσυστήµατος εντός οικιστικής περιοχής ή γενικού πολεοδοµικού σχεδίου ή σχεδίου πόλεως ή οικισµού και µάλιστα «έστω και εάν αυτή γίνεται υπό το πρόσχηµα δηµιουργίας κοινοχρήστων χώρων διατηρούντων το δασικό τους χαρακτήρα»85. Εποµένως, σύµφωνα µε τη νοµολογία η οικιστική αξιοποίηση των δασών και δασικών εκτάσεων απαγορεύεται και δεν ανάγεται από αυτήν σε υπέρτερο λόγο δηµοσίου συµφέροντος, ούτε συνιστά περίπτωση άλλων περαιτέρω σταθµίσεων, ώστε να εξετάζονται οι πρόσθετες απαιτήσεις, που τίθενται για τις άλλες περιπτώσεις µεταβολής του προορισµού τους. Παραµένει εποµέΒλ. οπ.π. 533-5/2003, 335/2004 ΣτΕ 412/1993, 2757/1994, 2562/2000, 2258/2005. ΠΕ ΣτΕ 667/1994. ΣτΕ 1589/1999.
82 83 84 85
88
νως από τις πλέον αυστηρές πτυχές της νοµολογίας σχετικά µε τα δάση. Επίσης οι διατάξεις για τους οικοδοµικούς συνεταιρισµούς (άρθρο 50 παρ. 1 και 2 Ν. 998/1979) κατά το µέρος που προβλέπουν τη δυνατότητα οικιστικής ανάπτυξης δασικών εκτάσεων κρίθηκαν ως αντικείµενες στο άρθρο 24Σ86. Το αυτό ισχύει και για την παρ. 3 του ίδιου άρθρου, διότι αυτό προϋποθέτει ότι είναι θεµιτή η οικιστική αξιοποίηση των δασικών εκτάσεων και ως εκ τούτου αντίκειται στο άρθρο 24Σ (ΣτΕ 3403/2001). Στο πλαίσιο όµως της απόφασης αυτής (ΣτΕ 3403/2001) διατυπώθηκε µειοψηφία, σύµφωνα µε την οποία η παρ. 3 εξεταζόµενη αυτοτελώς και ερµηνευόµενη εν όψει του άρθρου 24Σ συνάδει µε αυτό, µόνον βεβαίως κατά το µέρος που προβλέπει την ανταλλαγή ή απαλλοτρίωση εκτάσεων, που είχαν αποκτηθεί πριν την έναρξη ισχύος του Σ 1975 είτε µε αγορά είτε µε παραχώρηση ή ανταλλαγή, δεδοµένου ότι µετά το Σ 1975 δεν είναι πλέον θεµιτή η απόκτηση δάσους και δασικής έκτασης µε σκοπό την οικιστική τους αξιοποίηση. Είναι πολύ χαρακτηριστικό ότι η άποψη αυτή της µειοψηφίας για τη διάκριση πριν και µετά την έναρξη ισχύος του 1975 εν τέλει υιοθετείται στο πλαίσιο της ΣτΕ 3111/2008 (Α΄ Τµήµα). Πιο συγκεκριµένα µε αυτήν έγινε δεκτό ότι «…..ναι µεν κατά την παράγραφο 3 του άρθρου 50 του Ν. 998/1979, στην οποία παραπέµπει το άρθρο 3 παρ. 3 του από 26.8.1988 Π.∆. «Περί καθορισµού ζωνών προστασίας του όρους Πεντέλης, χρήσεων και όρων δοµήσεως αυτών» (∆ 755), προβλέπεται η δυνατότητα απαλλοτριώσεως ή ανταλλαγής δασικής εκτάσεως που ανήκει σε οικοδοµικό συνεταιρισµό, αν δεν είναι δυνατή η οικιστική αξιοποίησή της, η διάταξη όµως αυτή αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγµατος, διότι προϋποθέτει ως κατ` αρχήν θεµιτή την οικιστική αξιοποίηση των δασικών εκτάσεων και συνδέεται αρρήκτως
ΣτΕ 3403/2001.
86
89
µε τις παραγράφους 1 και 2 του ιδίου άρθρου, οι οποίες αντίκεινται στο άρθρο 24 του Συντάγµατος κατά το µέρος που προβλέπουν τη δυνατότητα οικιστικής αναπτύξεως δασικών εκτάσεων οι οποίες ανήκουν σε οικοδοµικούς συνεταιρισµούς (ΣτΕ 3403/ 2001)……..». Με το δεδοµένο µάλιστα ότι «…..ο αναιρεσείων δεν είχε αποκτήσει πριν από το Σύνταγµα του 1975 δικαίωµα για οικιστική αξιοποίηση της επίδικης δασικής έκτασης και δεν µπορεί να θεωρηθεί ως καλόπιστος κύριος, του οποίου η µη αποζηµίωση από το ∆ηµόσιο για τους επιβαλλόµενους από το δασικό χαρακτήρα της ιδιοκτησίας του περιορισµούς παραβιάζει το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣ∆Α…» απερρίφθη η αναίρεση και επικυρώθηκε η απόφαση 183/2004 ∆ΕφΑθ. Αλλά και οι διατάξεις του άρθρου 64 παρ. 1 εδ. γ και δ και παρ. 6 τελευταίο εδάφιο Ν. 998/1979, µε τις οποίες παρέχεται η δυνατότητα οικιστικής αξιοποίησης ιδιωτικών και δηµοσίων δασών από οικοδοµικούς συνεταιρισµούς δηλ. οικοπεδοποίησης και διανοµής οικοπέδων θεωρήθηκαν ότι αντίκεινται στα άρθρα 24.1 και 117.4 Σ87. 3.4. Η αναγκαστική απαλλοτρίωση των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων Η νοµολογία ακόµα και στην περίπτωση της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων µόνον υπέρ του ∆ηµοσίου και για λόγους δηµόσιας ωφέλειας88, χαρακτηρίζεται από τη ρητή απαίτηση διατήρησης αµετάβλητης της δασικής µορφής των υπό απαλλοτρίωση εκτάσεων. Ταυτοχρόνως µάλιστα επιβάλλει και απαιτεί επιπρόσθετους όρους, όπως προηγούµενη εκτίµηση των προκαλούµενων από την απαλλοτρίωση επιπτώσεων στο φυσικό περιβάλλον και µετά από επιπλέον έρευνα, ότι η εκπλήρωση του δηµόσιου σκοπού, που επιδιώκει η απαλλοτρίωση, δεν µπορεί τελικά να εκπληρωθεί µε κάποιο δια87 88
Βλ. ΣτΕ 2855/2003. Βλ. ΣτΕ 1158/1988, 1675/1999 Ολοµ., 775/2008.
90
φορετικό τρόπο που δεν θα έθιγε το δάσος89, ενώ προβαίνει και στην εφαρµογή κριτηρίων αναλογικότητας. ∆έχεται δηλ. ότι η απαλλοτρίωση ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων υπέρ του ∆ηµοσίου, για λόγους δηµόσιας ωφέλειας, επιτρέπεται, αφού εκτιµηθούν οι επιπτώσεις που η απαλλοτρίωση αυτή θα προκαλέσει στο φυσικό περιβάλλον, η σηµασία της διαφύλαξης του δάσους ή του υπό απαλλοτρίωση τµήµατός του, συγκριτικά προς τη σηµασία που έχει ο σκοπός της απαλλοτρίωσης, καθώς και ο τρόπος που ο σκοπός της απαλλοτρίωσης θα µπορούσε ενδεχοµένως να επιτευχθεί χωρίς να θιγεί το δάσος, και µόνο αν η εκπλήρωση του δηµόσιου σκοπού που επιδιώκει η απαλλοτρίωση δεν µπορεί να εκπληρωθεί µε άλλον τρόπο που, έστω και δαπανηρότερος, δεν θα έθιγε πάντως το δάσος90. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον εµφανίζει η ερµηνεία της οικείας διάταξης στον τοµέα της ενέργειας και ειδικότερα εκείνου των Α.Π.Ε. στην περίπτωση που επιδιώκεται αναγκαστική απαλλοτρίωση ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων όχι υπέρ του ∆ηµοσίου, αλλά υπέρ ιδιωτών που παράγουν ηλεκτρική ενέργεια στο πλαίσιο της ήδη και από το 1994 απελευθέρωσης της αγοράς της και που συνιστά περίπτωση δηµόσιας ωφέλειας, σύµφωνα και µε ρητή πρόβλεψη του Ν. 2773/1999. Πιο συγκεκριµένα έγινε δεκτό ότι «…Επειδή µετά την έναρξη ισχύος των διατάξεων του άρθρου 2 Ν. 2941/2001 αφενός µεν είναι επιτρεπτή η εγκατάσταση σταθµών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από Α.Π.Ε. µέσα σε δάση και δασικές εκτάσεις, δηµόσιες ή ιδιωτικές, στις τελευταίες, ενδεχοµένως και όταν η επέµβαση αυτή έχει ως συνέπεια τη µεταβολή του δασικού τους χαρακτήρα, εν όψει της προηγηθείσας µεταβολής του καθεστώτος συνταγµατικής προστασίας των ιδιωτικών δασών και ιδιωτικών δασικών εκτάσεων, µε τις διατάξεις των εδαφίων τρίτου και πέ89 90
Βλ. ΣτΕ 1158/1988, 1675/1999 Ολοµ. Βλ. ΣτΕ 1675/1999 Ολοµ.
91
µπτου της αναθεωρηθείσας παρ. 1 του άρθρου 24Σ, που άρχισαν να ισχύουν από 18.4.2001 (ΣτΕ 1062/2003), αφετέρου δε είναι, πλέον επιτρεπτή και η επιβολή αναγκαστικής απαλλοτρίωσης για την απόκτηση της έκτασης που κρίνεται αναγκαία για την εγκατάσταση των ανωτέρω σταθµών και του δικτύου µεταφοράς της παραγόµενης ηλεκτρικής ενέργειας. Σύµφωνα όµως µε την παρ. 4 του άρθρου 117 Σ, η οποία δεν αναθεωρήθηκε, εξακολουθεί να απαγορεύεται η υπέρ των ιδιωτών αναγκαστική απαλλοτρίωση των δασών και δασικών εκτάσεων που ανήκουν σε φυσικά ή νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού ή δηµοσίου δικαίου, συνεπώς και όσων ανήκουν σε ΟΤΑ. Η απαγόρευση αυτή, όπως προκύπτει από τη συνταγµατική διάταξη (117.4 Σ) είναι απόλυτη, δηλαδή δεν εξαρτάται ούτε από το γεγονός ότι η υπέρ του ιδιώτη απαλλοτρίωση εξυπηρετεί σκοπό δηµόσιας ωφέλειας, προϋπόθεση άλλωστε, η οποία, πρέπει, κατ’ άρθρο 17 παρ. 2 Σ να συντρέχει σε κάθε περίπτωση αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, ούτε από το γεγονός ότι η πραγµατοποίηση του σκοπού της απαλλοτρίωσης συνεπάγεται περιορισµένη µόνον επέµβαση στην απαλλοτριούµενη έκταση, της οποίας ο δασικός χαρακτήρας παραµένει αναλλοίωτος, δεδοµένου ότι η τελευταία αυτή προϋπόθεση αφορά την υπέρ του ∆ηµοσίου απαλλοτρίωση ιδιωτικού δάσους ή ιδιωτικής δασικής έκτασης, η οποία και µόνον εξακολουθεί, και µετά την αναθεώρηση του 2001, να επιτρέπεται βάσει της διατάξεως της παρ. 4 του άρθρου 117 Σ….». Έτσι µε τη ΣτΕ 964/2008 (Στ΄ Τµήµα91)92
91
Για την αρµοδιότητα του Στ΄ Τµήµατος για την εκδίκαση αιτήσεως ακυρώσεως κατά πράξεων αναγκαστικής απαλλοτρίωσης βλ. ΣτΕ 508/2007 Ολοµ. σύµφωνα µε την οποία «…αιτήσεις ακυρώσεως κατά πράξεων οποιασδήποτε διοικητικής αρχής, µε τις οποίες κηρύσσεται η αναγκαστική απαλλοτρίωση ακινήτων, υπάγονται στην αρµοδιότητα του Στ΄ Τµήµατος του ∆ικαστηρίου, µε την εξαίρεση των περιπτώσεων, κατά τις οποίες πράξεις εκδιδόµενες κατ’ εφαρµογή και κατά την ιδιαίτερη διαδικασία που προβλέπεται στη νοµοθεσία για τη χωροταξία, την πολεοδοµία και τη δόµηση γενικά συνεπάγονται την αναγκαστική απαλλοτρίωση ακινήτων, οπότε οι σχετικές διαφορές υπάγονται στην αρµοδιότητα του Ε΄ Τµήµατος του Συµβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 2178/2004 Ολοµέλεια)».
92
ακυρώθηκε απόφαση για αναγκαστική απαλλοτρίωση δηµοτικής δασικής έκτασης υπέρ εµπορικής εταιρίας για την εγκατάσταση µικρού υδροηλεκτρικού σταθµού στη Θεσσαλία. 3.5. Συµπεράσµατα για τη συµβολή της νοµολογίας στην προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων Η επιλογή του συντακτικού νοµοθέτη να θεσπίσει για το δασικό περιβάλλον ένα ιδιαίτερα αυστηρό προστατευτικό καθεστώς µε κοµβικό στοιχείο την κατ’ αρχήν απαγόρευση της µεταβολής του προορισµού του και υπό την απαραίτητη προϋπόθεση καταγραφής του δασικού χώρου, αποτελεί τοµή για τα ζητήµατα της δασοπροστασίας. Η νοµολογία υπό το φως αυτής της καθοριστικής και αυξηµένης τυπικής ισχύος επιλογής, ερµηνεύει µε συνέπεια αλλά και ιδιαίτερη αυστηρότητα τις σχετικές συνταγµατικές προβλέψεις και επιταγές. Η πολύχρονη νοµολογιακή επεξεργασία και εφαρµογή των συνταγµατικών διατάξεων για την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων είναι καταλυτική. Στην εξελικτική της διαµόρφωση και αφού εµπλουτίστηκε µε τους πλέον δόκιµους και σύγχρονους όρους, συνέβαλε και εξακολουθεί να συµβάλλει ουσιαστικά στην αποτελεσµατικότερη προστασία των ευαίσθητων
Σηµειώνεται ότι είχε προηγηθεί η ΣτΕ ΕΑ 194/2006 µε την οποία ανεστάλη η εκτέλεση της προσβληθείσας µε αίτηση ακυρώσεως πράξης αναγκαστικής απαλλοτρίωσης διότι θεωρήθηκε ως προδήλως βάσιµος ο οικείος λόγος ακύρωσης για αντίθεση µε το άρθρο 117 παρ. 4 Σ, που απαγορεύει απολύτως την υπέρ ιδιώτη αναγκαστική απαλλοτρίωση δάσους ή δασικής έκτασης, που ανήκει σε ιδιώτη ή ΝΠ∆∆. Έχει σηµασία ν’ αναφερθεί ότι για το ίδιο ζήτηµα το Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους µε την υπ’ αριθµ. 26/2007 Γνωµοδότησή του απεφάνθη διαφορετικά και εξέφρασε τη γνώµη ότι η διάταξη της παραγράφου 4 του άρθρου 117 του Συντάγµατος δεν κωλύει το Γενικό Γραµµατέα Περιφέρειας Θεσσαλίας να κηρύξει την αναγκαστική απαλλοτρίωση δηµοτικής δασικής έκτασης υπέρ του ∆ηµοσίου και µε δαπάνες του ιδιώτη υπέρ του οποίου θα εκδοθεί άδεια εγκατάστασης και λειτουργίας σταθµού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας µε χρήση ανανεώσιµων πηγών ενέργειας στην εν λόγω δηµοτική έκταση.
92
93
και από τη φύση τους ευπαθών δασικών οικοσυστηµάτων. Η παραπάνω νοµολογιακή διαδροµή διακρίνεται για την αυστηρότητα εφαρµογής των συνταγµατικών εγγυήσεων αλλά και τον πάγιο χαρακτήρα της σε σχέση µε όλες σχεδόν τις επιµέρους διαστάσεις και συνιστώσες του δασικού ζητήµατος. Μοναδική εξαίρεση ο επανακαθορισµός της στάσης της νοµολογίας επιλεκτικά για την περίπτωση της εξοµοίωσης της συνταγµατικής προστασίας δασών και δασικών εκτάσεων ανεξαρτήτως του ιδιοκτησιακού τους καθεστώτος, απόρροια µιας δεύτερης νοµολογιακής ανάγνωσης των οικείων συνταγµατικών διατάξεων µε σκοπό την άµβλυνση των απόλυτων κρίσεων για τη µεταχείριση των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων. Στον τοµέα της εννοιολογικής συγκρότησης του δάσους και της δασικής έκτασης, η µακροχρόνια σχετική νοµολογιακή επεξεργασία είχε ως αποτέλεσµα τη συνταγµατική κατοχύρωση των εννοιών του δάσους και της δασικής έκτασης στο πλαίσιο των άρθρων 24 και 117 Σ και την ουσιαστική διεύρυνση του περιεχόµενου τους, αφού για τη στοιχειοθέτηση των οικείων εννοιών αρκεί η συνδροµή µόνον µιας προϋπόθεσης, κατεξοχήν ποιοτικής : εκείνης της οργανικής ενότητας της δασικής βλάστησης. Επίσης µε τη νοµολογία αυτή εισάγεται η πιο δόκιµη επιστηµονική θεώρηση της έννοιας του δασικού οικοσυστήµατος, σηµατοδοτώντας τη µετάβαση από την προστασία του δάσους ως απλού συνόλου σε εκείνη του οργανικού συνόλου και της βιοκοινότητας. Επιβεβαίωση της παραπάνω ερµηνευτικής προσέγγισης είναι και η προσθήκη της οικείας ερµηνευτικής δήλωσης στο άρθρο 24 Σ. Στη µεταγενέστερη δε προσπάθεια επαναπροσδιορισµού των εννοιών µε το Ν. 3208/2003, η νοµολογία σε πρώτο επίπεδο µε αποφάσεις της Επιτροπής Αναστολών αποφαίνεται για τη διαφοροποίηση των προϋποθέσεων χαρακτηρισµού µιας έκτασης ως δάσους ή δασικής έκτασης, θεωρώντας ότι η κατάρτιση των δασικών χαρτών κατ’ εφαρµογή τους θα έχει οπωσδήποτε ως αποτέλεσµα τη µείωση της επιφάνειας των δασών και δασικών εκτάσεων σε ποσοστό, το οποίο δεν είναι δυνατόν να εκτιµηθεί.
94
Ακολούθησε η έκδοση της ΣτΕ 3559/2008 7µελ., µε την οποία και διατυπώθηκαν προδικαστικά ερωτήµατα προς το ∆ΕΚ σχετικά µε τη συµβατότητα των εθνικών ορισµών του Ν. 3208/2003 µε τους αντίστοιχους κοινοτικούς του Κανονισµού 2153/2002. Επιπρόσθετα από τη συνδυαστική ερµηνεία των σχετικών συνταγµατικών διατάξεων διατυπώθηκε σε αντιστοιχία µε τον κανόνα του «πολεοδοµικού κεκτηµένου93» και εκείνος του «δασικού κεκτηµένου», υπό την εξής έννοια : ότι οι συνταγµατικές διατάξεις δεσµεύουν το νοµοθέτη να θεσπίσει πρόσφορα µέτρα για την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων, τα οποία είναι βέβαια δυνατόν να µεταβάλλονται, µόνον όµως προς την κατεύθυνση ότι µε την εισαγόµενη νέα ρύθµιση η προστασία τους δεν θα καθίσταται λιγότερο αποτελεσµατική94. Αντιµετωπίζεται δηλαδή νοµολογιακά και το ζήτηµα της µη περαιτέρω υποβάθµισης των δασικών οικοσυστηµάτων. Εν κατακλείδι, η νοµολογία στον τοµέα του δασικού πλούτου έχει συγκροτήσει έναν πάγιο κορµό ερµηνευτικών προσεγγίσεων, διαµορφώνοντας εν τέλει ειδικότερους ερµηνευτικούς κανόνες. Οι κανόνες αυτοί έχουν ως αφετηρία αφενός τη ρητή συνταγµατική πρόβλεψη και επιταγή για αυξηµένη προστασία, εξοµοιωµένη και της ίδιας έντασης για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις και ανεξαρτήτως του ιδιοκτησιακού τους καθεστώτος και αφετέρου τη συνταγµατική κατοχύρωση των οικείων εννοιών (δάσος και δασική έκταση) µε τη ρητή διατύπωσή τους στο πλαίσιο της ερµηνευτικής δήλωσης του άρθρου 24 Σ. ∆ιέρχονται µέσω της αυστηρής οριοθέτησης των προϋποθέσεων µεταβολής του προορισµού των δασών και δασικών εκτάσεων σε σχέση µε όλο σχεδόν το φάσµα των επεµβάσεων. Καταλήγουν δε στην περίπτωση της αναγκαστιΒλ. ΣτΕ 10/1998 (Ολοµ.), 3618/1995, 2809/2002 και 2818/2004 (Ολοµ.). Βλ. ΣτΕ 4309/2001 7µελούς σε Περ∆ικ 4 (2002), σελ. 766 επ. και ΣτΕ 838/2002. Βλ. και Γ. ∆ελή, Το Σύνταγµα, το ∆άσος και το Συµβούλιο της Επικρατείας, Εφαρµογές ∆ηµοσίου 1/2005, σελ. 61-62.
93 94
95
κής απαλλοτρίωσης ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων η απαίτηση της συνταγµατικής διάταξης η απαλλοτρίωση να συντρέχει υπέρ του ∆ηµοσίου, να διαγράφεται ως απόλυτη και να εφαρµόζεται µε αυστηρότητα και χωρίς αποκλίσεις υπέρ ιδιωτών, ακόµη και για τον τοµέα της ηλεκτροπαραγωγής από Α.Π.Ε.
ΙΙΙ. ΠΟΛΕΟ∆ΟΜΙΑ ΚΑΙ ΧΩΡΟΤΑΞΙΑ
Θέµατα αποζηµίωσης, συνεπεία χωροταξικού σχεδιασµού*
Νικολάου Ρόζου Συµβούλου Επικρατείας
Είναι γνωστό, ότι το δηµόσιο υπέχει αστική ευθύνη, πλην άλλων, από τις παράνοµες πράξεις του, κατά τις διατάξεις του εισαγωγικού νόµου, του Αστικού Κώδικα, ανεξαρτήτως του είδους της παρανοµίας αυτής, αλλά πλέον και από τις νόµιµες πράξεις οποιασδήποτε µορφής, είτε τυπικού νόµου, είτε κανονιστικής διοικητικής πράξης κλπ. Έχει περάσει δηλαδή, µεγάλο χρονικό διάστηµα, από τότε που ο Βασίλειος Οικονοµίδης έλεγε, ότι «η αποζηµίωσις προϋποτίθησιν αδικίαν, αλλ’ η νοµοθετική εξουσία
* Η εισήγηση αυτή που παρουσιάστηκε στο πλαίσιο των Σεµιναρίων ∆ικαίου Περιβάλλοντος που διοργάνωσε ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών (∆ΣΑ), εµπλουτισµένη παρουσιάστηκε στην Ηµερίδα, µε τίτλο: Εκτός Σχεδίου ∆όµηση, δικαίωµα ιδιοκτησίας και αποζηµίωση, µε συνδιοργανωτές τον ∆ΣΑ, την Ένωση ∆ικαστικών Λειτουργών του ΣτΕ και την Επιστηµονική Εταιρεία Πολεοδοµικού και Χωροταξικού ∆ικαίου, κατά τη διάρκεια της οποίας αποµαγνητοφωνήθηκε (Μάιος 2009).
96
δεν αδικεί νοµοθετούσα». Και αντιστοίχως, ο ΛαΦεριέ στη Γαλλία έλεγε, ότι «ο νόµος αποτελεί πράξη κυριαρχίας και ίδιο της κυριαρχίας είναι να επιβάλλεται σε όλους, χωρίς κανείς να µπορεί να ζητήσει, κάποιο αντιστάθµισµα». Το ορθότερο θα είναι, να µιλήσουµε για την ύπαρξη αστικής ευθύνης του κράτους και για τις συνέπειες των νόµιµων αυτών νοµικών πράξεων. Ειδικότερα, είναι γνωστή η διάταξη της παραγράφου 5 του άρθρου 4 του Συντάγµατος, κατά την οποία «οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δηµόσια βάρη, ανάλογα µε τις δυνάµεις τους». Αυτά τα δηµόσια βάρη, τα οποία επιβάλλονται προς ικανοποίηση δηµοσίου συµφέροντος, µπορούν να διακριθούν σε δύο κατηγορίες: Α) Σε δηµόσια βάρη γενικής θυσίας: Αυτά, από τη φύση τους κατανέµονται σε όλη την κοινωνία (π.χ. φορολογικά βάρη), ή σε ολόκληρη κατηγορία πολιτών (π.χ. ποσοτικοί περιορισµοί αγαθών). Θα σας αναφέρω ένα ντεµοντέ παράδειγµα, το ενοικιοστάσιο, που στη συνέχεια θα δείτε ότι έχει µία πολύ ενδιαφέρουσα νοµολογιακή εφαρµογή. Β) Σε δηµόσια βάρη ειδικής θυσίας. Αυτά, επιβάλλονται σε βάρος µεµονωµένων πολιτών. Έτσι, έχουµε ως αποτέλεσµα, να δηµιουργηθεί µία ρωγµή στην αρχή της ισότητας ενώπιον των δηµοσίων βαρών, η οποία εξαλείφεται, µε την καταβολή της αποζηµιώσεως από το κράτος στους ζηµιωθέντες, για να επανορθωθεί αυτή η ζηµία. Κλασικά παραδείγµατα είναι, η αναγκαστική απαλλοτρίωση και η απαγόρευση κυκλοφορίας ενός προϊόντος, που κατασκευάζει µία µονάχα εταιρεία. Στην περίπτωση αυτή, για την ικανοποίηση του δηµοσίου συµφέροντος, είναι απαραίτητη κάποια επιβάρυνση ελαχίστων. Αναγκαίο αποτέλεσµα αυτού είναι, η παραβίαση της αρχής της ισότητας των ζηµιουµένων. Με την αποζηµίωση, εξαλείφεται η ανισότητα αυτή και αποκαθίσταται η ισότητα ενώπιον των δηµοσίων βαρών. ∆εδοµένου όµως, ότι η αρχή της ισότητας δεν µπορεί να καταλήγει σε απολύτως αυστηρά αποτελέσµατα, δεχόµαστε, ότι συνδέεται µε κάποιο βαθµό ανεκτικότητας εκ µέρους των πολιτών, ο οποίος, όταν παραβιάζεται, δηµιουργεί το
97
δικαίωµα της αποζηµίωσης. Η ζηµιά δηλαδή, πρέπει να είναι ασυνήθης. Και η σύγκριση, λαµβάνει χώρα, µεταξύ του µεγέθους της ζηµίας και της καταστάσεως που είχε δηµιουργεί υπέρ του ζηµιωθέντος, λαµβανοµένης βέβαια υπόψη και της γενικής αρχής, περί συµψηφισµού ζηµίας και κέρδους, από τη σύννοµη ζηµιογόνο νοµική πράξη. Θα πω ένα κλασικό παράδειγµα, το οποίο εµένα µε έχει εντυπωσιάσει πάρα πολύ. Με την υπ’ αριθ. 98/1922 απόφασή του ο Άρειος Πάγος κατέληξε σε αυτό το συµπέρασµα, αν και µε κάπως διαφορετική αιτιολόγηση. Μία περιοχή κηρύχθηκε αρχαιολογική. Κάτοικοι της περιοχής ζήτησαν να τους επιτραπεί η λατόµευσή της. Η απάντηση ήταν αρνητική και τέθηκε θέµα αποζηµιώσεως. Ο Άρειος Πάγος δέχθηκε, ότι είναι νόµιµη η άρνηση της χορηγήσεως αδείας της λατοµεύσεως, αλλά θα δηµιουργηθεί δικαίωµα αποζηµιώσεως, αν η λατόµευση είναι η µόνη δυνατή, ή η κυριότερη εκµετάλλευση το ακινήτου. Το γενικό αυτό περίγραµµα που σας είπα, δηµιουργήθηκε βασικά, από τη νοµολογία του Γαλλικού Συµβουλίου της Επικρατείας και γίνεται δεκτό και στη Γερµανία, αλλά το δέχεται και το ∆ικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Σας διαβάζω απόσπασµα από µία πρόσφατη απόφασή του: «Σε περίπτωση ζηµίας που προκλήθηκε από συµπεριφορά των οργάνων της Κοινότητας, της οποίας ο παράνοµος χαρακτήρας δεν έχει αποδειχθεί, η εξωσυµβατική ευθύνη της κοινότητας µπορεί να στοιχειοθετηθεί, εφόσον πληρούνται σωρευτικώς οι προϋποθέσεις που αφορούν το υποστατό της ζηµίας, την αιτιώδη συνάφεια, µεταξύ της ζηµίας και τη συµπεριφορά των κοινοτικών οργάνων, καθώς και τον ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα της εν λόγω ζηµίας». Ο «ειδικός αυτός χαρακτήρας της ζηµίας» σηµαίνει, ότι ζηµιούται κάποιος, ή ένας περιορισµένος αριθµός ατόµων, από τα ευρισκόµενα σε όµοιες συνθήκες. ∆εν υπάρχει βέβαια, όπως καταλαβαίνουµε, ένας ειδικός χαρακτήρας της ζηµίας, όταν θίγονται όλοι οι κάτοικοι µιας περιοχής ή το σύνολο ενός επαγγέλµατος. Επανέρχοµαι στο παράδειγµα για το ενοικιοστάσιο. Το Γαλ98
λικό Συµβούλιο της Επικρατείας, δέχθηκε, ότι δηµιουργεί δικαίωµα αποζηµιώσεως νόµος που επιβάλλει ενοικιοστάσιο, µόνο εις βάρος των ιδιοκτητών ακινήτων, οι οποίοι εκµισθώνουν τα ακίνητά τους σε µέλη των οικογενειών Γάλλων στρατιωτικών, οι οποίοι πολεµούν στην Αλγερία, περίοδος 1958-1960. Η ειδική αυτή ζηµία, εξάλλου, πρέπει να είναι άµεση. Και τούτο συµβαίνει, όχι όταν αίρεται µε τη νόµιµη νοµική πράξη γενικώς κάποια δυνατότητα, παρεχοµένη από το νοµίµως υφιστάµενο και µεταβαλλόµενο καθεστώς, σε µία κατηγορία πολιτών, αλλά όταν συνέπεια αυτής της νοµικής πράξεως, είναι η άρση ειδικής και νοµίµως επιτραπείσης σε κάποιο πολίτη, πραγµατώσεως της δυνατότητας αυτής. Αυτό συµβαίνει, παραδείγµατος χάρη, όταν υπέρ του πολίτη αυτού έχει εκδοθεί µία νόµιµη ατοµική διοικητική πράξη, που ισχύει κατά την εµφάνιση της νόµιµης ζηµιογόνου νοµικής πράξεως, και η οποία, νόµιµη διοικητική πράξη πλέον, δεν θα µπορούσε να εκδοθεί. Νοµίζω, ότι στο αυτό πνεύµα κινείται καταρχήν και προκειµένου να αποφύγει την καταβολή υποτιθέµενης κατά το νοµοθέτη αποζηµιώσεως, η ισχύουσα νοµοθεσία. Αναφέροµαι στο ισχύον, ως έχει τροποποιηθεί, άρθρο 26 του ν. 2831/2000. Η προϋπόθεση αυτή της ειδικότητας και της αµεσότητας, ταυτίζεται εν πολλοίς, µε την αρχή της εµπιστοσύνης. Το µεν Γαλλικό Συµβούλιο της Επικρατείας, το δέχεται, όταν υφίσταται η νόµιµη τελική πράξη, καταρχήν, αν απαιτείται η έκδοση πλειόνων, το δε ∆ΕΚ προσθέτει ότι εξετάζεται, «κι αν ο ζηµιωθείς γνώριζε ή όφειλε να γνωρίζει, τον κίνδυνο που διέτρεχε ενόψει της υφισταµένης καταστάσεως». Ένα κλασικό παράδειγµα από τη νοµολογία του ∆ΕΚ, είναι η εµπορικοποίηση από µία εταιρεία ενός προϊόντος καθ’ ον χρόνο η νοµοθεσία, η επιτρέπουσα την κυκλοφορία ανταγωνιστικού προϊόντος, είχε ανασταλεί, µέχρι νεωτέρας. Η ζηµία, ήταν ακριβώς η λήξη της αναστολής αυτής. Αλλά, το αυτό φαίνεται να δέχεται και µία πρόσφατη απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας, η οποία αφορούσε το εξής θέµα: είχε επιτραπεί παλαιά, πριν από το Σύνταγµα του 1975, σε οικοδοµικό συνεταιρισµό, να
99
κατατµήσει δάσος, ενώ ταυτόχρονα µε την ίδια απόφαση, απαγορευόταν, η µεταβολή της µορφής του δάσους, συνεπεία της κατατµήσεως. Τέλος, εφόσον η κατάσταση εµπιστοσύνης, δηµιουργείται από νόµιµη διοικητική πράξη, είναι προφανές ότι η νοµιµότητα, τόσο της νοµοθεσίας, βάσει της οποίας βγήκε αυτή η ατοµική διοικητική πράξη, όσο και η ίδια η ατοµική διοικητική πράξη, θα εξεταστεί παρεµπιπτόντως, από το δικαστή της αποζηµιώσεως. Αυτό φαίνεται να δέχεται και µία πολύ πρόσφατη απόφαση του 2009. ∆ύο είναι οι χαρακτηριστικές περιπτώσεις «ειδικής» ζηµίας: Για την αποζηµίωση της πρώτης, υπάρχει και ρητή διάταξη του άρθρου 24 παρ. 6 του Συντάγµατος («για την προστασία της πολιτιστικής κληρονοµιάς») και κατ’ εφαρµογή αυτού, τα άρθρα 17 και 19 του ν. 3028/2002 («για την αποζηµίωση ακινήτων για λόγους προστασίας της πολιτιστικής κληρονοµιάς»). Αντίστοιχη περίπτωση έχουµε και µε µέτρα προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. Εδώ δεν υπάρχει ειδική συνταγµατική διάταξη. Υπάρχει το άρθρο 22 του ν. 1650/1986, αν η ζηµία είναι ασυνήθης. Θεωρώ, ότι δεν υπάρχει καµία αµφιβολία σχετικά µε το ότι και αν δεν υπήρχε αυτή η διάταξη, το δικαίωµα αποζηµιώσεως, θα θεµελιωνόταν µε το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγµατος. Προς την κατεύθυνση αυτή κινείται και η πρόσφατη απόφαση, στην οποία αναφέρθηκα, του 2008, του ∆ικαστηρίου µας, του Συµβουλίου της Επικρατείας, µολονότι χρησιµοποιεί την έκφραση «ανεξαρτήτως αν η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγµατος θεµελιώνει ευθύνη αποζηµιώσεως από νόµιµη πράξη». Οι δε προϋποθέσεις της αποζηµιώσεως αυτής, της «ειδικής» ζηµίας και της «ασυνήθους», είχαν γίνει ήδη δεκτές, από ειδικότερη γνώµη πλειοψηφίας, από την 22/2007 απόφαση της Ολοµελείας, η οποία στήριξε, (η περίπτωση ήταν µία µεταφορά της ίδιας περιπτώσεως που είχε δώσει αφορµή πολλές δεκαετίες πριν στο Γαλλικό Συµβούλιο της Επικρατείας), τη µη δυνατότητα αναγκαστικής εκτελέσεως κατά του δηµοσίου, κάποιου ζηµιωθέντος. Η ειδικότερη αυτή γνώµη της πλειοψηφίας, δέχθηκε ότι υπάρχει δικαστική προστα100
σία, η οποία στηρίζεται στην αγωγή αποζηµιώσεως, που µπορεί να ζητήσει, γι’ αυτή την άρνηση του κράτους να δώσει άδεια, για να κινηθεί η αναγκαστική εκτέλεση, κατά αλλοδαπού δηµοσίου στην Ελλάδα (άρθρο 4 παρ. 5.) Στο σηµείο αυτό θα πρέπει να παρατηρήσουµε, ότι το ∆ικαστήριο του Στρασβούργου, το οποίο αντιµετώπισε τρεις περιπτώσεις ελληνικών συµφερόντων «ειδικής» ζηµίας, φαίνεται να έχει κάποιες αποκλίνουσες απόψεις: Η πρώτη: Θεωρεί, πως δεν χρειάζεται η έκδοση νόµιµης ατοµικής διοικητικής πράξεως, που επιτρέπει κάποια δραστηριότητα ή έργο, τη στιγµή της µεταβολής του νοµικού καθεστώτος, ανεξάρτητα από το αν χρειάζεται να εκδοθούν πολλές τέτοιες πράξεις από διάφορους φορείς, προκειµένου να επιτευχθεί, το επιτρεπόµενο από το ήδη ανατρεπόµενο νοµικό καθεστώς. Αρκεί, παραδείγµατος χάρη, να είχε εγκριθεί το καταστατικό µιας εταιρείας, µε σκοπό την άσκηση µιας δραστηριότητας, η οποία τότε επιτρεπόταν και γνωµοδότηση µίας από τις αρµόδιες υπηρεσίες, προκειµένου να εκδοθεί, µία από τις απαιτούµενες διοικητικές πράξεις, η οποία ουδέποτε εκδόθηκε, διότι δεν επιτρεπόταν πλέον να εκδοθεί. Ή ότι είχε εκδοθεί µία από τις προβλεπόµενες πράξεις και µάλιστα κατά παράβαση της νόµιµης σειράς εκδόσεως. Εν πάση περιπτώσει, όµως, φαίνεται να δέχεται το ∆ικαστήριο του Στρασβούργου, κάποια εκδήλωση ενδιαφέροντος για τη δηµιουργία µιας επιτρεπόµενης από την ανατρεπόµενη νοµοθεσία καταστάσεως, καθώς και ότι (µε πρόσφατη απόφασή του) η ανοχή µιας µη νόµιµης καταστάσεως, αν δεν έχει αναγνωριστεί ρητώς, δεν δηµιουργεί κατάσταση εµπιστοσύνης. Αυτό το δέχθηκε, για να δούµε, ότι ανάλογα προβλήµατα υπάρχουν παντού, όχι µόνο στην Ελλάδα, όπως σε αγωγή αποζηµιώσεως, για αυθαίρετο στο Βέλγιο. Η δεύτερη: Θεωρεί ότι δηµιουργείται κατάσταση εµπιστοσύνης, µολονότι, ο ζηµιούµενος αποδέχεται µία κατάσταση επικινδυνότητας, αγοράζοντας, παραδείγµατος χάρη, ένα ακίνητο σε µία περιοχή, όπου κατά την ισχύουσα νοµοθεσία, είναι δεδοµένο ότι
101
µπορεί να απαγορευτεί πλήρως η δόµηση, ή να επιτραπεί υπό πολύ αυστηρούς όρους. Λέω «φαίνεται να δέχεται», διότι δεν ξέρω αν είχε τεθεί υπόψη του ∆ικαστηρίου του Στρασβούργου αυτό. Η τρίτη: Ενώ στην αρχή φαινόταν να δέχεται ότι η ζηµία δεν πρέπει να είναι ασυνήθης, αρκεί δηλαδή οποιαδήποτε ζηµία, εν τούτοις τώρα, φαίνεται να δέχεται, ότι η ζηµία πρέπει να είναι ασυνήθης. ∆ηλαδή, δεν δηµιουργεί πρόβληµα, το ασύνηθες της ζηµίας. Εν όψει αυτών, είναι δυνατόν να µιλάµε για ευθύνη του κράτους, λόγω της θεσπίσεως διατάξεων χωροταξικού σχεδιασµού ή διατάξεων ισοδυνάµου τελικώς αποτελέσµατος; Ως γνωστόν, πριν από το Σύνταγµα του 1975, υπήρχε, σε επίπεδο νόµου, η διάκριση µεταξύ περιοχών «εντός» και «εκτός σχεδίου» και διατάξεων «περί βιοµηχανικών περιοχών και δασών». ∆εν υπήρχαν άλλα περισσότερα. Η νοµοθεσία «περί εκτός σχεδίου δοµήσεως», επέτρεπε ισοπεδωτικώς, µε τους αυτούς όρους τα πάντα, παντού σε όλη την Ελλάδα, διαφόρως της µορφής της εκτάσεως. Ήταν µικρό νησί; Ήταν µεγάλο νησί; Ήταν βουνό; Ήταν θάλασσα; ∆εν υπήρχε κάποιος προσδιορισµός. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, είχε συναγάγει, ότι τουλάχιστον στις εντός σχεδίου περιοχές, προορισµός των ακινήτων είναι η οικοδόµηση, σύµφωνα µε όρους και περιορισµούς που τίθενται µε αντικειµενικά κριτήρια και όχι σύµφωνα µε τις προθέσεις του ιδιοκτήτη. Συνεπώς, οι ανωτέρω όροι και περιορισµοί, δεν επιτρέπεται να εµφανίζουν, ή να καθιστούν αδρανή, την ιδιοκτησία σε σχέση µε τον προορισµό της αυτό. Το Σύνταγµα του 1975 προβλέπει σαφέστατα το Χωροταξικό και Πολεοδοµικό Σχεδιασµό, όπως λέει, «για τη διαµόρφωση, ανάπτυξη, πολεοδόµηση και επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών». ∆έχεται δηλαδή πλέον, ότι υπάρχει µία συνταγµατική κατοχύρωση των πόλεων και των οικιστικών περιοχών. Τον ορισµό αυτό τον δίνει ο ν. 947/1979 (νοµίζω δε, ότι και οποιοδήποτε δικαστήριο αν εκαλείτο εν ανυπαρξία του ν. 947/1979 να ερµηνεύσει τη διάταξη αυτή του Συντάγµατος, τον
102
ίδιο ορισµό θα έδινε) και λέει: «εδαφικές εκτάσεις, οι οποίες, λόγω της θέσεως και της φυσικής διαµορφώσεως του εδάφους και των συνθηκών που κρατούν σε αυτές, µπορούν να χρησιµοποιηθούν για οικοδόµηση και την δι’ αυτής εξυπηρέτηση της διαβιώσεως και της οργανωµένης κοινωνικής ζωής και παραγωγικής δραστηριότητας του ανθρώπου». Ο ορισµός αυτός είναι γενικός και περιλαµβάνει κάθε µορφή που εξυπηρετεί τον ανωτέρω σκοπό, περιοχές σχεδίων κατά το διάταγµα του 1923, οικισµοί προ αυτού, Π.Ο.Τ.Α. (Περιοχές Ολοκληρωµένης Τουριστικής Ανάπτυξης), εκτάσεις οικοδοµικών συνεταιρισµών, ΠΕ.Ρ.ΠΟ. (Περιοχές Ειδικά Ρυθµιζόµενης Πολεοδόµησης), ΒΙ.ΠΕ. (Βιοµηχανικές Περιοχές), ξενοδοχειακά καταλύµατα. Υπάρχει εποµένως, εκ του Συντάγµατος, διάκριση του προορισµού των ακινήτων που περιλαµβάνονται σε πόλεις και εν γένει οικιστικές περιοχές και των εκτός αυτών ακινήτων, τα οποία δεν φαίνεται να έχουν κατά το Σύνταγµα τον προορισµό αυτό. Το Σύνταγµα εξάλλου αναφέρεται στο Χωροταξικό και Πολεοδοµικό Σχεδιασµό µε την επιστηµονική του έννοια (αυτό είναι βέβαιο, µετά την τελευταία αναθεώρηση) η οποία επιστηµονική έννοια του Χωροταξικού και Πολεοδοµικού σχεδιασµού, είχε ήδη δοθεί µε τον πρώτο νόµο 360/1976, που είναι «χωρικός και σχεδιαστικός, πολυεπίπεδος και πολυτοµεακός». Τίθενται, συνεπώς, τα εξής ζητήµατα: προβαίνοντας σε αυτή τη διάκριση το Σύνταγµα, δεσµεύεται άραγε, ipso facto, να αποζηµιωθούν όλοι οι ιδιοκτήτες ακινήτων, των οποίων τα ακίνητα δεν ευρίσκονται εντός των ήδη υφισταµένων κατά την έναρξη της ισχύος του οικιστικών περιοχών; Κατά την άποψη του οµιλούντος, είναι προφανές, ότι η απάντηση είναι αρνητική, διότι δεν πρόκειται καν για βάρος, αλλά πρόκειται για τον πρώτο καθορισµό, σε τέτοιο επίπεδο του προορισµού των ακινήτων, του συνόλου της χώρας, ενόψει της χωρικής αναδιατάξεως. Αφορά δηλαδή το σύνολο των ιδιοκτητών. Τα ακίνητα που προορίζονται για οικιστικές περιοχές, δεν µεταβάλλουν εκ του Συντάγµατος προορισµό, όπως σαφέστατα συνάγεται από τις διατάξεις του. Θα έλεγα όµως, ότι και υπό την εκδοχή ότι αυτή, η
103
διάκριση αποτελεί βάρος. Οπωσδήποτε δεν είναι ένα βάρος ειδικής θυσίας, εφόσον αφορά το σύνολο των ιδιοκτητών ακινήτων της χώρας. Για τον ίδιο λόγο, νοµίζω, δεν υπάρχει ευθύνη για νόµιµες νοµικές πράξεις, µε τις οποίες, εµφανίζονται στο νοµικό κόσµο, τα χωροταξικά εργαλεία και τα χωροταξικά και πολεοδοµικά σχέδια. Θέµατα αποζηµιώσεως, θα τεθούν βέβαια, µόνο αν οι ιδιοκτήτες ακινήτων συγκεκριµένων περιοχών, υφίστανται ειδική θυσία, για την απαλλοτρίωση για κάποιο δρόµο, ή για την προστασία στοιχείων της φύσης και της πολιτιστικής κληρονοµιάς. Όπως δηλαδή, ένας ιδιοκτήτης ακινήτου οικιστικής περιοχής, δεν µπορεί να ισχυρισθεί ότι δικαιούται αποζηµιώσεως, διότι η περιοχή όπου βρίσκεται αυτό, από πολεοδοµικό κέντρο γίνεται περιοχή γενικής κατοικίας, ή (για να πούµε ένα πρόσφατο παράδειγµα από την αντίστροφη άποψη) διότι ο συντελεστής δοµήσεως από 1,6 έγινε 0,8, έτσι και ένας ιδιοκτήτης ακινήτου, εντός Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (Σχεδίου Χωρικής Οικιστικής Οργάνωσης Ανοιχτής Πόλης), παραδείγµατος χάρη, δεν µπορεί να ισχυριστεί, ότι δικαιούται αποζηµιώσεως, διότι η περιοχή όπου αυτό ευρίσκεται, χαρακτηρίστηκε αγροτική περιοχή και όχι ΖΩ.Α.Π.∆. (Ζώνη Αναπτύξεως Παραγωγικών ∆ραστηριοτήτων). Άλλο είναι το ζήτηµα, αν τέτοια σχέδια, ή τέτοιοι ειδικοί νόµοι περιέχουν µεταβατικές διατάξεις, υπέρ εχόντων ήδη τύχει ευνοϊκών για αυτούς ατοµικών διοικητικών πράξεων, µε τις οποίες επιτρέπεται έργο, ή δραστηριότητα, η οποία δεν απαιτείται πλέον και όχι βεβαίως για προστασία πολιτιστικών αγαθών, του φυσικού περιβάλλοντος. Και όταν παγία είναι η διάταξη νόµων, το θέµα µπορεί να τεθεί, κατά την άποψή µου, από την αντίστροφη άποψη ως εξής: «Είναι ανεκτές, τέτοιες πάγιες µεταβατικές διατάξεις, του άρθρου 26 του ν. 2831/2000 και µάλιστα για οποιοδήποτε σχέδιο, οπουδήποτε της επικρατείας»; Θα σας πω ένα παράδειγµα. Έστω ένα Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (Σχέδιο Χωρικής Οικιστικής Οργάνωσης Ανοιχτής Πόλης), που καθορίζει µία περιοχή ως παραθεριστική κατοικία, µε αρτιότητα οικοπέδου 1500 τ.µ. και µένει οικοδοµήσιµος χώρος 100 στρεµµάτων, κτίζο104
νται 66 οικείες. Παραλλήλως, όπως συνήθως συµβαίνει, έχουν εκδοθεί σαράντα οικοδοµικές άδειες υπό το προγενέστερο καθεστώς, το οποίο προέβλεπε παρέκκλιση 750 τ.µ. Χωρίς τίποτα λοιπόν, χτίζονται σε αυτή την περιοχή, αντί 66 οικείες σε οικόπεδο 1500 τ.µ. εκάστη, 86 οικείες από τις οποίες οι 40 σε 750 τ.µ. και µόνο οι 46 σε 1.500 τ.µ. Μέχρις ότου ολοκληρωθεί σε όλη τη χώρα, ο χωροταξικός της σχεδιασµός και καθοριστούν οι οικιστικές της περιοχές, εξακολουθούν να ισχύουν, για το σύνολο των µη οικιστικών περιοχών, οι διατάξεις του διατάγµατος του 1978, όπως τροποποιήθηκε το 1985 «περί εκτός σχεδίου δοµήσεως»; Και συνεπώς, µέχρις ότου ολοκληρωθεί, αποζηµιώνεται ο ιδιοκτήτης, µε την αξία που έχει το ακίνητο, βάσει αυτών των διατάξεων; Με άλλα λόγια, υφίσταται νόµιµη κατάσταση από συνταγµατική άποψη, βάσει της οποίας, µπορεί να θεωρηθεί νόµιµη η διοικητική πράξη; Νοµίζω ότι οι διατάξεις που έχουν ως αποτέλεσµα τη δηµιουργία οικιστικής περιοχής, είναι οπωσδήποτε, µετά την πρόβλεψη των εργαλείων του Χωροταξικού Σχεδιασµού και την έγκριση των περιφερειακών σχεδίων, ανίσχυρες. Αυτό έχει γίνει ήδη δεκτό νοµολογιακώς σε µεγάλη έκταση. Και κατά µείζονα λόγο θεωρώ, ότι είναι ανίσχυρες και οι διατάξεις περί µεµονωµένης, εκτός σχεδίου δοµήσεως, τα περίφηµα δηλαδή 4 στρέµµατα, µε τις παρεκκλίσεις, ως εξ ορισµού αντίθετες προς κάθε έννοια χωροταξικού και πολεοδοµικού σχεδιασµού, ο οποίος πλέον έχει σχεδόν ολοκληρωθεί. Τούτο δεν έχει λεχθεί ρητώς από τη νοµολογία. Νοµίζω όµως, ότι είναι καιρός να γίνει δεκτό και βεβαίως δεν τίθεται κατά τα ανωτέρω κανένα θέµα αποζηµιώσεως, πολύ δε περισσότερο για εκείνους, οι οποίοι θα επιδιώξουν κάτι τέτοιο, µετά τη νοµολογιακή αναγνώριση.
105
Το νοµικό πλαίσιο του χωροταξικού σχεδιασµού στην Ελλάδα: θεωρία και πράξη*
Γεωργίας Γιαννακούρου Αν. Καθηγήτριας Πανεπιστηµίου Αθηνών
Ι. O χωροταξικός σχεδιασµός στην Ελλάδα: σύντοµη ιστορική επισκόπηση Α. Η περίοδος πριν από το 1975 Η χωροταξία, δηλαδή η δηµόσια πολιτική που έχει ως αντικείµενο την οργάνωση και τον σχεδιασµό των εδαφικών ενοτήτων µεγάλης κλίµακας, πάνω από το επίπεδο των πόλεων και των οικισµών1, εµφανίστηκε διεθνώς κατά την µεταπολεµική περίοδο. Η εµφάνιση της χωροταξίας κατά την περίοδο αυτή συνδέθηκε µε την ανάδυση «χωρικών προβληµάτων νέου τύπου, που δεν µπορούσε να τα χειριστεί µε επάρκεια ο κλασικός χωρικός σχεδιασµός, δηλαδή ο πολεοδοµικός»2. Ζητήµατα όπως η ανάπτυξη των µεγάλων αστικών κέντρων σε βάρος των αγροτικών περιοχών, οι µεταβολές στη γεωγραφική κατανοµή του πληθυσµού και των οι-
* Το κείµενο αποτελεί επεξεργασµένη µορφή εισήγησης που παρουσιάσθηκε την 21.01.2009 στα σεµινάρια ∆ικαίου Περιβάλλοντος που διοργάνωσαν ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών και η Ένωση ∆ικαστικών Λειτουργών του Συµβουλίου της Επικρατείας στην Αθήνα (29.10.2008 - 3.6.2009). 1 Βασενχόβεν, Λ. (2007), «Χωροταξία», στο Ελλάδα. Το Σύγχρονο Κράτος. Τόµος Γ: Περιβάλλον-Θεσµοί-Οικονοµία- Παιδεία, Εκδοτικός Οργανισµός Πάπυρος, σ. 518-532 (518). 2 Οικονόµου, ∆. (2008), «Τα συστήµατα χωροταξικού σχεδιασµού στο διεθνή χώρο σήµερα: µια συγκριτική επισκόπηση», στο Α. Γοσποδίνη (επιµ), ∆ιάλογοι για το σχεδιασµό του χώρου και την ανάπτυξη, Εκδόσεις Κριτική, Αθήνα, 2008, σελ. 171-198 (171).
106
κονοµικών δραστηριοτήτων, η χάραξη των µεγάλων µεταφορικών αξόνων και των άλλων δικτύων υποδοµών, αλλά και η ανάγκη ορθολογικής χρήσης των φυσικών πόρων, αναδείχθηκαν την περίοδο αυτή ως νέες κατηγορίες προβληµάτων που απαιτούσαν τη ρυθµιστική παρέµβαση του κράτους σε περιφερειακό ή και εθνικό επίπεδο. Για την αντιµετώπισή τους υιοθετήθηκαν σε πολλές χώρες, ιδίως της ηπειρωτικής Ευρώπης, νέες πολιτικές για το σχεδιασµό του χώρου που αφορούσαν είτε το σύνολο µιας εθνικής επικράτειας, είτε τις διοικητικές της περιφέρειες, είτε, τέλος, περιοχές που ορίζονταν µε βάση τα φυσικά τους χαρακτηριστικά (ορεινός ή παράκτιος χώρος). Αντίστοιχα προβλήµατα, αν και µε κάποια καθυστέρηση σε σχέση µε τις υπόλοιπες ευρωπαϊκές χώρες που είχαν προηγηθεί σε οικονοµική ανάπτυξη, άρχισαν να εµφανίζονται και στην Ελλάδα κατά τη δεκαετία του ’60. Η έντονη αστικοποίηση και η σταδιακή εγκατάλειψη της υπαίθρου, η εξάπλωση και διασπορά της βιοµηχανίας σε βάρος των γεωργικών χρήσεων, καθώς και η ένταση των περιφερειακών ανισοτήτων, κυρίως µεταξύ της Αθήνας και της λοιπής χώρας, έφεραν στο φως νέες κατηγορίες προβληµάτων και κατ’ επέκταση νέες ανάγκες ρύθµισης. Η ανάθεση σειράς χωροταξικών µελετών από το τότε Υπουργείο Συντονισµού στα µέσα της δεκαετίας του ’603, αλλά και η ίδρυση, το 1964, του Κέντρου Προγραµµατισµού και Οικονοµικών Μελετών (ΚΕΠΕ) και
3 Μεταξύ των µελετών αυτών, ήταν η χωροταξική µελέτη της Πελοποννήσου που εκπονήθηκε από το Σπουδαστήριο Πολεοδοµικών Ερευνών του Εθνικού Μετσοβίου Πολυτεχνείου και τα ρυθµιστικά σχέδια ορισµένων αστικών κέντρων της χώρας (Άρτα, Ηγουµενίτσα, Πρέβεζα, Ιωάννινα, Σητεία, Ιεράπετρα, Χανιά, Ηράκλειο, Πάτρα κλπ.) που εκπονήθηκαν από ιδιωτικά γραφεία µελετών. Βλ. αναλυτικά, Βοϊβόνδα, Α., Κιζήλου, Β., Κλουτσινιώτη, Ρ., Κονταράτος, Σ. και Πυργιώτης, Γ. (επιµ.) (1977), «Η ρύθµιση του χώρου στην Ελλάδα», Αρχιτεκτονικά Θέµατα, 11, σ. 127-213 (153).
107
η σύσταση σε αυτό υπηρεσίας χωροταξίας4, αποτέλεσαν απτά δείγµατα της χωροταξικής κινητοποίησης του ελληνικού κράτους κατά την περίοδο αυτή. Όπως σηµειώνουν οι ∆. Κατοχιανού και ο Ν. Κατοχιανός, µέσα από τις πρωτοβουλίες αυτές «εδραιώθηκε η αντίληψη ότι υπάρχει ανάγκη για µία επιστηµονικά τεκµηριωµένη αναπτυξιακή πολιτική πολύπλευρων προσεγγίσεων»5, ενώ παράλληλα έγινε εµφανής η σηµασία της χωροταξίας για την εθνική και περιφερειακή ανάπτυξη. Όµως, η πλούσια αυτή µελετητική και ερευνητική παραγωγή δεν συνοδεύθηκε από αντίστοιχη νοµοθεσία. Έτσι, τα παραχθέντα κατά την περίοδο αυτή χωροταξικά σχέδια δεν µπόρεσαν να θεσµοθετηθούν και να επηρεάσουν την πραγµατική οργάνωση του ελληνικού χώρου6. Μια πρώτη απόπειρα για το νοµικό προσδιορισµό της έννοιας του χωροταξικού σχεδιασµού έγινε µε το ν.δ. 1262/1972 «Περί Ρυθµιστικών Σχεδίων Αστικών Περιοχών». Το ν.δ. αυτό εισήγαγε, µεταξύ άλλων, την έννοια του χωροταξικού σχεδίου, που ορίστηκε ως «σχέδιον καθορίζον εις εθνικήν και περιφερειακήν κλίµακα την εν χώρω κατανοµήν και διάρθρωσιν των οικονοµικών, κοινωνικών, οικιστικών, πολιτιστικών, λειτουργιών και έργων εις τα πλαίσια των προγραµµάτων αναπτύξεως της Χώρας…»7. Όµως,
4 Κατοχιανού, ∆. & Κατοχιανός, Ν. (2009), «Πολεοδοµία, Χωροταξία, Περιβάλλον και Περιφερειακή Ανάπτυξη: έρευνα και σχεδιασµός πολιτικής στο Κέντρο Προγραµµατισµού και Οικονοµικών Ερευνών (ΚΕΠΕ), 1965-2000», στο Β. Κοτζαµάνης, Α. Κούγκολος, Η. Μπεριάτος, ∆. Οικονόµου & Γ. Πετράκος, Πρακτικά 2ου Πανελληνίου Συνεδρίου Πολεοδοµίας, Χωροταξίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης. Τόµος Ι, Πανεπιστήµιο Θεσσαλίας/ΤΜΧΠΠΑ, σ. 373-380. 5 Ibid., σ. 374. 6 Την ίδια τύχη είχαν άλλωστε και οι χωροταξικές µελέτες που εκπονήθηκαν µετά τον πόλεµο είτε από ιδιώτες, όπως το Χωρονοµικό Σχέδιο για την Ελλάδα του Κ. Κρίσπη, είτε από το Υπουργείο Ανοικοδοµήσεως υπό την αιγίδα του πολεοδόµου Κωνσταντίνου ∆οξιάδη. Βλ. αναλυτικά Βοϊβόνδα, Α., κ.ά., (1977), ό.π., (σηµ. 3), σ. 138. 7 Άρθρο 2 παρ.1 ν.δ. 1262/1972 (ΦΕΚ 194 Α΄). Η παράγραφος αυτή καταργήθηκε µε το άρθρο 9 παρ.2 του ν. 360/1976 (ΦΕΚ 151 Α΄).
108
Β. Η περίοδος µετά το 1975 Μετά την αποκατάσταση της κοινοβουλευτικής δηµοκρατίας το 1974, και υπό την επίδραση του γενικότερου κλίµατος εκσυγχρονισµού των θεσµών της χώρας που επικράτησε την περίοδο αυτή, το αίτηµα για χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, δηλαδή για την ανάληψη χωροταξικών πρωτοβουλιών πέραν των ορίων της πόλης, ενεγράφη στο άρθρο 24 παρ. 2 Συντ. από κοινού µε την υποχρέωση του κράτους για διαµόρφωση, ανάπτυξη και πολεοδόµηση των πόλεων και των εν γένει οικιστικών περιοχών της χώρας8. Ο πρώτος νόµος που ανέλαβε να εξειδικεύσει τη συνταγµατική αυτή επιταγή ήταν ο ν. 360/1976 «Περί χωροταξίας και περιβάλλοντος». Ο νόµος αυτός εισήγαγε τρεις κατηγορίες χωροταξικών σχεδίων και προγραµµάτων (Εθνικό, Τοµεακά και Περιφερειακά) που ήταν ιεραρχικά διαρθρωµένα µεταξύ τους, ώστε το κατώτερο γεωγραφικά ή το ειδικότερο να αναφέρεται πάντοτε και να ευθυγραµµίζεται προς το ανώτερο γεωγραφικά και το γενικότερο. Η διαµόρφωση της χωροταξικής πολιτικής και η έγκριση των χωροταξικών σχεδίων και προγραµµάτων ανατέθηκε, σύµφωνα
πέραν του ορισµού αυτού, ούτε µε το πιο πάνω ν.δ, ούτε µε άλλο νοµοθέτηµα της εποχής, δηµιουργήθηκε ένα πλήρες πλέγµα διατάξεων για τον χωροταξικό σχεδιασµό. Η προσπάθεια αυτή µετατέθηκε λίγα χρόνια αργότερα, οπότε και ψηφίσθηκε ο εκτελεστικός του Συντάγµατος (άρθρο 24 παρ.2) ν. 360/1976.
8 Για τη συνταγµατική θεµελίωση του χωροταξικού σχεδιασµού βλ. Σκουρής, Β. (1991), Χωροταξικό και Πολεοδοµικό ∆ίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, σ. 3536, Ρόζος, Ν. (1994), Η νοµική προβληµατική του χωροταξικού σχεδιασµού, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, σ. 39-72, Χριστοφιλόπουλος, ∆. (2002), Πολιτιστικό περιβάλλον-χωρικός σχεδιασµός και βιώσιµη ανάπτυξη, Π.Ν. Σάκκουλας - ∆ίκαιο και Οικονοµία, Αθήνα, σ. 13-18.
109
µε το νόµο αυτό, στο Εθνικό Συµβούλιο Χωροταξίας και Περιβάλλοντος (ΕΣΧΠ), όργανο διυπουργικό, συντονιστικού και επιτελικού χαρακτήρα, στο οποίο µπορούσαν να συµµετέχουν χωρίς δικαίωµα ψήφου και εκπρόσωποι κοινωνικών και οικονοµικών οργανώσεων9. Η σχέση του χωροταξικού µε τον πολεοδοµικό σχεδιασµό ήταν ιεραρχική, υπό την έννοια ότι τα πολεοδοµικά σχέδια όπως και κάθε άλλη κανονιστική και ατοµική πράξη που ρύθµιζε θέµατα του χώρου έπρεπε να εναρµονίζεται προς τα εγκεκριµένα χωροταξικά σχέδια και τις αποφάσεις του ΕΣΧΠ10. Το σύστηµα που εισήγαγε ο ν. 360/1976 εφαρµόστηκε για µια πενταετία περίπου (1977-1981) και οδήγησε στην έκδοση 19 Αποφάσεων του ΕΣΧΠ, µεταξύ των οποίων ως σηµαντικότερες από χωροταξικής απόψεως µπορεί να θεωρηθούν η απόφαση για την οικιστική αποκέντρωση της χώρας, τις αντίπαλες πόλεις όπως αποκλήθηκαν (ΚΕΠΑ, ΑΣΤΟΚ, ΑΓΡΟΚ)11, η απόφαση για τη διαίρεση της χώρας σε προγραµµατικά διαµερίσµατα και η έγκριση του «Σχεδίου-πλαισίου ρυθµίσεων ευρύτερης περιοχής Πρωτευούσης» που αποτέλεσε και τον πρόδροµο του Ρυθµιστικού Σχεδίου της Αθήνας12. Με την ίδρυση του Υπουργείου Χωρο-
Στη σύνθεση του οργάνου αυτού µετείχαν οι Υπουργοί µέλη της Οικονοµικής Πολιτικής καθώς και οι Υπουργοί Εξωτερικών, Εσωτερικών, Πολιτισµού και Επιστηµών, Εθνικής Παιδείας και Θρησκευµάτων, Κοινωνικών Υπηρεσιών, ∆ηµοσίων Έργων και ο Υφυπουργός ∆ηµοσίων Έργων. Του Συµβουλίου προήδρευε, σύµφωνα µε την αρχική πρόβλεψη του άρθρου 3 παρ. 2 του ν. 360/1976, ο Υπουργός Συντονισµού, ενώ µετά την ίδρυση του ΥΧΟΠ και την τροποποίηση που επήλθε µε το άρθρο 17 παρ.1 του ν. 1032/1980, ο Πρωθυπουργός. 10 Βλ. αναλυτικά τις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 7 του ν. 360/1976. 11 Απόφαση ΕΣΧΠ 9610 «Περί χαράξεως κατευθυντηρίων γραµµών της χωροταξικής πολιτικής για την οικιστική αποκέντρωση» της 23.3./3.6.1979 (ΦΕΚ 1021 Β΄). 12 Απόφαση ΕΣΧΠ 2094 «Περί σχεδίου-πλαισίου ρυθµίσεων ευρύτερης περιοχής Πρωτευούσης» της 6.9.1979/2.4.80 (ΦΕΚ 341 Β΄).
9
110
ταξίας, Οικισµού και Περιβάλλοντος (ΥΧΟΠ) το 1980, οι αρµοδιότητες του περιφερειακού και τοµεακού χωροταξικού σχεδιασµού µεταφέρθηκαν σε αυτό, ενώ ο εθνικός χωροταξικός σχεδιασµός παρέµεινε στην αρµοδιότητα του Υπουργείου Συντονισµού. Το 1985, µεταφέρθηκαν, στο ενιαίο πλέον ΥΠΕΧΩ∆Ε, το ΕΣΧΠ και η Γραµµατεία του και κατ’ επέκταση και οι αρµοδιότητες για τον εθνικό χωροταξικό σχεδιασµό13. Η µεταφορά όµως των αρµοδιοτήτων αυτών συνοδεύθηκε από τη σταδιακή υποχώρηση και εν τέλει εγκατάλειψη του χωροταξικού σχεδιασµού εθνικής και περιφερειακής κλίµακας. Είναι µάλιστα χαρακτηριστικό ότι, µετά το 1981, το ΕΣΧΠ συνεδρίασε µόνον δύο φορές -και δη δια περιφοράς το έτος 1985- για να εγκρίνει αφενός τον εκσυγχρονισµό εργοστασίου τριβής και επεξεργασίας καολίνης στη Μήλο και αφετέρου την ίδρυση ΒΙΠΕ σε κάθε νοµό της χώρας14. Η εγκατάλειψη, µετά το 1985, του ν. 360/1976 συνδυάσθηκε µε την προσφυγή της ∆ιοίκησης σε υποκατάστατα εργαλεία χωροταξικού σχεδιασµού. Μεταξύ των εργαλείων αυτών προέχουσα θέση κατέλαβε η Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ) του άρθρου 29 του ν. 1337/198315, µέσω της οποίας επιδιώχθηκε ο έλεγχος των χρήσεων γης και της οικιστικής ανάπτυξης σε περιαστικές περιο-
Η µεταφορά αυτή µπορεί, όπως σηµειώνει και ο Ρόζος, να εκληφθεί και ως σιωπηρή κατάργηση του ν. 360/1976, στο µέτρο που «δεν είναι δυνατόν διυπουργικό όργανο προεδρευόµενο από τον Πρωθυπουργό να ‘υπαχθεί’ σε Υπουργείο». Για τον σχετικό προβληµατισµό, βλ. αναλυτικά, Ρόζος, Ν. (1994), ό.π., (σηµ. 8), σ. 59. 14 Βλ. αντιστοίχως τις Αποφάσεις του ΕΣΧΠ υπ’ αρ. 20 (ΦΕΚ 827 Β΄/ 1985) και 21 (ΦΕΚ 316 Β΄/ 1985). 15 Για τη λειτουργία της ΖΟΕ ως υποκατάστατου του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασµού βλ. και Παπαπετρόπουλος, Α. (Μάιος 2007), «Ο θεσµός της Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου ανάµεσα στον χωροταξικό και τον πολεοδοµικό σχεδιασµό», Νόµος και Φύση, http://www.nomosphysis.org.gr
13
111
χές και σε περιοχές που χρήζουν ειδικής προστασίας λόγω των ιδιαίτερων φυσικών ή πολιτιστικών χαρακτηριστικών τους. Παράλληλα, µετά την έκδοση της ΚΥΑ 69269/5387/1990 (ΦΕΚ 678 Β΄), µε την οποία µεταφέρθηκαν στο εσωτερικό δίκαιο οι διατάξεις της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, γενικεύθηκε η χρήση του θεσµού της προέγκρισης χωροθέτησης ως υποκατάστατου του ελλείποντος χωροταξικού σχεδιασµού16. Κατά τα µέσα της δεκαετίας του ’90 παρατηρήθηκε αναβίωση του ενδιαφέροντος για τον εθνικό και περιφερειακό χωροταξικό σχεδιασµό. Στην εξέλιξη αυτή συνετέλεσαν τόσο η ανάδειξη της ευρωπαϊκής διάστασης της χωροταξίας17, όσο και οι θέσεις που άρχισαν σταδιακά να αποτυπώνονται στη νοµολογία του ΣτΕ περί της προτεραιότητας του χωροταξικού σχεδιασµού. Αρχής γενοµένης από τις ιστορικές πλέον αποφάσεις του 1993 για τα ιχθυοτροφεία (ΣτΕ 304/1993 και 2844/1993), το Συµβούλιο της Επικρατείας εξήγγειλε απερίφραστα τον κανόνα, τον οποίο θεµελίωσε στο άρθρο 24 παρ.2 Συντ., ότι δεν συγχωρείται ατοµική χωροθέτηση αν δεν έχει προηγηθεί ευρύτερος χωροταξικός σχεδιασµός, έστω και µερικού χαρακτήρα, όπως είναι αυτός που εµπεριέχεται σε Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου του άρθρου 29 του ν. 1337/1983 ή σε Ζώνη Ανάπτυξης Παραγωγικών ∆ραστηριοτήτων του άρθρου 24 του ν. 1650/1986. Νεότερες αποφάσεις του ∆ικαστηρίου επανέλαβαν και παγίωσαν τη θέση αυτή, είτε µε αφορµή τη χωροθέτηση σωφρονιστικών καταστηµάτων18, είτε µε αφορµή τη χωρο-
16 Γιαννακούρου, Γ. (2004), «Ο θεσµός της χωροθέτησης στη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας», Τόµος τιµητικός του Συµβουλίου της Επικρατείας-75 χρόνια, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, σ. 983-1006 (987-990). 17 Για την ανάπτυξη της ευρωπαϊκής χωροταξίας βλ. Γιαννακούρου, Γ. (2008), Η χωροταξία στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Εθνικές πολιτικές και ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, Παπαζήσης, Αθήνα, Καµχής, Μ. (2007), Η ενοποίηση του ευρωπαϊκού χώρου. 1986-2006. Ένα σχεδιαστικό εγχείρηµα µεγάλης κλίµακας, Κριτική, Αθήνα. 18 ΣτΕ 3249/2000, Π.Ε. 405/1999, 108/1999.
112
ΙΙ. Το σύστηµα χωροταξικού σχεδιασµού κατά τον ν. 2742/ 1999 Α. Στόχοι και αρχές του χωροταξικού σχεδιασµού Οι στόχοι του χωροταξικού σχεδιασµού, κατά τον ν. 2742/1999, αρθρώνονται γύρω από το τρίπτυχο «προστασίαανάπτυξη-συνοχή» (άρθρο 2 παρ.1), τους τρεις δηλαδή πυλώνες της βιώσιµης ανάπτυξης. Το τρίπτυχο των στόχων αυτών προσδιορίζει σήµερα και το περιεχόµενο της χωροταξίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο. διαπνέει δε το σύνολο σχεδόν των σχετικών ευρωπαϊκών κειµένων, µεταξύ των οποίων το Σχέδιο Ανάπτυξης του Κοι-
θέτηση µεµονωµένων βιοµηχανικών εγκαταστάσεων19 ή τουριστικών λιµένων20, είτε, τέλος, πιο πρόσφατα µε αφορµή τη χωροθέτηση των αιολικών πάρκων21. Υπό τη γόνιµη λοιπόν ώθηση της νοµολογίας του ΣτΕ και υπό την επίδραση των ευρωπαϊκών προβληµατισµών για τη χωροταξία, ψηφίστηκε το 1999, µετά από µακρά περίοδο διαβουλεύσεων µε τα συναρµόδια υπουργεία, ο ν. 2742/1999 µε τίτλο «Χωροταξικός σχεδιασµός και αειφόρος ανάπτυξη»22. Ο νόµος αυτός, ο οποίος αντικατέστησε τον ν. 360/1976, συνιστά το ισχύον σήµερα νοµικό πλαίσιο για την άσκηση του χωροταξικού σχεδιασµού.
ΣτΕ 2319/2002. ΣτΕ 2506/2002, µε σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου, Ε∆∆∆, 2002, σ. 813 επ., ΣτΕ 3364/1999, 1434/1998, 5168/1997. Βλ. επίσης Κ. Σταµατίου (Μάρτιος 2006), «Το νοµικό καθεστώς της χωροθέτησης των τουριστικών λιµένων», Νόµος και Φύση, www.nomosphysis.org.gr 21 ΣτΕ 2569/2004. 22 Ενδεικτικό της επιρροής που άσκησε ο ευρωπαϊκός προβληµατισµός για τη χωροταξία στην κατάρτιση του νέου νόµου αποτελεί το γεγονός ότι µεγάλο µέρος της εισηγητικής του έκθεσης αφιερώνεται στις χωροταξικές επιρροές που δέχεται η Ελλάδα από την ένταξή της στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στις απαιτήσεις που αυτές συνεπάγονται για την οργάνωση του ελληνικού χώρου.
19 20
113
νοτικού Χώρου (ΣΑΚΧ) που εγκρίθηκε τον Μάιο του 1999 στο Πότσδαµ της Γερµανίας από το (άτυπο) Συµβούλιο Υπουργών Χωροταξίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης23 και την πρόσφατη «Εδαφική Ατζέντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης» που υιοθετήθηκε στη συνάντηση των Υπουργών Χωροταξίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη Λειψία της Γερµανίας τον Μάιο του 200724. Πέραν των πιο πάνω στόχων, ο ν. 2742/1999 καθορίζει επίσης αρχές χωροταξικού σχεδιασµού οι οποίες οφείλουν να λαµβάνονται υπόψη κατά την κατάρτιση των επιµέρους χωροταξικών πλαισίων και λοιπών σχεδίων (άρθρο 2 παρ. 2). Μεταξύ των αρχών αυτών περιλαµβάνονται η «εξασφάλιση ισάξιων όρων διαβίωσης και ευκαιριών απασχόλησης σε όλες τις περιφέρειες της χώρας», η «βελτίωση των υποδοµών στο σύνολο του εθνικού χώρου», η «διατήρηση και ανάδειξη της οικιστικής και παραγωγικής πολυµορφίας και της φυσικής ποικιλότητας στις αστικές και περιαστικές περιοχές και στην ύπαιθρο» και η «προστασία, αποκατάσταση, διατήρηση και ανάδειξη των περιοχών, οικισµών και τοπίων που διαθέτουν στοιχεία φυσικής, πολιτιστικής και αρχιτεκτονικής κληρονοµιάς». Το πλέγµα των αρχών αυτών υποδεικνύει την εναρµόνιση την οποία καλείται να επιτελέσει ο χωροταξικός σχεδιασµός µεταξύ ισοδύναµων δηµοσίων αγαθών, όπως η οικονοµική ανάπτυξη και η προστασία του περιβάλλοντος ή αντίστοιχα η ανταγωνιστικότητα και η κοινωνική συνοχή. Υπογραµµίζεται ότι ανάλογο σύστηµα αρχών απαντάται και στον γερ-
23 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (1999), Σχέδιο Ανάπτυξης του Κοινοτικού Χώρου, Υπηρεσία Επίσηµων Εκδόσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, Λουξεµβούργο. 24 EU Informal Ministerial Meeting on Urban Development and Territorial Cohesion (2007), The Territorial Agenda of the EU. Towards a More Competitive and Sustainable Europe of Diverse Regions, Leipzig, 24/25 May 2007.
114
Β. Τα όργανα του χωροταξικού σχεδιασµού Ο χωροταξικός σχεδιασµός συνιστά, σύµφωνα µε τον ν. 2742/1999, αρµοδιότητα του κράτους και δη του κεντρικού. Τούτο αποτυπώνεται τόσο στις διαδικασίες κατάρτισης και έγκρισης των επιµέρους χωροταξικών σχεδίων που προβλέπονται στο νόµο27, όσο και στα όργανα που ιδρύονται για να συντονίσουν και να κατευθύνουν τη δηµόσια δράση στο πεδίο της χωροταξίας. Το βασικό από τα όργανα αυτά είναι η Επιτροπή Συντονισµού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον τοµέα του Χωροταξικού Σχεδιασµού (άρθρο 3), η οποία αποτελεί συλλογικό κυβερνητικό όργανο µε αποφασιστικές αρµοδιότητες κατά το πρότυπο του Εθνικού Συµβουλίου Χωροταξίας που προέβλεπε ο καταργηθείς ν. 360/1976. Η σύσταση της Επιτροπής δεν συνεπάγεται πάντως υποκατάσταση του νέου οργάνου στις αρµοδιότητες του ΥΠΕΧΩ∆Ε. Το τελευταίο παραµένει αρµόδιο, σύµφωνα µε το άρθρο 5 του ν. 2742/1999, για την έκφραση και εξειδίκευση της γενικής πολιτικής για τη χωροταξία εντός του πλαισίου των αποφάσεων της Κυβέρνησης και των συλλογικών κυβερνητικών οργάνων, την εκπροσώπηση της χώρας στα διεθνή, ευρωπαϊκά και κοινοτικά όργανα,
µανικό νόµο της χωροταξίας25 και, σε πιο περιορισµένη έκταση, και στον αντίστοιχο γαλλικό26.
25 Bau-Raumordnungsgesetz της 18.08.1997 (BGBl.I. 2081-2102). Για τις αρχές του οµοσπονδιακού νόµου για τη χωροταξία, βλ. αναλυτικά Ρίζος, Σ. (2004), «Χωροταξία και δάσος στη Γερµανία», Περιβάλλον και ∆ίκαιο, σ. 317-323 (317318). 26 Νόµος 95-115 της 4ης Φεβρουαρίου 1995 «Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire» (JORF 5.2.1995), όπως τροποποιήθηκε µε τον νόµο 99-533 της 25ης Ιουνίου 1999 «Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire» (JORF 29.6.1999). 27 Βλ. ιδίως τα άρθρα 6 παρ. 2 και 3, 7 παρ. 3 και 4 και 8 παρ. 3 και 4 του ν. 2742/1999.
115
την κίνηση της διαδικασίας κατάρτισης των επιµέρους χωροταξικών σχεδίων, τη µέριµνα για την έγκριση και εφαρµογή τους και την παρακολούθηση της εκτέλεσής τους από άλλους φορείς. Τα πιο πάνω κρατικά όργανα επικουρούνται στο έργο τους από το Εθνικό Συµβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης (άρθρο 4). Στη σύνθεσή του µετέχουν εκπρόσωποι κοινωνικών και οικονοµικών εταίρων, επιστηµονικών συλλόγων και µη κυβερνητικών οργανώσεων που δραστηριοποιούνται στον τοµέα προστασίας του περιβάλλοντος, εκπρόσωποι της ΚΕ∆ΚΕ (Κεντρική Ένωση ∆ήµων και Κοινοτήτων Ελλάδας) και της ΕΝΑΕ (Ένωση Νοµαρχιακών Αυτοδιοικήσεων Ελλάδας) καθώς και ειδικοί επιστήµονες. Το Εθνικό Συµβούλιο έχει γνωµοδοτικό ρόλο. παρεµβαίνει µε γνώµες, προτάσεις και εισηγήσεις στη διαδικασία κατάρτισης και παρακολούθησης των χωροταξικών σχεδίων εθνικού επιπέδου και συνιστά κατά τούτο όργανο κοινωνικής διαβούλευσης και διαλόγου για τα θέµατα του εθνικού χωροταξικού σχεδιασµού. Αντίστοιχος ρόλος ανατίθεται, προκειµένου για τον περιφερειακό χωροταξικό σχεδιασµό, στα Περιφερειακά Συµβούλια που συγκροτούνται σύµφωνα µε το άρθρο 1 παρ. 3 του ν. 2503/1997. Η σύµπραξη των πιο πάνω γνωµοδοτικών οργάνων στις σχετικές διοικητικές διαδικασίες αποβλέπει, σύµφωνα µε την εισηγητική έκθεση του ν. 2742/1999, στην ενεργό συµµετοχή των εκπροσώπων της επιστήµης, της κοινωνίας και της οικονοµίας στην κατάρτιση και εφαρµογή των χωροταξικών σχεδίων εθνικού και περιφερειακού χαρακτήρα ώστε να εξασφαλιστεί η αναγκαία κοινωνική νοµιµοποίηση που πρέπει να διαθέτει ένα στρατηγικό εγχείρηµα όπως ο σχεδιασµός και η βιώσιµη ανάπτυξη του εθνικού και περιφερειακού χώρου. Η υπαγωγή του όλου εγχειρήµατος στη ρυθµιστική αρµοδιότητα του κράτους υπαγορεύεται από τη φύση και το περιεχόµενο των χωροταξικών σχεδίων και ιδίως από τις γεωγραφικές κλίµακες στις οποίες αναφέρονται οι στόχοι και οι κατευθύνσεις τους (εθνική, δια-περιφερειακή, περιφερειακή, διανοµαρχιακή). Επιπλέον, είναι σύµφωνη και µε τη συνταγµατική πρόβλεψη του άρθρου 24 παρ.2 Συντ., όπως έχει ερµηνευθεί από
116
Γ. Τα επίπεδα του χωροταξικού σχεδιασµού Ο χωροταξικός σχεδιασµός, σύµφωνα µε τον ν. 2742/1999, πραγµατοποιείται σε δύο επίπεδα: εθνικό και περιφερειακό. Στο πρώτο από αυτά, ο χωροταξικός σχεδιασµός ασκείται µέσω του Γενικού και των Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης (άρθρα 6-7), ενώ αντιστοίχως στο δεύτερο µέσω των Περιφερειακών Πλαισίων που καταρτίζονται για κάθε µια από τις 13 Περιφέρειες της χώρας (άρθρο 8). Πέραν των δύο αυτών βασικών επιπέδων, ιδιαίτερες µορφές χωροταξικού σχεδιασµού προβλέπονται για ορισµένες δια-περιφερειακές ή ενδοπεριφερειακές γεωγραφικές ενότητες που παρουσιάζουν ειδικά χαρακτηριστικά (δηµογραφική ή παραγωγική εγκατάλειψη, επιπτώσεις από µεγάλης κλίµακας έργα ή παρεµβάσεις, φυσικές ή τεχνολογικές καταστροφές και κινδύνους, κλπ.)29 καθώς και για τα αστικά κέντρα που παρουσιάζουν προβλήµατα αναπτυξιακής υστέρησης, συνοχής και περιβαλλοντικής υποβάθµισης30. Πρέπει να παρατηρηθεί πάντως ότι η διάρθρωση των επιπέδων του χωροταξικού σχεδιασµού δεν έχει πλήρη αντιστοιχία µε τη διοικητική διαίρεση της χώρας. Έτσι, τα διοικητικά/γεωγραφικά όρια των ορ-
τη νοµολογία του ΣτΕ28.
28 Σύµφωνα µε την πάγια επί του θέµατος νοµολογία του ΣτΕ, ο χωροταξικός και πολεοδοµικός σχεδιασµός ανατίθενται, κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγµατος, αποκλειστικά στο κράτος, το οποίο δεν επιτρέπεται να µεταβιβάζει, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, την άσκηση όλων ή µερικών από τις αρµοδιότητές του αυτές, οι οποίες άλλωστε δεν µπορούν να χαρακτηρισθούν ως τοπικές υποθέσεις, στους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης οποιασδήποτε βαθµίδας. Βλ. ιδίως ΣτΕ 4033/1998, 2317/1999, 1227/2000, 2446/2000, 3405/2001, 3250/2002, 3397/2003, ΣτΕ Ολ. 3661/2005. 29 Πρόκειται για τις Περιοχές Ειδικών Χωρικών Παρεµβάσεων που προβλέπονται στο άρθρο 11 του ν. 2742/1999. 30 Άρθρο 12 ν. 2742/1999.
117
∆. Το περιεχόµενο των χωροταξικών σχεδίων εθνικού και περιφερειακού χαρακτήρα Το κατ’ ιδίαν περιεχόµενο των χωροταξικών σχεδίων εθνικού και περιφερειακού χαρακτήρα περιγράφεται αναλυτικά στο νόµο. Το Γενικό Χωροταξικό Πλαίσιο προσδιορίζει τις βασικές προτεραιότητες και τις στρατηγικές κατευθύνσεις για την ολοκληρωµένη ανάπτυξη και τη βιώσιµη οργάνωση του εθνικού χώρου. Ειδικότερα, το Γενικό Πλαίσιο παρέχει κατευθύνσεις για τη χωρική ανάπτυξη των κύριων εθνικών πόλων και αξόνων ανάπτυξης και των διεθνών και διαπεριφερειακών εισόδων-πυλών και συνδέσεων της χώρας, τη χωρική διάρθρωση των δικτύων υποδοµών και µεταφορών και των παραγωγικών τοµέων, το ρόλο των µητροπολιτικών και λοιπών σηµαντικών αστικών κέντρων και τη σχέση τους µε την ενδοχώρα, τη χωρική οργάνωση και ανάπτυξη του ορεινού, νησιωτικού, παράκτιου και αγροτικού χώρου και άλλων κρίσιµων περιοχών του εθνικού χώρου, καθώς και την προστασία, διατήρηση και ανάδειξη της εθνικής φυσικής και πολιτιστικής κληρονοµίας και τη συνετή διαχείριση των φυσικών πόρων. Αντικείµενο του Γενικού Πλαισίου αποτελεί επίσης και η γεωγραφική ανασυγκρότηση της χώρας µε σκοπό τη δηµιουργία βιώσιµων διοικητικών και αναπτυξιακών ενοτήτων σε διαπεριφερειακό επίπεδο31. Τις κατευθύνσεις του Γενικού Πλαισίου εξειδικεύουν και συµπληρώνουν τα Ειδικά Πλαίσια, τα οποία καταρτίζονται είτε για ορισµένους τοµείς ή κλάδους παραγωγικών δραστηριοτήτων εθνικής
γανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης και των δύο βαθµίδων δεν αποτελούν αυτοτελές επίπεδο άσκησης χωροταξικού σχεδιασµού και η ρύθµισή τους επαφίεται στις διάφορες µορφές πολεοδοµικού σχεδιασµού που προβλέπονται από τον ν. 2508/1997.
31
Βλ. αναλυτικά άρθρο 6 παρ. 1 ν. 2742/1999.
118
σηµασίας (π.χ. βιοµηχανία, τουρισµός, ενέργεια κλπ.), είτε για ορισµένες κατηγορίες δικτύων και υπηρεσιών τεχνικής, κοινωνικής και διοικητικής υποδοµής εθνικού ενδιαφέροντος (π.χ. οδικοί άξονες, σιδηροδροµικά δίκτυα, λιµένες, νοσοκοµεία, πανεπιστήµια κλπ.), είτε, τέλος, για περιοχές του εθνικού χώρου που παρουσιάζουν κρίσιµα περιβαλλοντικά, αναπτυξιακά και κοινωνικά προβλήµατα ή ιδιαίτερα γεωγραφικά χαρακτηριστικά (πχ. παράκτιος, ορεινός, νησιωτικός χώρος κλπ.)32. Οι κατευθύνσεις του εθνικού χωροταξικού σχεδιασµού που εµπεριέχονται στο Γενικό και τα Ειδικά Πλαίσια, εξειδικεύονται και συµπληρώνονται περαιτέρω µέσω των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων. Τα τελευταία καταρτίζονται για κάθε Περιφέρεια της χώρας και υποδεικνύουν τις κατευθύνσεις για τη χωρική διάρθρωση των βασικών δικτύων και υπηρεσιών τεχνικής, κοινωνικής και διοικητικής υποδοµής περιφερειακού και διανοµαρχιακού ενδιαφέροντος, τις κατευθύνσεις και τα προγραµµατικά µεγέθη για τη χωροθέτηση των βασικών παραγωγικών δραστηριοτήτων του πρωτογενούς, δευτερογενούς και τριτογενούς τοµέα, τις κατευθύνσεις για τη διάρθρωση του περιφερειακού οικιστικού δικτύου και τις βασικές προτεραιότητες για την προστασία, διατήρηση και ανάδειξη της φυσικής και πολιτιστικής κληρονοµιάς της Περιφέρειας33. Τα χωροταξικά σχέδια τελούν σε ιεραρχική µεταξύ τους σχέση, µε το Γενικό Πλαίσιο να βρίσκεται στην κορυφή της πυραµίδας και τα Ειδικά και Περιφερειακά να υπέχουν υποχρέωση εναρµόνισης µε τις κατευθύνσεις του. Η ιεραρχική αυτή σχέση δεν είναι πάντως άκαµπτη στο µέτρο που τόσο τα Ειδικά όσο και τα Περιφερειακά Πλαίσια εξουσιοδοτούνται από το νόµο όχι µόνον
32 33
Βλ. αναλυτικά άρθρο 7 παρ. 1 ν. 2742/1999. Βλ. αναλυτικά το άρθρο 8 παρ. 1 του ν. 2742/1999.
119
να εξειδικεύουν τις κατευθύνσεις του Γενικού αλλά επιπροσθέτως και να τις συµπληρώνουν στα πεδία αρµοδιότητάς τους. Τα χωροταξικά σχέδια εθνικού και περιφερειακού χαρακτήρα, όπως προδιαγράφονται στο ν. 2742/1999, ρυθµίζουν σε αδρές γραµµές την κρατική παρέµβαση στο χώρο χωρίς πάντως, λόγω και της κλίµακας στην οποία αναφέρονται και του χρονικού ορίζονται στον οποίο εκτείνονται (δεκαπενταετία), να εξικνούνται µέχρι του σηµείου καθορισµού χρήσεων γης και όρων δόµησης ή χωροθέτησης συγκεκριµένων δραστηριοτήτων. Έτσι, σε αντίθεση µε τα πολεοδοµικά σχέδια που έχουν κατά κανόνα κανονιστικό περιεχόµενο, τα χωροταξικά σχέδια κατά τον ν. 2742/1999 φαίνεται να έχουν επιτελικό, προγραµµατικό και καθοδηγητικό χαρακτήρα. Στη διαπίστωση αυτή συνηγορεί και η ορολογία που χρησιµοποιείται από τον νοµοθέτη για να προδιαγράψει το περιεχόµενο των χωροταξικών σχεδίων. Σε αντιδιαστολή προς τα κλασικά πολεοδοµικά σχέδια που περιέχουν λεπτοµερείς ρυθµίσεις για τις προβλεπόµενες πολεοδοµικές επεµβάσεις και τον έλεγχο της οικιστικής ανάπτυξης, τα χωροταξικά σχέδια που εισάγονται µε τον ν. 2742/1999 χαρακτηρίζονται ως «πλαίσια»34, δηλαδή ως «σύνολα κειµένων ή/και διαγραµµάτων» µε τα οποία καθορίζονται οι αρχές και κατευθύνσεις της ακολουθητέας χωροταξικής πολιτικής και παρέχονται οδηγίες προς τη ∆ιοίκηση για τη σύνταξη ειδικότερων σχεδίων και προγραµµάτων ή για την έκδοση κανονιστικών και ατοµικών διοικητικών πράξεων. Εν όψει του κατευθυντηρίου χαρακτήρα τους, τα χωροταξικά σχέδια του ν. 2742/1999 χαρακτηρίζονται από ορισµένους συγγραφείς ως «στρατηγικά»35,
Πρόκειται, κατά πάσα πιθανότητα, για απόδοση στα ελληνικά του γαλλικού όρου «schéma». 35 Οικονόµου, ∆. (2000), «Σύστηµα χωρικού σχεδιασµού. Η ελληνική πραγµατικότητα και η διεθνής εµπειρία», Επιθεώρηση Κοινωνικών Ερευνών, 101102, σ. 3-58.
34
120
ΙΙΙ. Η νοµική φύση των χωροταξικών σχεδίων Α. Τα χωροταξικά σχέδια ως νοµικές πράξεις Ένα από τα πιο δύσκολα και ενδιαφέροντα ζητήµατα του χωροταξικού δικαίου είναι η διακρίβωση της νοµικής φύσεως των επιµέρους χωροταξικών σχεδίων και κατ’ επέκταση των συνεπειών που αυτά επάγονται για τη ∆ιοίκηση αφενός και για τους ιδιώτες αφετέρου. Οι δυσκολίες αυτές προκύπτουν επειδή η ∆ιοίκηση, όταν επεµβαίνει στο χώρο µε τα µέσα του χωροταξικού σχεδιασµού, έχει κατά κανόνα ρόλο προγραµµατικό, κατευθυντήριο και συντονιστικό, εισάγει δηλαδή ένα «δίκαιο διαµορφωτικό του µέλλοντος» (droit prospectif)39. Τα προγραµµατικά, κατευθυντηρίου και συντονιστικού χαρακτήρα µέσα του χωροταξικού δικαίου µπορούν άραγε να εξοµοιωθούν µε τους κλασσικούς κανόνες δικαίου που υποχρεώνουν
Χαϊνταρλής, Μ., Λιάπης, Λ. και Πλατανιάς, Π. (Μάρτιος 2004), «Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Ο στρατηγικός και πολιτικός του χαρακτήρας», Νόµος και Φύση, http://www.nomosphysis.org.gr 37 Ibid. 38 Για τη σύνοψη του σχετικού νοµικού προβληµατισµού, βλ. Ρόζος, Ν. (1994), ό.π., (σηµ. 8), σ. 81-91. 39 Chapal, Ph. (1968), «Recherche sur la notion et le régime des actes juridiques à caractère prospectif », AJDA, σ. 323-334.
36
ενώ, κατ’ άλλους, εξοµοιώνονται προς τα προγράµµατα οικονοµικής και κοινωνικής ανάπτυξης36. Υπό την εκδοχή αυτή, υποστηρίζεται µάλιστα ότι το Γενικό Πλαίσιο «προσεγγίζει πολύ περισσότερο την έννοια της πολιτικής, παρά αυτήν της έννοµης τάξης»37. Η παρατήρηση αυτή φέρνει στην επιφάνεια ένα παλιό και γνώριµο δίληµµα του χωροταξικού δικαίου: τα χωροταξικά σχέδια είναι νοµικές πράξεις και, αν ναι, πώς εντάσσονται στο πλέγµα των ήδη υφισταµένων νοµικών κατηγοριών; Με το ζήτηµα αυτό, το οποίο απασχόλησε κατά το παρελθόν επί µακρόν τη νοµική θεωρία στη Γαλλία38, θα ασχοληθούµε εν συνεχεία.
121
τους αποδέκτες τους σε ορισµένη συµπεριφορά που επιβάλλεται µε καταναγκαστικές µεθόδους ή εισάγουν µια νέα και ιδιότυπη κατηγορία νοµικών πράξεων που τείνει στη διαµόρφωση µιας µελλοντικής καταστάσεως; Πώς εξασφαλίζεται η συµµόρφωση προς τους στόχους και τις κατευθύνσεις των χωροταξικών σχεδίων και πώς οριοθετείται η έννοια της απόκλισης από αυτές; Τα ερωτήµατα αυτά δεν έχουν µόνο θεωρητικό ενδιαφέρον, αλλά και πρακτικό, στο µέτρο που όπως επισηµαίνει και ο νυν Πρόεδρος του ∆ΕΚ κ. Β. Σκουρής, συναρτώνται µε το καίριο πρόβληµα της έννοµης προστασίας κατά της χωροταξικής παρέµβασης της Πολιτείας40. Ποιους ισχυρισµούς θα προβάλλει όποιος πιστεύει ότι το χωροταξικό σχέδιο θίγει τα δικαιώµατα ή έννοµα συµφέροντά του; Με ποια κριτήρια αντίστοιχα θα ελέγξει το ∆ικαστήριο τη νοµιµότητα της προσβαλλόµενης πράξεως; Η απάντηση στα ερωτήµατα αυτά προϋποθέτει την ανίχνευση της νοµικής φύσεως των διαφόρων τύπων χωροταξικών σχεδίων. Η προσπάθεια αυτή δυσχεραίνεται σηµαντικά από τη σχετικά πρόσφατη ενεργοποίηση της χωροταξικής νοµοθεσίας και τη συναφή έλλειψη θεωρητικών και νοµολογιακών επεξεργασιών που θα µπορούσαν να διευκολύνουν τη συστηµατική κατάταξη και την εννοιολογική αποσαφήνιση της ρυθµιστικής δράσης της διοίκησης στο πεδίο της χωροταξίας41. Εν όψει των ελλείψεων αυτών, η προσέγγιση που επιχειρείται στη συνέχεια βασίζεται κυρίως στην ανάλυση των ισχυουσών νοµοθετικών διατάξεων και των υφισταµένων χωροταξικών πλαισίων και είναι προφανώς ανοικτή σε µελλοντικούς επαναπροσδιορισµούς που ενδέχεται να επιβληθούν
Σκουρής, Β. (1991), ό.π., (σηµ. 8), σ. 64. Υπογραµµίζεται ιδίως το γεγονός ότι το Γενικό και τα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια εγκρίθηκαν πολύ πρόσφατα (2008-2009), ενώ τα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια, τα οποία εγκρίθηκαν το 2003, δεν έχουν ακόµη αποτελέσει αντικείµενο συστηµατικού νοµολογιακού ελέγχου και σχολιασµού εκ µέρους της θεωρίας.
40 41
122
από νέα πραγµατολογικά ή νοµολογιακά δεδοµένα. Κατ’ αρχάς, δεν υπάρχει αµφιβολία ότι τα επιµέρους χωροταξικά πλαίσια, όπως προσδιορίζονται στο ν. 2742/1999, συνιστούν νοµικές πράξεις ανεξάρτητα από το αν διαθέτουν απλώς κατευθυντήριο ή και κανονιστικό χαρακτήρα. Και τούτο διότι προβλέπονται από τυπικό νόµο, καταρτίζονται και εγκρίνονται µε βάση συγκεκριµένη διοικητική διαδικασία και επάγονται έννοµες συνέπειες για όσες πράξεις οφείλουν να προσαρµόζονται προς αυτά. Συγκεκριµένα, τα Ειδικά και Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασµού είναι διοικητικές πράξεις εφόσον συντάσσονται µε βάση τη διοικητική διαδικασία που προβλέπει ο ν. 2742/1999 και εγκρίνονται από τα διοικητικά όργανα που προβλέπει ο νόµος (Επιτροπή Συντονισµού της Κυβερνητικής Πολιτικής και Υπουργό ΠΕΧΩ∆Ε, αντιστοίχως). Περιέχουν δε τόσο ενδεικτικού χαρακτήρα διατυπώσεις, όπως επί παραδείγµατι διαπιστώσεις, αναλύσεις και προγνώσεις για το µέλλον42, όσο και κατευθυντηρίου χαρακτήρα διατάξεις µε έµµεση δεσµευτικότητα, όπως οι κατευθύνσεις που δίδονται στα υποκείµενα πολεοδοµικά σχέδια43, χωρίς πάντως να αποκλείεται και η συµπερίληψη σε αυτά και διατάξεων άµεσης εφαρµογής, όπως θα εκτεθεί στη συνέχεια.
42 Τον χαρακτήρα αυτό φαίνεται να προσλαµβάνουν οι προβλέψεις των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων που αφορούν επί παραδείγµατι την καταγραφή και αξιολόγηση της θέσης της περιφέρειας στο διεθνή και ευρωπαϊκό χώρο, το ρόλο της σε εθνικό επίπεδο και σε σχέση µε άλλες περιφέρειες ή τους παράγοντες που επηρεάζουν τη µακροπρόθεσµη ανάπτυξη και διάρθρωση του περιφερειακού χώρου. 43 Κατευθυντήριο χαρακτήρα έχουν επί παραδείγµατι οι κατευθύνσεις και τα προγραµµατικά µεγέθη για τη χωροθέτηση των δραστηριοτήτων του πρωτογενούς, δευτερογενούς και τριτογενούς τοµέα που περιλαµβάνονται στα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια. Οι προβλέψεις αυτές απευθύνονται στη ∆ιοίκηση και οφείλουν να ενσωµατώνονται και να εξειδικεύονται περαιτέρω κατά την κατάρτιση των επιµέρους πολεοδοµικών σχεδίων.
123
Β. Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασµού ως ιδιότυπη νοµική πράξη: φύση και περιεχόµενο της εγκρίσεως της Βουλής Πιο δυσχερής παρίσταται ο καθορισµός της τυπικής µορφής του Γενικού Πλαισίου και αυτό διότι ο τρόπος έγκρισής του δεν παραπέµπει ούτε σε τυπικό νόµο, ούτε σε αµιγή διοικητική πράξη. Υπενθυµίζεται στο σηµείο αυτό ότι ο ν. 2742/1999 επαναλαµβάνει το σύστηµα του ν. 360/1976, προβλέποντας ότι το Γενικό Πλαίσιο, πέραν της εγκρίσεως της Κυβερνητικής Επιτροπής, πρέπει να εγκριθεί επιπροσθέτως και από τη Βουλή σύµφωνα µε το άρθρο 79 παρ. 8 Συντ., σύµφωνα δηλαδή µε τη διαδικασία που ορίζεται για τα προγράµµατα οικονοµικής και κοινωνικής ανάπτυξης44. Η έγκριση της Βουλής δεν εξοµοιούται µε τυπικό νόµο, εφόσον η Βουλή κατά τη συζήτηση του σχεδίου δεν µπορεί να επιφέρει αλλαγές ή προσθήκες, όπως συµβαίνει στη συνήθη νοµοθετική διαδικασία. δύναται µόνο να αποδεχθεί ή να απορρίψει το σχέδιο, εφόσον σε διαφορετική περίπτωση θα επήρχετο διάσπαση της ενότητας και της συνοχής του45. Από τυπικής λοιπόν απόψεως, το Γενικό Πλαίσιο συνιστά µια sui generis νοµική πράξη. Από ουσιαστικής απόψεως, το Γενικό Πλαίσιο αποτελεί προϊόν συµφωνίας της Κυβέρνησης και της Βουλής µε στοιχεία συµπράξεως των κοινωνικών και επιστηµονικών φορέων της
44 Βλ. σχετικά και την υπ’ αρ. 6878/4871/2008 έγκριση της Βουλής για το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΦΕΚ 128 Α΄/ 3.7.2008), όπου για πρώτη φορά έτυχε εφαρµογής η ειδική διαδικασία του άρθρου 79 παρ. 8 Συντ. στο πεδίο της χωροταξίας. Για µία κριτική επισκόπηση της διαδικασίας αυτής και γενικότερα των επιλογών του ν. 2742/1999 ως προς τον τρόπο έγκρισης του εθνικού χωροταξικού σχεδίου βλ. Ξανθούλης, Γ. (2008), Κριτήρια ελέγχου της νοµιµότητας του «Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης», Ευρωπαίων Πολιτεία, 3/2008, σ. 651-665. 45 Βλ. αναλυτικά Ρόζος, Ν. (1994), ό.π., (σηµ. 8), σ. 97-105, όπου και παρουσίαση των θεωρητικών απόψεων που έχουν διατυπωθεί επί του θέµατος.
124
χώρας που µετέχουν στο Εθνικό Συµβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασµού. Με τη συµφωνία αυτή καθορίζεται το πλαίσιο εντός του οποίου θα κινηθούν η νοµοθετική και εκτελεστική εξουσία κατά την έκδοση παραγώγων πράξεων µε τις οποίες επιδιώκεται η επίτευξη των στόχων του εθνικού χωροταξικού σχεδιασµού. Ζήτηµα γεννάται εν προκειµένω αν η συµφωνία αυτή, εν όψει και της ιδιαίτερης διαδικασίας του άρθρου 79 παρ. 8 Συντ., έχει µόνον πολιτικό ή και νοµικό περιεχόµενο, δηλαδή αν επάγεται συγκεκριµένες νοµικές δεσµεύσεις για την Κυβέρνηση και τη Βουλή κατά την άσκηση της νοµοθετικής λειτουργίας σε θέµατα που αφορούν τον εθνικό χωροταξικό σχεδιασµό. Ως προς το ζήτηµα αυτό έχουν υποστηριχθεί διαφορετικές απόψεις. Σύµφωνα µε ορισµένους συγγραφείς, η δέσµευση αυτή είναι προεχόντως πολιτική46, διότι, λόγω και της ιδιαίτερης διαδικασίας θεσπίσεώς του, το Γενικό Πλαίσιο πρέπει να θεωρηθεί συγγενέστερο προς ένα κείµενο προγραµµατικού χαρακτήρα παρά προς ένα νοµοθέτηµα δεσµευτικό για το κράτος και τους πολίτες47. Ειδικότερα, σύµφωνα µε την άποψη αυτή, ορθά η Βουλή δεν µετέχει στην κατάρτιση του Γενικού Χωροταξικού Πλαισίου, διότι αν κάτι τέτοιο συνέβαινε, ο σχεδιασµός της ανάπτυξης της χώρας θα εξαρτιόταν από τη βούληση οργάνου, το οποίο δεν συµµετέχει στη διακυβέρνηση της χώρας48. Άλλοι, ωστόσο, συγγραφείς υιοθετούν την άποψη ότι η έγκριση της Βουλής έχει και νοµικές συνέπειες στο µέτρο που συνεπάγεται την υποχρέωση του νοµοθετικού σώµα-
Τάχος, Α. (1992), ∆ιοικητικό Οικονοµικό ∆ίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, σ. 305-308. Χαϊνταρλής, Μ. (Ιούνιος 2008), Οι προσδοκίες που γεννά το εθνικό χωροταξικό πλαίσιο και η θεσµική/νοµική ιδιαιτερότητά του, Νόµος και Φύση, διαθέσιµο στο:http: //www.nomosphysis.org.gr 48 Ibid.
46 47
125
τος να απέχει από την ψήφιση νόµων µη συµβατών µε τις κατευθύνσεις του Γενικού Πλαισίου49. Ένα άλλο ζήτηµα που έχει απασχολήσει τη θεωρία είναι η δεσµευτικότητα του Γενικού Πλαισίου έναντι της ∆ιοίκησης. Ως προς το ζήτηµα αυτό, οι περισσότεροι συγγραφείς συγκλίνουν στην άποψη ότι το Γενικό Πλαίσιο δεσµεύει καταρχήν τη ∆ιοίκηση κατά την έκδοση διοικητικών πράξεων που αφορούν σε θέµατα τα οποία ρυθµίζονται από αυτό50. Ωστόσο, η δεσµευτικότητα αυτή γίνεται αντιληπτή µε όρους πολύ ευρύτερους από αυτούς του κλασικού κανόνα δικαίου διότι δεν επιβάλλει στα κατώτερα επίπεδα σχεδιασµού και στις εµµέσως παραγόµενες, µε βάση τις προβλέψεις και κατευθύνσεις του Γενικού Πλαισίου, χωροταξικές και πολεοδοµικές ρυθµίσεις τη συµφωνία, αλλά δηµιουργεί µόνο την υποχρέωση της συµβατότητας προς τις κατευθύνσεις του51. Συναφώς πρέπει να παρατηρηθεί ότι η (πραγµατική) νοµική δεσµευτικότητα του Γενικού Πλαισίου εξαρτάται από τη νοµική ακριβολογία και τη σαφήνεια των διατάξεών του καθώς και από τα µέσα που κατά περίπτωση ορίζει το σχέδιο για την επίτευξη των στόχων του. Επί παραδείγµατι, αν το Γενικό Πλαίσιο θέσει ως στόχο η τουριστική ανάπτυξη να επιτρέπεται µόνον εντός οργανωµένων
49 Βλ. και Ρόζος, Ν. (1994), ό.π., (σηµ. 8), σ. 97-106. Η λύση αυτή υπαγορεύεται κατά τον συγγραφέα όχι επειδή το εθνικό χωροταξικό σχέδιο έχει υπέρτερη ισχύ από αυτήν του τυπικού νόµου αλλά επειδή περιέχει είτε κανόνες αναγόµενους σε θέµατα που η Βουλή δεν είναι αρµόδια να ρυθµίσει µέσω τυπικών νόµων είτε κατευθυντήριες διατάξεις που συνιστούν κανόνες αναφοράς και καθορίζουν τον τρόπο µε τον οποίο ασκείται καταρχήν µία άλλη αρµοδιότητα. 50 Ρόζος, Ν. (1994), ό.π., (σηµ. 8), σ. 97-106, Χαϊνταρλής, Μ. (2008), ό.π., (σηµ. 47), Παπαπετρόπουλος, Α. (Ιούνιος 2009), Ο χωροταξικός σχεδιασµός του αιγιαλού και της παραλίας. Θεωρητικές και νοµολογιακές προσεγγίσεις, Νόµος και Φύση, διαθέσιµο στο: http://www.nomosphysis.org.gr. 51 Παπαπετρόπουλος, Α. (2009), ό.π., (σηµ. 50).
126
ΙV. Συνέπειες από την έγκριση των χωροταξικών σχεδίων Α. Η νοµική δέσµευση της ∆ιοίκησης από τα χωροταξικά σχέδια Ο ν. 2742/1999 θίγει σε επιµέρους διατάξεις του τις συνέπειες των χωροταξικών πλαισίων αφενός για τον πολεοδοµικό σχεδιασµό και αφετέρου για τον αναπτυξιακό προγραµµατισµό. Έτσι, το άρθρο 6 παρ. 2 του ν. 2742/1999 ορίζει ότι το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασµού «….αποτελεί τη βάση αναφοράς για το συντονισµό και την εναρµόνιση των επιµέρους πολιτικών, προγραµµάτων και επενδυτικών σχεδίων του κράτους, των δηµοσίων
ζωνών παραγωγικών δραστηριοτήτων52, τούτος είναι αρκούντως σαφής ώστε να θεωρηθεί κανόνας αναφοράς ή κανόνας-πλαίσιο µε συνέπεια οι κανονιστικές ή ατοµικές πράξεις που θα εκδοθούν εφεξής και θα έρχονται σε αντίθεση µε αυτόν να πάσχουν ακυρότητα. Στόχοι, αντίθετα, όπως «ο περιορισµός της πληθυσµιακής µεγέθυνσης στα µητροπολιτικά συγκροτήµατα της χώρας» ή «ο σταδιακός περιορισµός της εκτός σχεδίου δόµησης», εφόσον δεν συνοδεύονται από συγκεκριµένα µέτρα άµεσου καταναγκασµού και σαφές χρονοδιάγραµµα εφαρµογής53, είναι αµφίβολο αν µπορούν να θεωρηθούν άµεσα εφαρµοστέοι από τη ∆ιοίκηση κατά την έκδοση επιµέρους διοικητικών πράξεων και κατ’ επέκταση ελεγκτέοι από τον δικαστή κατά την ακυρωτική διαδικασία.
52 Όπως επί παραδείγµατι οι Περιοχές Οργανωµένης Ανάπτυξης Παραγωγικών ∆ραστηριοτήτων (ΠΟΑΠ∆) που προβλέπονται στο άρθρο 10 του ν. 2742/1999, οι Περιοχές Ολοκληρωµένης Τουριστικής Ανάπτυξης (ΠΟΤΑ) που προβλέπονται στο άρθρο 29 του ν. 2545/1999 και οι Περιοχές Ειδικά Ρυθµιζόµενης Πολεοδόµησης (ΠΕΡΠΟ) του άρθρου 24 του ν. 2508/1997. 53 Όπως επί παραδείγµατι η κατάργηση των παρεκκλίσεων της εκτός σχεδίου δόµησης εντός συγκεκριµένου χρονικού διαστήµατος ή αντίστοιχα η απαγόρευση νέων πολεοδοµικών επεκτάσεων στα µητροπολιτικά συγκροτήµατα της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης.
127
νοµικών προσώπων και των οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθµού που έχουν σηµαντικές επιπτώσεις στη συνοχή και ανάπτυξη του εθνικού χώρου». Αντίστοιχη πρόβλεψη υπάρχει στο άρθρο 8 παρ. 2 για τα Περιφερειακά Πλαίσια για τα οποία επιπλέον ορίζεται ότι «Στο αναπτυξιακό πρόγραµµα κάθε περιφέρειας περιλαµβάνονται κατά προτεραιότητα τα έργα και οι δράσεις που προωθούν την εφαρµογή του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης µε προοπτική πέντε ετών από την έγκρισή του». Τέλος, στο άρθρο 9 καθιερώνεται υποχρέωση των πολεοδοµικών σχεδίων να εναρµονίζονται προς τις κατευθύνσεις των εγκεκριµένων χωροταξικών πλαισίων. Η υποχρέωση εναρµόνισης καταλαµβάνει τόσο τα ήδη εγκεκριµένα προ της ενάρξεως ισχύος του ν. 2742/1999 πολεοδοµικά σχέδια όσο και όσα καταρτίζονται µετά την έναρξη ισχύος του, δηλαδή πρακτικά το σύνολο των πολεοδοµικών σχεδίων και σχεδίων χρήσεων γης που προβλέπονται από την ισχύουσα νοµοθεσία. Με βάση τις προβλέψεις αυτές πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα Χωροταξικά Πλαίσια έχουν καταρχήν δεσµευτικό χαρακτήρα για τη ∆ιοίκηση στο µέτρο που δεν απευθύνουν απλώς συστάσεις και προτροπές για τη λήψη µέτρων κανονιστικού, οικονοµικού και διοικητικού χαρακτήρα αλλά καθιερώνουν επιπροσθέτως υποχρέωση εναρµόνισης προς τις κατευθύνσεις τους των διαφόρων πολεοδοµικών σχεδίων ή αντίστοιχα υποχρέωση συντονισµού και εναρµόνισης προς τις θεµελιώδεις επιλογές τους των αναπτυξιακών προγραµµάτων και των πολιτικών του κράτους και της τοπικής αυτοδιοίκησης που έχουν χωροταξικές επιπτώσεις. Η δεσµευτικότητα ωστόσο αυτή προδιαγράφεται από το νοµοθέτη µε διαφορετικό τρόπο έναντι αφενός των πράξεων του ρυθµιστικού πολεοδοµικού σχεδιασµού και των πράξεων του αναπτυξιακού σχεδιασµού αφετέρου. Έτσι, ενώ για τις πρώτες ο νοµοθέτης καθιερώνει σαφή υποχρέωση εναρµόνισης, η οποία µπορεί να ελεγχθεί και ακυρωτικά, για τις δεύτερες παραπέµπει σε µία εξαιρετικά χαλαρή σχέση συντονισµού και συµπόρευσης µε
128
πολιτικό µάλλον παρά νοµικό περιεχόµενο54. Τη διαφορετική αυτή αντιµετώπιση επιβεβαιώνει και το άρθρο 9 του ν. 2742/1999, το οποίο περιορίζει τις νοµικά δεσµευτικές συνέπειες από την έγκριση των διαφόρων χωροταξικών πλαισίων στις πράξεις του ρυθµιστικού πολεοδοµικού σχεδιασµού, χωρίς να τις επεκτείνει και στα αναπτυξιακά προγράµµατα και τις διοικητικές πράξεις αρµοδιότητας άλλων υπουργείων, ακόµη και όταν αυτές υπεισέρχονται σε ζητήµατα που ρυθµίζονται από τα εθνικού ή περιφερειακού επιπέδου χωροταξικά πλαίσια. Αυτή είναι άλλωστε και µία από τις βασικές διαφορές του νυν ισχύοντος νόµου από τον ν. 360/1976, ο οποίος όριζε ότι όλες οι εφεξής εκδιδόµενες κανονιστικές και ατοµικές πράξεις που ρυθµίζουν θέµατα σχετικά µε τη χωροταξία πρέπει «επί ποινή απολύτου ακυρότητας» να είναι σύµφωνες προς τις διατάξεις του νόµου και τα εγκριθέντα χωροταξικά σχέδια και προγράµµατα. Η εναρµόνιση του πολεοδοµικού προς τον χωροταξικό σχεδιασµό µπορεί να προσλάβει είτε τη µορφή της συµφωνίας (conformité), δηλαδή της πλήρους ευθυγράµµισης, είτε της συµβατότητας (compatibilité), δηλαδή της µη αντίθεσης προς τις κατευθύνσεις του χωροταξικού σχεδίου. Πρόκειται για µία εννοιολογική διάκριση που αναπτύχθηκε στο γαλλικό χωροταξικό και πολεοδοµικό δίκαιο για να προσδιορίσει ιδίως τη σχέση των πολεοδοµικών προς τα χωροταξικά σχέδια και να διευκολύνει τον
Όπως παρατηρεί ειδικότερα ο ∆. Οικονόµου για την περίπτωση του Γενικού Χωροταξικού Πλαισίου, η έκφραση «βάση αναφοράς» που υιοθετεί ο ν. 2742/1999 χαρακτηρίζεται από υψηλή απροσδιοριστία και καταλείπει αµφιβολίες τόσο σχετικά µε τον τρόπο µε τον οποίο θα εξασφαλιστεί ο συντονιστικός ρόλος του σχεδίου αυτού έναντι των αναπτυξιακών πολιτικών και προγραµµάτων όσο και σε ό,τι αφορά την επίλυση αντιφάσεων µεταξύ διαφόρων πολιτικών (πχ. µεταφορών και περιβάλλοντος) ή προτεραιοτήτων (πχ. προστασία περιβάλλοντος και ισόρροπη ανάπτυξη). Βλ. αναλυτικά Οικονόµου, ∆. (2000), ό.π., (σηµ. 35), σ. 9.
54
129
σχετικό ακυρωτικό έλεγχο. Σύµφωνα µε αυτήν, όταν τα χωροταξικά σχέδια περιέχουν σαφείς όρους τότε οι ρυθµίσεις των υποκειµένων πολεοδοµικών σχεδίων οφείλουν να είναι σύµφωνες προς αυτούς. Ζήτηµα συµβατότητας τίθεται αντίστοιχα στις περιπτώσεις εκείνες όπου οι διατάξεις των ανώτερων ιεραρχικά σχεδίων παρουσιάζουν επαρκή βαθµό ακρίβειας, χωρίς να εγκαθιδρύουν όµως άκαµπτες υποχρεώσεις έναντι των παραγώγων σχεδίων και διοικητικών πράξεων. Στις περιπτώσεις αυτές, η παραγόµενη νοµοθεσία µπορεί ακόµη και να αποκλίνει από την τυπικώς ανώτερη εφόσον «δεν ανατρέπει τις βασικές επιλογές και τη συνολική οικονοµία της τελευταίας»55. Το πότε συντρέχει η µία ή η άλλη περίπτωση είναι ζήτηµα πραγµατικό και συναρτάται, όπως προεκτέθηκε και για την περίπτωση του Γενικού Χωροταξικού Πλαισίου, µε τη σαφήνεια και την κανονιστική πυκνότητα των προβλέψεων των χωροταξικών σχεδίων. Η διάκριση µεταξύ συµφωνίας και συµβατότητας δεν έχει τύχει πάντως ερµηνευτικής επεξεργασίας από τα ελληνικά δικαστήρια. Στο γεγονός αυτό φαίνεται να έχει συντελέσει η επί µακρόν έλλειψη εγκεκριµένων χωροταξικών σχεδίων και κατ’ ακολουθίαν ο µικρός αριθµός και το περιορισµένο εύρος των χωροταξικών υποθέσεων που ήχθησαν ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας. Στις λίγες πάντως περιπτώσεις στις οποίες το ∆ικαστήριο ήρθε αντιµέτωπο µε το ζήτηµα της νοµικής δεσµευτικότητας των χωροταξικών σχεδίων, φάνηκε να θεωρεί ανεπίτρεπτη οποιαδήποτε ρύθµιση ή έργο αποκλίνει από υφιστάµενα χωροταξικά σχέδια, ακόµη και όταν οι επίµαχες προβλέψεις διατυπώ-
55
Ρόζος, Ν. (1994), ό.π. (σηµ. 8), σ. 90. Για τη διάπλαση των ανωτέρω εννοιών και την εξέλιξη της σχετικής νοµοθεσίας και νοµολογίας στη Γαλλία βλ. αναλυτικά Jacquot, H. et Priet, F. (2001), Droit de l’urbanisme, Dalloz, Paris, σ. 161-167.
130
νονται µε τη µορφή συστάσεων και κατευθύνσεων και όχι πλήρων κανόνων δικαίου. Έτσι, µε την υπ’ αρ. 3488/2003 απόφασή του, το ΣτΕ έκρινε κατά πλειοψηφία ως παράνοµη την πράξη χωροθέτησης νέου αεροδροµίου στη Μήλο σε άλλη θέση από αυτή που προέβλεπε το χωροταξικό σχέδιο του νησιού, το οποίο είχε εγκριθεί µε απόφαση του Εθνικού Συµβουλίου Χωροταξίας και Περιβάλλοντος του έτους 1981 κατ’ εφαρµογή του ν. 360/1976. Στην απόφαση αυτή, το ∆ικαστήριο ερµήνευσε τη ρήτρα του σχετικού χωροταξικού σχεδίου περί διατήρησης, βελτίωσης και επέκτασης του υφιστάµενου αεροδροµίου ως απαγορευτική για τη δηµιουργία σε άλλη τοποθεσία νέου αεροδροµίου ή διαδρόµου προσγειώσεως-απογειώσεως. Αντίστοιχα, µε την υπ’ αρ. 3858/2007 απόφασή του, το ∆ικαστήριο έκρινε µη νόµιµη την εκτέλεση νέου υδροηλεκτρικού έργου στον ποταµό Άραχθο, στο νοµό Άρτας, ως αντίθετη στο Περιφερειακό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασµού της Περιφερείας Ηπείρου, στο οποίο, µεταξύ άλλων, είχε ορισθεί ότι «δεν συνιστάται η κατασκευή υδροηλεκτρικών έργων στα Τζουµέρκα (Καλαρύτικος, Άραχθος) για λόγους περιβαλλοντικής προστασίας». Με τις αποφάσεις αυτές φαίνεται να επιβεβαιώνεται η τάση του ∆ικαστηρίου, που είχε διαγνωσθεί ήδη κατά την ερµηνεία των ν. 1515/1985 και 1561/1985 περί Ρυθµιστικού Σχεδίου Αθήνας και Θεσσαλονίκης αντίστοιχα, να θεωρεί ευθέως δεσµευτικές για τη ∆ιοίκηση τις εξειδικευµένες χωροταξικές προβλέψεις που διαθέτουν επαρκή σαφήνεια και κανονιστική πυκνότητα ώστε να παρίστανται δεκτικές άµεσης εφαρµογής56.
56 Για τον σχετικό προβληµατισµό βλ. Ρόζο, Ν. (1994), ό.π., (σηµ. 8), σ. 96-97. Βλ. επίσης την ΣτΕ 288/2003, µε την οποία έγινε δεκτό ότι η προσβαλλόµενη πράξη τροποποίησης του Γενικού Πολεοδοµικού Σχεδίου Καλαµαριάς, µε την οποία µεταβλήθηκαν οι χρήσεις γης στην περιοχή του στρατοπέδου Κόρδα από χώρο πρασίνου-πάρκου σε χώρο πολιτιστικών εγκαταστάσεων και αθλητισµού, έρχεται σε αντίθεση τόσο µε το οικείο ρυθµιστικό σχέδιο όσο και µε το τροποποιούµενο ΓΠΣ. Αξιοσηµείωτο είναι επίσης το γεγονός ότι, στην περίπτωση του Ρυθµιστικού Σχε-
131
Μεγαλύτερη δυσκολία φαίνεται να παρουσιάζει το ζήτηµα της νοµικής δεσµευτικότητας των χωροταξικών σχεδίων έναντι των ιδιωτών. Όπως γίνεται καταρχήν δεκτό στη θεωρία, τα χωροταξικά σχέδια περιέχουν αρχές και κατευθύνσεις για τη χωρική οργάνωση των δραστηριοτήτων που είναι αµφίβολο αν φθάνουν ως το πεδίο δράσης των πολιτών ώστε να δηµιουργούν άµεσα δικαιώµατα και υποχρεώσεις αυτών57. Η επιφύλαξη αυτή ενισχύεται και από την ορολογία που χρησιµοποιεί ο ν. 2742/1999 για να προσδιορίσει τις έννοµες συνέπειες των χωροταξικών πλαισίων. ο νόµος αναφέρεται σε «επιλογές» και «κατευθύνσεις» και όχι σε ρυθµίσεις, όρους ή περιορισµούς, όπως είθισται να γίνεται στα πολεοδοµικά σχέδια που περιέχουν κανόνες δικαίου. Η άποψη της θεωρίας φαίνεται να επιβεβαιώνεται και από το περιεχόµενο των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων που εγκρίθηκαν το 2003. Πράγµατι, οι στόχοι, οι κατευθύνσεις και τα µέτρα που καθορίζονται µε τα σχέδια αυτά χαρακτηρίζονται κατά κανόνα από υψηλό βαθµό ασάφειας και γενικότητας ώστε να θέτουν σε αµφισβήτηση και αυτόν ακόµη τον κατευθυντήριο ρόλο τους58. Σε διαφορετική κατεύθυνση φαίνεται ωστόσο να κινούνται
δια
Β. Η νοµική δέσµευση των πολιτών από τα χωροταξικά σχέ-
δίου Αθήνας, το ∆ικαστήριο θεώρησε ως ευθέως δεσµευτικό ακόµη και τον γενικό (στρατηγικό) στόχο περί ανασχέσεως της εξάπλωσης της πόλης των Αθηνών, δεχόµενο συναφώς ότι θεσπίζεται κώλυµα για την ένταξη νέας περιοχής εντός του ΓΠΣ Αµαρουσίου το οποίο καθιστά ακυρωτέα τη σχετική πράξη τροποποίησης του ΓΠΣ (ΣτΕ 1027/1999). 57 Χριστοφιλόπουλος, ∆. (2002), ό.π., (σηµ. 8), σ. 292. 58 Όπως παρατηρεί εύστοχα ο Σ. Ρίζος (2004), ό.π. (σηµ. 25), σ. 321, τα σχέδια αυτά «αποτελούν περισσότερο έκθεση πολιτικών απόψεων, παρά συγκροτηµένα νοµικά κείµενα». Βλ. σχετικά και την άποψη της µειοψηφίας στην ΣτΕ 1508/2008, σύµφωνα µε την οποία ο σχεδιασµός που έχει περιληφθεί στο Περιφερειακό Χωροταξικό Πλαίσιο Στερεάς Ελλάδας ως προς την εκµετάλλευση της αιολικής ενέρ-
132
τα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια για τις Ανανεώσιµες Πηγές, τον Τουρισµό και τη Βιοµηχανία που εγκρίθηκαν πρόσφατα59. Τα σχέδια αυτά περιλαµβάνουν, πλην των αµιγώς ενδεικτικών προτάσεων, κατευθυντήριες διατάξεις µε τις οποίες επιδιώκεται η επίτευξη ορισµένου αποτελέσµατος και οι οποίες είναι δεσµευτικές κατά τούτο, χωρίς όµως να καθίστανται και αµέσως εφαρµοστέες60, αλλά και εξειδικευµένες προβλέψεις οι οποίες καθίστανται αµέσως εφαρµοστέες από τα διοικητικά όργανα και οι οποίες δεσµεύουν συναφώς τους ιδιώτες κατά την έκδοση επιµέρους
γειας είναι όλως γενικός και αόριστος, µε αποτέλεσµα να µην πληρούνται στη συγκεκριµένη περίπτωση οι προϋποθέσεις του νόµου για την εκτίµηση των περιβαλλοντικών και άλλων επιπτώσεων από την εγκατάσταση του επίδικου έργου στην περιοχή. 59 Βλ. ειδικότερα τις ΚΥΑ 49828/2008 περί εγκρίσεως του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τις Ανανεώσιµες Πηγές Ενέργειας (ΑΠΕ) και της Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων αυτού (ΦΕΚ 2464 Β΄/3.12.2008), 11508/2009 περί εγκρίσεως του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τη Βιοµηχανία και της Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων αυτού (ΦΕΚ 151 ΑΑΠ/13.4.2009) και 24208/2009 περί εγκρίσεως του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισµό και της Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων αυτού (ΦΕΚ 1138 Β΄/11.6.2009). Οι σχετικές πράξεις είναι διαθέσιµες στον ιστότοπο του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιµατικής Αλλαγής: http://www.minenv.gr/ 60 Όπως επί παραδείγµατι οι κατευθύνσεις που εµπεριέχονται στο Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τις ΑΠΕ ως προς την τροποποίηση των Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου στις νησιωτικές περιοχές (άρθρο 22) ή η αντίστοιχη κατεύθυνση του Γενικού Χωροταξικού Πλαισίου περί αναµόρφωσης της κατάταξης και του περιεχοµένου των γενικών και ειδικών χρήσεων γης του από 6.3.1987 π.δ/τος (ΦΕΚ 166 ∆΄), ώστε να ανταποκρίνονται στις σύγχρονες λειτουργικές ανάγκες των πόλεων, της υπαίθρου και των ευρύτερων αστικών περιοχών.
133
V. Επίλογος Οι διακυµάνσεις και οι σηµαντικές αποκλίσεις που παρατηρούνται στην κανονιστική πυκνότητα των επιµέρους κατηγοριών χωροταξικών πλαισίων υπογραµµίζουν τις δυσκολίες που συναντά η προσπάθεια συστηµατικής κατάταξης των βασικών πράξεων του ελληνικού χωροταξικού δικαίου και εντοπισµού του νοµικού χαρακτήρα τους. Η δυσχέρεια τυποποίησης ενισχύεται τόσο από την έλλειψη τυπικής διακρίσεως ανάµεσα αφενός σε ενδεικτικές και δεσµευτικές διατάξεις και αφετέρου σε κατευθυντήριες και κανονιστικές διατάξεις, όπως συµβαίνει σε άλλες έννοµες
αδειών και εγκρίσεων61. Η µελέτη της πλούσιας νοµολογίας του ΣτΕ για τα Γενικά Πολεοδοµικά Σχέδια62, στο πλαίσιο της οποίας αντιµετωπίστηκαν ανάλογα ζητήµατα, θα µπορούσε να παράσχει έναν πρώτο µεθοδολογικό οδηγό για τη συστηµατοποίηση των νοµικών συνεπειών που συνεπάγεται η έγκριση των νέων χωροταξικών πλαισίων και την αποσαφήνιση της νοµικής δεσµευτικότητάς τους.
Όπως επί παραδείγµατι η πρόβλεψη ελαχίστων ορίων αρτιότητας ανά γήπεδο για τη χωροθέτηση τουριστικών εγκαταστάσεων ή περιοχών αποκλεισµού και ζωνών ασυµβατότητας για τη χωροθέτηση αιολικών πάρκων οι οποίες περιλαµβάνονται αντιστοίχως στα εγκεκριµένα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια για τον Τουρισµό και τις ΑΠΕ. 62 Για τη νοµολογία αυτή βλ. αναλυτικά Μέλισσας, ∆. (2007), Οι χρήσεις γης και το Γενικό Πολεοδοµικό Σχέδιο, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, σ. 159-183.
61
134
τάξεις (επί παραδείγµατι στην Ολλανδία63), όσο και από την έλλειψη νοµολογιακών επεξεργασιών που θα µπορούσαν να φωτίσουν µε µεγαλύτερη ακρίβεια τις ιδιοµορφίες της συγκεκριµένης µορφής διοικητικής δράσης. Η πρόσφατη έγκριση του Γενικού και των Ειδικών Χωροταξικών Πλαισίων, όπως και η προηγηθείσα έγκριση των αντίστοιχων Περιφερειακών, θέτουν σήµερα µετ’ επιτάσεως το ζήτηµα της συστηµατικής κατάταξης των νέων αυτών µορφών κρατικής δραστηριότητας και της «αποκωδικοποίησης» των βασικών τους νοµικών ιδιοτήτων και εννόµων συνεπειών. Η ανάγκη αυτή δεν υπαγορεύεται µόνο από θεωρητικούς λόγους αλλά πρωτίστως από πρακτικούς. Η θεσµοθέτηση του χωροταξικού σχεδιασµού εθνικής και περιφερειακής κλίµακας θα επηρεάσει τους όρους χωροθέτησης των οικιστικών δραστηριοτήτων, τη χωρική κατανοµή των δηµοσίων και ιδιωτικών επενδύσεων, τη διαχείριση του εθνικού φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου και το εν γένει αναπτυξιακό πρότυπο της χώρας. Οφείλει λοιπόν να περιβληθεί µε πρόσφορους νοµικούς κανόνες και µέσα εφαρµογής που θα ανταποκρίνονται στη σύνθετη φύση του χωροταξικού αντικειµένου και στις
Το ζήτηµα της νοµικής δεσµευτικότητας των εθνικών και περιφερειακών σχεδίων, ιδίως έναντι των αντίστοιχων τοπικών, απασχόλησε επί µακρόν τη νοµολογία και τη νοµική θεωρία στην Ολλανδία. Για την αποφυγή ερµηνευτικών προβληµάτων και την επίτευξη µεγαλύτερης ασφάλειας δικαίου, µε τον νέο νόµο για τον σχεδιασµό του χώρου (WRO), επιχειρήθηκε η διάκριση των Ολλανδικών χωροταξικών και πολεοδοµικών σχεδίων που καταρτίζονται από το κράτος και την τοπική αυτοδιοίκηση σε δύο µείζονες κατηγορίες: πρώτον, σε σχέδια που εµπεριέχουν αποκλειστικά ενδεικτικές διατάξεις και κατευθύνσεις πολιτικής για το σχεδιασµό του χώρου (Structuurvisies) και, συνεπώς, είναι µη δεσµευτικά. δεύτερον, σε σχέδια µε ρυθµιστικό περιεχόµενο (χρήσεις γης και όρους εκµετάλλευσης του εδάφους) και σαφή δεσµευτικότητα.
63
135
εγγενείς αβεβαιότητες που χαρακτηρίζουν ένα δίκαιο διαµορφωτικό του µέλλοντος64. Στο εγχείρηµα αυτό µπορεί, µεταξύ άλλων, να συµβάλουν οι νοµικές έννοιες, κατηγορίες και µέθοδοι που έχουν αναπτυχθεί στα, πιο ώριµα από νοµικής απόψεως, χωροταξικά συστήµατα της ∆υτικής και της Κεντρικής Ευρώπης (ιδίως Γαλλία, Γερµανία, Ολλανδία). Έννοιες, όπως αυτές της συµφωνίας και της συµβατότητας που αναπτύχθηκαν στο γαλλικό χωροταξικό δίκαιο και για τις οποίες έγινε λόγος προηγουµένως, ή ακόµη και τυπικές διακρίσεις µεταξύ διατάξεων µε ρυθµιστικό περιεχόµενο και προβλέψεων µε ενδεικτικό ή προγραµµατικό χαρακτήρα, όπως αυτές που καθιερώθηκαν πρόσφατα στην ολλανδική χωροταξική και πολεοδοµική νοµοθεσία, µπορεί να αποτελέσουν χρήσιµα βοηθήµατα στην κατεύθυνση αυτή. Έτσι, θα µπορούσε να αποφευχθεί µία αµιγώς περιπτωσιολογική αντιµετώπιση των χωροταξικών σχεδίων που µπορεί να εµπλέξει τη διοίκηση και τη δικαιοσύνη «σε ατελεύτητες αναζητήσεις»65 και να συστηµατοποιηθούν πληρέστερα οι αρχές, οι ερµηνευτικές µέθοδοι και οι κανόνες που προσιδιάζουν σε ένα ιδιότυπο πεδίο διοικητικής δράσης, όπως ο χωροταξικός σχεδιασµός.
64 Για τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του δικαίου αυτού σε σχέση µε το κλασικό δηµόσιο δίκαιο, βλ. Hauriou, A. (1970), «Le droit administratif de l’aléatoire», Mélanges Louis Trotabas, LGDJ, σ. 197-225. Για τα ειδικότερα χαρακτηριστικά του δικαίου της χωροταξίας βλ. Madiot, Y. (1994), «L’aménagement du territoire et le droit», στο Némery, J.C. (dir.), Le renouveau de l’aménagement du territoire en France et en Europe, Economica, Paris, σ. 33-46. 65 Κατά την έκφραση του Σ. Ρίζου, ό.π., (σηµ. 25), σ. 321.
136
Η σφράγιση χρήσης γης
∆ηµήτρη Κ. Μέλισσα Αν. Καθηγητή ΕΜΠ, ∆ικηγόρου
1. Η θέση του προβλήµατος Το άρθρο 22 § 5 εδάφ. 1 του ν. 1650/1986 «Για την προστασία του περιβάλλοντος» (ΦΕΚ Α΄ 160) προβλέπει ότι: «Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµόσιων Έργων, που εκδίδεται ύστερα από αιτιολογηµένη έκθεση της αρµόδιας κεντρικής υπηρεσίας του Υπουργείου, µπορεί να ορίζονται, λόγω του ιδιαίτερου χαρακτήρα τους, περιοχές της Χώρας, οικισµοί ή τµήµατα οικισµών, στα οποία σε περίπτωση χρήσεων των ακινήτων διαφορετικών από εκείνες που προβλέπονται από τις ισχύουσες στην περιοχή πολεοδοµικές διατάξεις, επιβάλλεται η σφράγισή τους µέχρι ένα χρόνο και σε περίπτωση υποτροπής οριστικά πέραν από την επιβολή άλλων κυρώσεων που προβλέπουν οι εκάστοτε ισχύουσες πολεοδοµικές διατάξεις. ...». Κατ’ εξουσιοδότηση της διάταξης αυτής, εκδόθηκε η ΚΥΑ 44242/2361/ 1989 «Σφράγιση ακινήτων σε περίπτωση µεταβολής της χρήσης» (ΦΕΚ Β΄ 380), η οποία όρισε τη διαδικασία της σφράγισης, χωρίς να καθορίσει, περαιτέρω, τις περιοχές, στις οποίες θα έχει εφαρµογή το κυρωτικό σύστηµα της σφράγισης λόγω παράνοµων χρήσεων γης. Αρµόδια υπηρεσία για να προβεί στη σφράγιση είναι η κατά τόπο αρµόδια πολεοδοµική υπηρεσία, σύµφωνα µε το άρθρο 2 της ΚΥΑ 44242/2361/1989. Όταν υφίσταται πολεοδοµική υπηρεσία στη Νοµαρχία (όπως στην Νοµαρχία Αθηνών),1 τότε η διαδι-
1 Βλ. άρθρο 34 του Οργανισµού Εσωτερικής Οργάνωσης και Λειτουργίας των Υπηρεσιών της Ν.Α. Αθηνών (ΦΕΚ Β΄ 2144/2008).
137
κασία της σφράγισης κινείται από τη Νοµαρχία, αφού η σχετική αρµοδιότητα αναφέρεται στην εφαρµογή των οικείων πολεοδοµικών σχεδίων, που νόµιµα2 µεταβιβάσθηκε στις οικείες νοµαρχιακές αυτοδιοικήσεις,3 σύµφωνα µε το άρθρο 3 του ν. 2218/1994. Αντίστοιχα η σφράγιση επιβάλλεται από τον ∆ήµο,4 σε εκείνες τις περιπτώσεις που στον πρωτοβάθµιο ΟΤΑ λειτουργεί πολεοδοµική υπηρεσία, στην οποία έχει µεταβιβαστεί η σχετική αρµοδιότητα σύµφωνα µε την διάταξη του άρθρου 61 παρ. 3 του ν. 947/79, ως ισχύει.5 Για τους χαρακτηρισθέντες παραδοσιακούς οικισµούς, αρµόδιο να προβεί στη σφράγιση είναι το ΥΠΕΧΩ∆Ε, ενώ ειδικά για παραδοσιακούς οικισµούς περιοχών αρµοδιότητας Υπ. Μακεδονίας - Θράκης και Αιγαίου, η αρµοδιότητα αυτή ασκείται από τους παραπάνω Υπουργούς.6 Για ορισµένο χρονικό διάστηµα, οι κατά τόπο αρµόδιες πολεοδοµικές υπηρεσίες δεν ξεκινούσαν καν τη διαδικασία σφράγισης,
ΣτΕ 2318/1999, ΣτΕ 3661/2005 Ολοµ. ΣτΕ 885/2004, 886/2004, 2219/2002. 4 ΣτΕ 2127/2007, 2315/2002. 5 Πρβλ. και άρθρο 330 ΚΒΠολΝ. 6 Άρθρο 25§9 εδάφ. β του ν. 2508/1997. Ήδη στον Υπουργό Εσωτερικών, µεταφέρθηκε το σύνολο των αρµοδιοτήτων του µετατραπέντος σε Γενική Γραµµατεία πρώην Υπουργείου Μακεδονίας-Θράκης, καθώς και της Γενικής Γραµµατείας Αιγαίου και Νησιωτικής Πολιτικής του πρώην Υπουργείου Εµπορικής Ναυτιλίας, Αιγαίου και Νησιωτικής Πολιτικής, άρθρο 3 π.δ. 185/2009. Πρέπει πάντως να σηµειωθεί ότι η ανωτέρω άποψη, σύµφωνα µε την οποία η σφράγιση στις περιπτώσεις αυτές υπαγόταν στην αρµοδιότητα των Υπουργών Μακεδονίας – Θράκης και Αιγαίου, δεν συνάγεται ευθέως από τη νοµοθεσία. Οι διατάξεις τυπικών νόµων, από τις οποίες φαίνεται να συνάγεται αυτός ο κανόνας, ρυθµίζουν, τουλάχιστον κατά τη γραµµατική τους προσέγγιση, συναφή θέµατα, αλλά όχι το προκείµενο ζήτηµα. Πάντως οι οργανισµοί των Υπουργείων, που περιέχουν πράγµατι σχετικές σαφείς διατάξεις, είναι αµφίβολο αν ευρίσκονται, κατά τούτο, εντός εξουσιοδοτήσεως, δεδοµένου ότι, µε τους Οργανισµούς δεν µπορούν να κατανέµονται αρµοδιότητες, που δεν προβλέπονται από τυπικό νόµο, ΣτΕ 1260/2003, σκέψη 5η.
2 3
138
διότι η εφαρµογή της κύρωσης αυτής εξαρτιόταν, κατά την αντίληψή τους - η οποία στηριζόταν πράγµατι στη διατύπωση του νόµου - από την προηγούµενη έκδοση απόφασης του ΥΠΕΧΩ∆Ε για την υπαγωγή οικισµού ή τµήµατός του σε ιδιαίτερο καθεστώς προστασίας των χρήσεων γης, σύµφωνα µε την εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 22 § 5 εδάφ. 1 του ν. 1650/1986. Ωστόσο, κατά την πάγια πλέον νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας,7 το επιλεκτικό σύστηµα κυρώσεων που προβλέπει η εν λόγω υπουργική απόφαση, η εφαρµογή του οποίου εξαρτάται από την αξιολόγηση του Υπουργού ΠΕΧΩ∆Ε για τον χαρακτήρα µίας περιοχής ή ενός οικισµού και την ανάγκη προστασίας του, είναι αντίθετο µε τις διατάξεις των άρθρων 4 και 24 του Συντάγµατος,8 κατά την έννοια των οποίων η σφράγιση θα έπρεπε να χωρεί ανεξάρτητα από τον προηγούµενο χαρακτηρισµό της περιοχής.
7 Οι ΣτΕ 2988/2005, 2600/2005, σκέψη 5η, 1061/ 2000, σκέψη 8η, 1258/2000, σκέψη 8η, 577-8/1999, σκέψη 5η, 2937/1998, παγίως δέχονται ότι «Επειδή το ανωτέρω κυρωτικό σύστηµα, ενώ ρυθµίζεται εξαντλητικώς από το νόµο και την εις εκτέλεση αυτού εκδοθείσα κοινή υπουργική απόφαση, δεν έχει τον κατά προεκτεθέντα απαιτούµενο κατά το Σύνταγµα γενικό και αντικειµενικό χαρακτήρα. ∆ιότι επιτρέπει στον Υπουργό ΠΕΧΩ∆Ε την επιλεκτική εφαρµογή της κυρώσεως της σφραγίσεως των παρανόµων χρήσεων, εξαρτωµένη εκ της υπ' αυτού αξιολογήσεως του χαρακτήρος του οικισµού και της ανάγκης προστασίας του. Τούτο όµως ακριβώς αποκλείεται από τις ως άνω συνταγµατικές αρχές και κανόνες. ∆ιότι, προδήλως, η ανάγκη µαταιώσεως των παρανόµων χρήσεων, είναι η αυτή για όλους τους οικισµούς της χώρας, ανεξαρτήτως του χαρακτήρος των, επιβαλλοµένη ρητώς και από το άρθρο 24 του Συντάγµατος, το οποίο εγγυάται τους αρίστους δυνατούς όρους διαβιώσεως για κάθε οικισµό. Μη υφισταµένου, εποµένως, λόγου διαφοροποιήσεως µεταξύ οικισµών της χώρας από της εξεταζοµένης πλευράς, είναι µη εφαρµοστέα, ως ανίσχυρη, η ρήτρα της διατάξεως του άρθρου 22 § 5 του ν. 1650/1986, η οποία εξαρτά την εφαρµογή της κυρώσεως της σφραγίσεως από την προηγούµενη έκδοση αποφάσεως του Υπουργού ΠΕΧΩ∆Ε περί υπαγωγής του συγκεκριµένου οικισµού ή τµήµατος αυτού στις διατάξεις του νόµου». 8 ΣτΕ 1057/2000, σκέψη 4η «Eπειδή, κατά γενική αρχή του Κράτους δικαίου, συναγοµένην ιδίως από τη συνταγµατική αρχή της ισονοµίας του άρθρου 4 του Συντάγµατος, αλλά και κατά το άρθρον 24 του Συντάγµατος, το οποίον, κατά την
139
2. Ο έλεγχος για τη διαπίστωση της παράνοµης χρήσης Κατ αρχάς, αντικείµενο αυτού του ελέγχου θα πρέπει να θεωρηθεί ότι είναι η ύπαρξη ή όχι οικοδοµικής άδειας9 και στη συνέχεια εξετάζεται η υπέρβασή της, αν δηλαδή η υφιστάµενη χρήση του οικήµατος συνάδει µε αυτήν που καταγράφεται στην εκδοθείσα οικοδοµική άδεια, ή έχει διενεργηθεί παράνοµη µεταβολή της. Τίθεται, βεβαίως, το ερώτηµα, ποια είναι η έκταση του ελέγχου της οικοδοµικής άδειας, ενόψει της νοµολογιακής άποψης, κατά την οποία, ακόµη και αν η παράνοµη χρήση προβλέπεται από τυχόν εκδοθείσα οικοδοµική άδεια η σφράγιση είναι πάλι
Κατόπιν τούτου, δεν τίθεται ζήτηµα έκδοσης υπουργικής απόφασης, µε την οποία να καθορίζονται οι περιοχές και οι οικισµοί, στους οποίους θα εφαρµόζεται η σφράγιση των παρανόµων χρήσεων. Η σύµφωνη µε το Σύνταγµα ερµηνεία του άρθρου 22 § 5 επόµ. του ν. 1650/1986 επιτάσσει η σφράγιση να διενεργείται ανεξαιρέτως για όλες τις περιοχές της χώρας µόνον επί τη βάση του ότι η χρήση γης είναι διαφορετική από αυτή που προβλέπεται από τις πολεοδοµικές διατάξεις που ισχύουν σε ορισµένη περιοχή.
ορθήν έννοιά του, επιτάσσει την θέσπισιν αποτελεσµατικού δικαίου προστασίας του περιβάλλοντος, φυσικού και οικιστικού, προκύπτει ότι οι κυρώσεις, οι οποίες συνοδεύουν την θέσπιση των κανόνων του δικαίου τούτου και τους καθιστούν αποτελεσµατικούς, πρέπει να θεσπίζονται κατά τρόπο γενικό και αντικειµενικό, άνευ διακρίσεων και επιλεκτικών εφαρµογών. Ειδικώς δε προκειµένου περί πολεοδοµικών διατάξεων, δεδοµένης ιδίως της παρ' ηµίν πασιδήλου ισχυράς ροπής προς αυθαιρέτους κατασκευές και χρήσεις, το συναφές σύστηµα κυρώσεων πρέπει κατ' εξοχήν να είναι αποτελεσµατικό και άρα, η εφαρµογή των οικείων κυρώσεων πρέπει να είναι γενική και αντικειµενική και να άγη εις υποχρεωτική µαταίωση της επιχειρουµένης παραβάσεως άνευ εξαιρέσεων ή διακριτικής µεταχειρίσεως των παραβατών», ΣτΕ 576/1999, 2937-9/1998, σκέψη 2η, 2940-1/1998, σκέψη 2η, 1440/1997, σκέψη 2η. 9 Άρθρο 22 § 1 και 3 του ν. 1577/1985 (ΦΕΚ Α΄ 210, ΓΟΚ/1985).
140
υποχρεωτική10 - άποψης που εισάγει απόκλιση από την αρχή της απαγόρευσης παρεµπίπτοντος ελέγχου της νοµιµότητας ατοµικής διοικητικής πράξης και, στη συγκεκριµένη περίπτωση, της οικοδοµικής άδειας που επέτρεψε την παράνοµη χρήση. Έτσι, παράνοµη είναι, περαιτέρω, κατά τη νοµολογία, και η χρήση που προβλέπεται στην οικοδοµική άδεια, αλλά δεν εναρµονίζεται µε το ισχύον στην περιοχή ΓΠΣ, ΣΧΟΟΑΠ ή Ρυθµιστικό Σχέδιο, αλλά και οποιοδήποτε ισχύον στην περιοχή εργαλείο πολεοδοµικού ή χωροταξικού σχεδιασµού που έχει θεσµοθετηθεί (π.χ. Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου). Τέλος, και η µεταβολή χρήσεων γης προς ορισµένη κατεύθυνση, που εναρµονίζεται µε το ΓΠΣ, αλλά επιφέρει επιδείνωση των όρων διαβίωσης, είναι παράνοµη. Στην τελευταία περίπτωση, η πληµµέλεια δεν εντοπίζεται στην υπέρβαση του πολεοδοµικού σχεδιασµού πρώτου επιπέδου, αλλά στην ευθεία παράβαση του άρθρου 24 του Συντάγµατος, που καθιστά µάλιστα ανίσχυρο και το ΓΠΣ για τον ίδιο λόγο. Ωστόσο, στην περίπτωση αυτή, όταν δηλαδή η χρήση προβλέπεται από το ΓΠΣ (ή ακόµη και το σχέδιο πόλεως, την πολεοδοµική µελέτη ή τη ΖΟΕ κ.ο.κ.), αλλά αυτές καθ’ εαυτές οι ρυθµίσεις του Γ.Π.Σ. (ή του σχεδίου πόλεως ή της ΖΟΕ κ.ο.κ.) είναι µη νόµιµες για οποιοδήποτε τυπικό λόγο, (π.χ. διότι η πολεοδοµική µελέτη εκδόθηκε από αναρµόδιο όργανο) ή ουσιαστικό (π.χ. διότι οι ρυθµίσεις αυτές υποβαθµίζουν την ποιότητα του οικιστικού περιβάλλοντος), τότε η σφράγιση θα αποτελούσε ιδιαίτερα επαχθές µέτρο, πολύ περισσότερο όταν η χρήση έχει επιτραπεί µε οικοδοµική άδεια που έχει εκδοθεί κατ’ εφαρµογή των -µη νοµίµων, έστω- κανονιστικών προβλέψεων ως προς τις χρήσεις γης. Σφράγιση, κατά το Συµβούλιο της Επικρατείας, µπορεί να επιβάλλεται και στην περίπτωση παράνοµης µεταβολής της χρήσης ενός αδόµητου οικοπέδου (αυλείου χώρου και αθλοπαιδιών), διότι
10
ΣτΕ 879/2004.
141
3. Ο έλεγχος της χρήσης δεν υπόκειται σε χρονικό περιορισµό Ο έλεγχος της νοµιµότητας µιας χρήσης µπορεί να λάβει χώρα επ’ ευκαιρία έκδοσης κάθε διοικητικής πράξης που την προϋποθέτει, και ως εκ τούτου δεν εξαντλείται στο πλαίσιο της διαδικασίας έκδοσης µιας οικοδοµικής άδειας. Το Συµβούλιο της Επικρατείας υπογράµµισε, ότι κάθε διοικητική αρχή, όταν εκδίδει ατοµικές διοικητικές πράξεις στα πλαίσια των αρµοδιοτήτων της, οφείλει κατ’ αρχάς να λαµβάνει υπ’ όψιν της το ισχύον καθεστώς χρήσεων γης, το οποίο την δεσµεύει απόλυτα. Έτσι, το αρµόδιο όργανο για την έκδοση άδειας λειτουργίας µιας εµπορικής, βιοµηχανικής ή άλλης δραστηριότητας, ακόµη κι αν η σχετική άδεια είναι ενδεχοµένως σύµφωνη µε την εµπορική ή τη βιοµηχανική νοµοθεσία αντίστοιχα, δεν µπορεί να επιτρέψει την εγκατάσταση και λειτουργία της, εφόσον η συγκεκριµένη χρήση αντιτίθεται στο ισχύον καθεστώς των χρήσεων γης.12 Για παράδειγµα η αδειοδότηση κέντρου διασκέδασης ή σχολείου προϋποθέτει ότι το ακίνητο πληροί αντίστοιχα τους όρους της υγειονοµικής νοµοθεσίας ή της εκπαιδευτικής νοµοθεσίας, πρέπει, όµως, η σχετική δραστηριότητα να είναι συµβατή και µε το καθεστώς χρήσεων γης, που ισχύει στην περιοχή. Για αυτό το θέµα η περιπτωσιολογική νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας είναι πολύ πλούσια. Έχει δεχθεί η νοµολογία ότι για τη χορήγηση αδειών ίδρυσης και λειτουργίας καταστηµάτων υγειονο-
αποτελεί µια «αυτοτελή διαδικασία και λειτουργεί ανεξαρτήτως της ύπαρξης σχετικής οικοδοµικής άδειας και των περιεχοµένων σ’ αυτήν προβλέψεων, αφορά δε τις ασκούµενες εντός ακινήτων, δοµηµένων ή µη, χρήσεων».11
11
12
ΣτΕ 879/2004, σκέψη 8η. ΣτΕ 2475/1987, 2978/1983.
142
µικού ενδιαφέροντος εφαρµόζονται και οι διατάξεις που αναφέρονται στις χρήσεις γης. Ερευνάται δηλαδή από την αρµόδια για τη χορήγηση της άδειας υπηρεσία, εάν είναι επιτρεπτή η λειτουργία εν όψει των τυχόν περιορισµών ή απαγορεύσεων ως προς τις χρήσεις γης της περιοχής.13 Ακόµη γίνεται παγίως νοµολογιακά δεκτό, ότι ο κτιριακός εκσυγχρονισµός βιοµηχανίας, βιοτεχνίας κλπ. επιτρέπεται αποκλειστικά και µόνον εφόσον η σχετική χρήση είναι σε συµφωνία µε τις ισχύουσες στην περιοχή πολεοδοµικές διατάξεις. Γι’ αυτόν ακριβώς το λόγο δεν είναι επιτρεπτή η έγκριση περιβαλλοντικών όρων για την εγκατάσταση ή επέκταση µονάδας, εφ’ όσον αυτή απαγορεύεται από τις διατάξεις περί χρήσεων γης της περιοχής, ενώ η αρµόδια αρχή για την ΕΠΟ οφείλει να ελέγξει αυτοτελώς το επιτρεπτό της χρήσεως.14 Μάλιστα, σταδιακά ο νοµοθέτης έχει ενσωµατώσει τον ανωτέρω νοµολογιακό κανόνα στα αντίστοιχα νοµοθετήµατα σχετικά µε τις προϋποθέσεις άδειας εγκατάστασης βιοτεχνικών και βιοµηχανικών µονάδων και ορίζει ότι: (ενδεικτικά αρ. 6 ν. 3325/2005) «...απαγορεύεται η εγκατάσταση δραστηριοτήτων σε περιοχές όπου, σύµφωνα µε τις διατάξεις της πολεοδοµικής νοµοθεσίας, έχει καθορισθεί χρήση γης µη συµβατή µε τη συγκεκριµένη δραστηριότητα». Εποµένως, ο έλεγχος του νοµοθετικού καθεστώτος των χρήσεων γης δεν περιορίζεται µόνον στο πλαίσιο της έκδοσης οικοδοµικής άδειας, αλλά διενεργείται και σε µεταγενέστερο στάδιο, κατά την έκδοση της άδειας εγκατάστασης και λειτουργίας µιας δραστηριότητας. Ακόµα δε και µετά την αδειοδότησή της, σε οποιονδήποτε χρόνο, ο κάθε πολίτης µπορεί, ανεξαρτήτως της ύπαρ-
13 14
Ενδεικτικά ΣτΕ 2521/2004, Περ∆ικ 1/2005, σ. 130 επόµ. ΣτΕ 1366/2006, 1790/99, 2072/2004, ΣτΕ 873/ 2004, Περ∆ικ 4/2004, σ. 541 επόµ., ΣτΕ 4527/2001, Περ∆ικ 4/2002, σ. 784 επόµ., ΣτΕ 3161/1998, 2769/1998.
143
4. Η «εν τοις πράγµασι» αλλαγή της χρήσης Ευθύς εξ αρχής πρέπει να επισηµανθεί ότι ακόµη και αν σε µία περιοχή έχει λάβει χώρα συστηµατική παραβίαση των προβλεπόµενων χρήσεων γης, δεν επέρχεται εξ αυτού του γεγονότος αδρανοποίηση ούτε η τροποποίησή τους.16 Η πρωτοβουλία για αλλαγή των χρήσεων γης εναπόκειται αποκλειστικά στη ∆ιοίκηση, η οποία αξιολογεί τα εκάστοτε δεδοµένα, και η διαδικασία για τη θέσπισή τους γίνεται σύµφωνα µε τη προβλεπόµενη από το νοµοθετικό καθεστώς διαδικασία και όχι µε εν τοις πράγµασι µεταβολή. Μια τέτοια µεταβολή συνιστά αυθαίρετη αλλαγή χρήσης γης, η οποία δεν δικαιολογείται ούτε από τη µακροχρόνια αδράνεια της ∆ιοίκησης17 ούτε από τον περιορισµένο, ανεπαρκή και αναποτελεσµατικό έλεγχο.18 Ως εκ τούτου, πρέπει η πολεοδοµική αρχή να αναλάβει την πρωτοβουλία θέσπισης νέων κανονιστικών ρυθµίσεων, κάνοντας χρήση των υφισταµένων νοµοθετικών εξουσιοδοτήσεων, ή να επιληφθεί ο ίδιος ο τυπικός νοµοθέτης. Εξάλλου, είναι αυτονόητο ότι οι νέες ρυθµίσεις των χρήσεων γης
ΣτΕ 1413/1998, 2079/2004, 44/2005. Σπ. Καράλη, Ο νόµος της νύχτας σε 3 ιστορικές γειτονιές, Καθηµερινή, 28 Σεπτεµβρίου 2008, σ. 34. 17 Με την ΣτΕ 2988/2005 κρίθηκε ότι το ειδικό πολεοδοµικό καθεστώς της οδού Στρέιτ του ∆ήµου Φιλοθέης δεν έχει εν τοις πράγµασι αδρανοποιηθεί εξαιτίας της γειτνίασης της οδού Στρέιτ µε τη Λεωφόρο Κηφισίας και του γεγονότος ότι για πολλά χρόνια τα ακίνητα που βρίσκονται στη Στρέιτ χρησιµοποιούνται για γραφεία αντί για κατοικίες. 18 ΣτΕ 2079/2004, 3116/2005, ΣτΕ 879/2004. 19 Πρβλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1828/2008 (7 µ.) σκέψη 10, Πρ. Επεξ. 58/2009 σκέψη 6.
15 16
ξης ή µη εκτελεστής διοικητικής πράξης, να ζητά τον έλεγχο της νοµιµότητας ορισµένης χρήσης, και η ∆ιοίκηση να εφαρµόζει αυτοτελώς το µέτρο της σφράγισης της χρήσης σε κάθε κτίριο ή χώρο όπου εγκαθίσταται ή συνεχίζεται χρήση διαφορετική από την προβλεπόµενη από τις κείµενες πολεοδοµικές διατάξεις.15
144
5. Η διαδικασία της σφράγισης Ο έλεγχος της χρήσης γης στην πράξη διενεργείται, κατά κανόνα, µετά από αίτηση του ενδιαφεροµένου22 και σχεδόν ποτέ αυτεπάγγελτα. Για τον έλεγχο της σφράγισης δεν συγκροτείται ιδιαίτερο κλιµάκιο, αλλά η παράβαση διαπιστώνεται από δύο
πρέπει να θεσπισθούν µόνο µε νεότερο πολεοδοµικό σχεδιασµό και να µην ρυµουλκηθούν από την πραγµατική κατάσταση που διαµορφώθηκε από την εκτεταµένη παράβαση του ισχύοντος καθεστώτος χρήσεων γης. Στην περίπτωση µεταβολής του πολεοδοµικού καθεστώτος µιας περιοχής, οι χρήσεις γης του νεότερου πολεοδοµικού καθεστώτος ισχύουν µόνο για τις άδειες που πρόκειται να εκδοθούν, και δεν καταλαµβάνουν τα κτίρια που έχουν ανοικοδοµηθεί µε βάση το προγενέστερο νοµοθετικό καθεστώς, παρά µόνον εάν τούτο προβλέπεται σε ρητή µεταβατική διάταξη.19 Η νοµολογιακή αυτή προσέγγιση20 θεµελιώνεται στην αρχή της προστατευόµενης εµπιστοσύνης, κατά την οποία, µεταγενέστερες µεταβολές του πολεοδοµικού καθεστώτος δεν θίγουν δικαιώµατα και υποχρεώσεις που έχουν ήδη δηµιουργηθεί νόµιµα.21
ΣτΕ 2172/2006, παραπεµπτική 2390/2005. Αυστηρότερη εκδοχή από τη νοµολογία επιδιώκει να εφαρµόσει η ∆ιοίκηση. Έτσι, στην § 2 της 2225/ 2.12.1996 εγκυκλίου της Νοµαρχιακής Αυτοδιοίκησης Αθηνών - Πειραιώς (Νοµαρχία Αθηνών) προβλέπεται ότι, αν η χρήση που ασκείται προσκρούει µεν στις πολεοδοµικές διατάξεις αλλά προϋπήρχε αυτών των διατάξεων, τότε θα πρέπει να ερευνάται, αν µε σαφή µεταβατική διάταξη οι πολεοδοµικές αυτές διατάξεις επιτρέπουν τη συνέχιση χρήσης. Σε διαφορετική περίπτωση το ακίνητο θα πρέπει να σφραγίζεται. 21 ΣτΕ 2800/2004, βλ. και Ι. Μαθιουδάκη, Συνταγµατικοί και λοιποί φραγµοί κατά τον καθορισµό και τη µεταβολή των χρήσεων γης, Αρµενόπουλος 2008 (7), σ. 1016-1034 (1033). 22 ΣτΕ 2315/2002, σκέψη 6η.
19 20
145
υπαλλήλους της κατά τόπο αρµόδιας Πολεοδοµικής Υπηρεσίας, που συντάσσουν τη σχετική έκθεση. Η έκθεση αναφέρει την ηµεροµηνία που έλαβε χώρα η αυτοψία, την ακριβή τοποθεσία του ακινήτου, την πολεοδοµική διάταξη στην οποία προσκρούει η χρήση23 και, τέλος, αναγράφονται και τα ονοµατεπώνυµα των υπαλλήλων που διενήργησαν την αυτοψία. Στην έκθεση µπορεί επίσης να αναγράφονται τα ονόµατα του κυρίου, του νοµέα ή κατόχου. Όµως, η αναφορά των ονοµάτων είναι ενδεικτική24 και δεν έχει καµία επιρροή στο κύρος της έκθεσης αυτοψίας η εσφαλµένη αναφορά των ονοµάτων αυτών,25 ή ακόµη και η παράλειψή της.26 Η έκθεση αυτοψίας ενσωµατώνεται στην πράξη σφράγισης,27 µε την οποία επιβάλλεται και η διακοπή λειτουργίας της παράνοµης δραστηριότητας. Σε αυτό το σηµείο πρέπει να επισηµανθεί, ότι είναι νοµικώς αδιάφορο, αν η διοικητική υπηρεσία που εξέδωσε την άδεια λειτουργίας της επιχείρησης του σφραγισθέντος οικήµατος, ή οποιαδήποτε άλλη αρχή, επέβαλε τη λήψη και άλλων διαφορετικών µέτρων (π.χ. για την υγιεινή, την ασφάλεια και την προστασία του περιβάλλοντος) κι αν η επιχείρηση συµµορφώθηκε ήδη µε τα µέτρα αυτά.28 ∆ιότι, η µόνη αρµόδια αρχή που ελέγχει τις παραβάσεις για τις χρήσεις γης και επιδιώκει την παρεµπόδιση χρήσεων απαγορευµένων από το νόµο είναι η κατά τόπο πολεοδοµική υπηρεσία.29 Η έκθεση αυτοψίας κοινοποιείται µε απόδειξη στον κύριο ή τον χρήστη του ακινήτου, ή θυροκολλείται, και τάσσεται σ’ αυτόν προθεσµία τριάντα (30) ηµερών για να συµµορφωθεί. Εντός απο-
23 24 25 26 27 28 29
ΣτΕ 2942/1989, 409/1990. ΣτΕ 1244/2008, σκέψη 4η. ΣτΕ 3793/2001, σκέψη 11η. Βλ. και εδάφ. 2 του άρθρου 1 του π.δ. 267/1998. ΣτΕ 509/2008. ΣτΕ 3793/2001, σκέψη 9η, ΣτΕ 1907/2001, σκέψη 9η. ΣτΕ 1260/2003, σκέψη 3η.
146
κλειστικής προθεσµίας δεκαπέντε (15) ηµερών από την κοινοποίηση ή θυροκόλληση, χωρεί κατά της έκθεσης αυτοψίας ενδικοφανής προσφυγή (ένσταση), η οποία κατατίθεται στην αρµόδια πολεοδοµική υπηρεσία.30 Όπως γίνεται δεκτό, η παράβαση αναφέρεται στο ακίνητο και τη χρήση του και όχι στον εκάστοτε εργολάβο, κύριο, νοµέα, κάτοχο ή χρήστη.31 Ο αµέσως παραπάνω πραγµατοπάγης χαρακτήρας της έκθεσης αυτοψίας αποσκοπεί στην ταχύτατη αποκατάσταση του οικιστικού περι- βάλλοντος και στην εξυπηρέτηση σκοπού δηµοσίου συµφέροντος, όπως επιτάσσει το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγµατος.32 Η ενδικοφανής προσφυγή (ένσταση) παραπέµπεται αµέσως για να εκδικασθεί στην επιτροπή που προβλέπει το άρθρο 4§4 του π.δ. 267/1998 (ΦΕΚ Α΄ 195) «∆ιαδικασία χαρακτηρισµού και κατεδάφισης νέων αυθαίρετων κατασκευών, τρόπος εκτίµησης της αξίας και καθορισµός του ύψους των προστίµων».33 Η επιτροπή αποφαίνεται οριστικά επί της ενδικοφανούς προσφυγής µέσα σε χρονικό διάστηµα δεκαπέντε (15) ηµερών από την ηµέρα που θα την παραλάβει. Εύστοχα η νοµολογία ακολουθεί τη θέση, ότι η παραπάνω προθεσµία συνιστά επιτακτική υπόδειξη στη ∆ιοίκηση για την ταχύτατη ολοκλήρωση των εκκρεµών
Άρθρο 2 της ΚΥΑ 44242/2361/1989. Στη σκέψη 11η της ΣτΕ 3793/2001 αναφέρεται ότι τα ονόµατα αναγράφονται στην έκθεση αυτοψίας ενδεικτικά και κατά συνέπεια οποιαδήποτε σφάλµατα δεν ασκούν καµία επιρροή στο κύρος της έκθεσης. 32 ΣτΕ 1244/2008, Σκέψη 4η. 33 Με το άρθρο 9 του π.δ. 267/1998 καταργήθηκε το από 5/12.7.1983 π.δ. (ΦΕΚ ∆΄ 291) «∆ιαδικασία χαρακτηρισµού και κατεδάφισης νέων αυθαιρέτων κατασκευών και ρύθµιση συναφών θεµάτων», όπως τροποποιήθηκε µε το από 13/28.1.1986 π.δ. (ΦΕΚ ∆΄ 10) κι εποµένως η παράγραφος 3 της ΚΥΑ 44242/ 2361/1989 «Σφράγιση ακινήτων σε περίπτωση µεταβολής της χρήσης» (ΦΕΚ Β΄ 380), που προέβλεπε ως αρµόδια για την εκδίκαση των ενστάσεων, την επιτροπή του άρθρου 4 § 2 του από 13/28.1.1986 π.δ., δεν έχει εφαρµογή.
30 31
147
υποθέσεων και ως εκ τούτου δεν είναι ανατρεπτική. Συνεπώς η επιτροπή µπορεί να αποφανθεί επί των ενστάσεων και µετά την παρέλευση της δεκαπενθήµερης προθεσµίας, πάντως εντός ευλόγου χρόνου.34
6. Η δικονοµική θεώρηση της σφράγισης Είναι κοινός τόπος ότι οι εκκρεµείς υποθέσεις πλεονάζουν στο ΣτΕ και ο ν. 3659/2008 (ΦΕΚ Α΄ 77/7.5.2008) πρότεινε µέτρα για την επιτάχυνση της απονοµής της διοικητικής δικαιοσύνης. Μεταξύ των µέτρων αυτών είναι και η επέκταση της ακυρωτικής αρµοδιότητας του ∆ιοικητικού Εφετείου στις υποθέσεις αυθαίρετης µεταβολής χρήσης και επιβολής κάθε είδους προστίµου αυθαιρέτων ή αποζηµιώσεων για αυθαίρετη χρήση, σύµφωνα µε την περιπτ. η΄ εδάφ. 2 του άρθρου 1§1 του ν. 702/1977, όπως αντικαταστάθηκε µε το άρθρο 49 § 3 του ν. 3659/2008. Στόχος της νοµοθετικής αυτής πρωτοβουλίας είναι να αντιµετωπίζονται ενιαία στο ∆ιοικητικό Εφετείο οι υποθέσεις που αναφέρονται σε κάθε αυθαίρετο κτίσµα ή οικοδοµή, ανεξαρτήτως της νοµοθεσίας κατ’ εφαρµογή της οποίας έγινε ο χαρακτηρισµός ή η εξαίρεση από την κατεδάφιση,35 αλλά και σε κάθε αυθαίρετη µεταβολή χρή-
ΣτΕ 2314/2002, σκέψη 7η. Η σφράγιση του κτιρίου λόγω αυθαίρετης χρήσης εκδικαζόταν από το ΣτΕ, στην αρµοδιότητα του οποίου ανήκε η εκδίκαση αιτήσεων ακυρώσεως κατά πράξεων που εκδίδονταν σύµφωνα µε το άρθρο 22 παρ. 5 επόµ. του ν. 1650/1986, που αποβλέπει στην παρεµπόδιση χρήσεων γης απαγορευµένων από το νόµο (ενδεικτικά ΣτΕ 1260/2003, 44/2005). Στο ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο ανήκαν διαφορές που αναφύονταν από τις κατεδαφίσεις κτισµάτων που είχαν ανεγερθεί σε δασικές εκτάσεις και οι σχετικές µε αυτές προστίµων και αποζηµιώσεων αυθαιρέτων (βλ. ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών, «Νόµος υπ’ αριθµ. 3659/2008, ΦΕΚ Α΄ 77/07.05. 2008, Βελτίωση και επιτάχυνση των διαδικασιών της δίκης στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια και άλλες διατάξεις, Αιτιολογική Έκθεση», σ. 49), Τ. Προυσανίδης, Τα µετά το νόµο 3659/2008. Οι κυριότερες αλλαγές στη διοικητική δικονοµία, Ε∆∆∆
34 35
148
σης. Στην περίπτωση που, για οποιονδήποτε λόγο, η Πολεοδοµία, µετά την υποβολή αίτησης για έλεγχο των χρήσεων γης, αδρανήσει ή κατά τον έλεγχο, χαρακτηρίσει µεν ορισµένη χρήση ως αυθαίρετη, αλλά περιοριστεί µόνο στην επιβολή του σχετικού προστίµου, χωρίς να προχωρήσει στη σφράγιση της παράνοµης χρήσης, υφίσταται παράλειψη οφειλόµενης νόµιµης ενέργειας.36 ∆ιότι η εφαρµογή του µέτρου της σφραγίσεως της παράνοµης χρήσης είναι υποχρεωτική για τη ∆ιοίκηση37 η οποία ενεργεί ακόµη και αυτεπαγγέλτως, πολύ περισσότερο δε, είναι επιβεβληµένη όταν έχει προηγηθεί σχετική αίτηση του ενδιαφεροµένου. Σ’ αυτό το σηµείο θα πρέπει να επισηµανθεί ότι, από το πραγµατικό που καταγράφεται σε αρκετές αποφάσεις του Συµβουλίου της Επικρατείας, προκύπτει ότι συχνά η πολεοδοµική αρχή αδρανεί στο αίτηµα για σφράγιση των χρήσεων γης, δηλαδή παραλείπει να απαντήσει. Τότε, σύµφωνα µε το ισχύον διοικητικό δίκαιο, παρερχοµένης άπρακτης της τρίµηνης προθεσµίας, προσβάλλεται δικαστικώς αυτή η σιωπηρή άρνηση της ∆ιοίκησης να προβεί στην σφράγιση.38 Αντιθέτως, στις περιπτώσεις που η Πολεοδοµία επιβάλει την σφράγιση, η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας δέχεται ότι παραδεκτώς προσβαλλόµενη πράξη είναι µόνο η απόφαση που εκδόθηκε από την Επιτροπή επί της ασκηθείσας ενδικοφανούς προσφυγής (ένστασης),39 αυτό δε αποτελεί εξειδίκευση του
4/2008, σ. 880-896 (895). 36 ΣτΕ 2315/2002, σκέψη 5η, 3720/2005 (παραπεµπτική), σκέψη 9η, 123/2007 Ολοµ., σκέψη 10η, 1440/1997. 37 ΣτΕ 2938/1998, 1061/2000, 2315/2002, 879/2004. 38 Ενδεικτικά ΣτΕ 1440/1997, 2937/1998, 2940/ 1998, 577/1999. 39 ΣτΕ 2988/2005, 2079/2004, Επ. Αναστ. 356/ 2008, Επ. Αναστ. 513/2008.
149
7. H διαδικασία της εκτέλεσης της προσωρινής, της οριστικής σφράγισης και της αποσφράγισης Εάν ο υπόχρεος δεν προβεί στην εκτέλεση της σφράγισης εντός της προβλεπόµενης προθεσµίας των τριάντα ηµερών, το ακίνητο σφραγίζεται από τους εντεταλµένους υπαλλήλους της πολεοδοµικής υπηρεσίας και συντάσσεται σχετικά πρακτικό σφράγισης, το οποίο υπογράφεται από το χρήστη ή τον ιδιοκτήτη του χώρου. Εάν οι τελευταίοι αρνούνται να το υπογράψουν ή απουσιάζουν, σηµειώνεται τούτο στο πρακτικό, που φυλάσσεται στην πολεοδοµία. Αντίγραφό του θυροκολλείται στην είσοδο και ένα δεύτερο αντίγραφο αποστέλλεται στην οικεία αστυνοµική διεύθυνση.43 Η σφράγιση γίνεται για ένα χρόνο, και σε περίπτωσης υποτροπής προβλέπεται η οριστική σφράγιση, πέραν από την επιβολή άλλων κυρώσεων που προβλέπουν οι εκάστοτε ισχύουσες πολεοδοµικές διατάξεις44. Οριστική σφράγιση πρέπει να επιβληθεί
ΣτΕ 3116/2005. ΣτΕ 2655/2007. ΣτΕ 2655/2007. Άρθρο 3 της ΚΥΑ 44242/2361/1989. Άρθρο 22 § 5 του ν. 1650/1986.
γενικού κανόνα του άρθρου 45 παρ. 2 του π.δ. 18/1989 (ΦΕΚ Α΄ 8), όπως η διάταξη αυτή ερµηνευθεί από τη νοµολογία. Εάν δεν προσβληθεί η απόφαση της Επιτροπής επί της ενδικοφανούς προσφυγής, αλλά µόνον η έκθεση αυτοψίας, η οποία ως υποκείµενη σε ενδικοφανή προσφυγή προσβάλλεται απαραδέκτως,40 το Συµβούλιο της Επικρατείας δέχεται ότι, αυτή θεωρείται συµπροσβαλλόµενη, µόνο αν έχει εκδοθεί πριν από την κατάθεση της αίτησης ακυρώσεως.41 Είναι, εξάλλου, απαράδεκτη η προσβολή της εκθέσεως αυτοψίας του αστυνοµικού τµήµατος που διαπίστωσε τις αυθαίρετες χρήσεις ή κατασκευές.42
40 41 42 43 44
150
και στην περίπτωση που παραβιασθεί η σφραγίδα της προσωρινής σφράγισης. Πάντως το υφιστάµενο νοµοθετικό πλαίσιο (άρθρο 22 ν. 1650/1986 και κατ’ εξουσιοδότηση ΚΥΑ 44242/2361/1989) δεν προβλέπει τις συνέπειες παραβίασης της προσωρινής σφράγισης και στη νοµολογία δεν έχει παρασχεθεί η νοµολογιακή δυνατότητα να δώσει τη σχετική απάντηση. Παρεµφερής διάταξη απαντάται στο άρθρο 2 § 4 του π.δ. 180/1979 «Περί όρων λειτουργίας καταστηµάτων πωλήσεως οινοπνευµατωδών ποτών και κέντρων διασκέδασης» που επιτάσσει την οριστική αφαίρεση της άδειας λειτουργίας καταστήµατος, στην περίπτωση που παραβιασθεί η µέχρι εξήντα (60) ηµέρες σφράγιση, οποία έχει λάβει χώρα µετά από απόφαση της Αρχής που εξέδωσε την άδεια λειτουργίας, και στη συνέχεια τεθεί σε επαναλειτουργία το κατάστηµα. Σ’ αυτό το σηµείο αξίζει να επισηµανθεί, ότι για να επιβληθεί η οριστική αφαίρεση της άδειας λειτουργίας (ή η οριστική σφράγιση) δεν χρειάζεται να διαπιστωθεί ότι η παραβίαση της εξηκονθήµερης σφράγισης έγινε από τον δικαιούχο της άδειας, αλλά αρκεί να βεβαιωθεί ότι έλαβε χώρα παραβίαση της σφράγισης και επαναλειτουργία του καταστήµατος. Ωστόσο, η οριστική αφαίρεση της άδειας λειτουργίας (ή η οριστική σφράγιση) δεν επιβάλλεται, αν ο δικαιούχος της άδειας λειτουργίας του καταστήµατος αποδείξει στη ∆ιοίκηση ότι είναι αµέτοχος της ένδικης παράβασης.45 Επίσης ποινική προστασία παρέχουν η παρ. 7 του άρθρου 22 ν. 1650/86 σε συνδυασµό µε το άρθρο 178 του Ποινικού Κώδικα, που προβλέπουν ότι, όταν κάποιος βλάπτει ή καταστρέφει σφραγίδα µε σκοπό να συνεχίσει τη λειτουργία του ακινήτου, ή µαταιώνει µε οποιονδήποτε τρόπο τη σφράγιση, τιµωρείται µε φυλάκιση µέχρι δύο ετών.
ΣτΕ 1053/1998.
45
151
Τέλος µετά από αίτηση του ενδιαφερόµενου ή του χρήστη εκδίδεται από την αρµόδια πολεοδοµική υπηρεσία απόφαση αποσφράγισης, αποκλειστικά και µόνο στις παρακάτω περιπτώσεις: α) εφόσον έχει επιβληθεί προσωρινή ή οριστική σφράγιση, για να αποµακρυνθούν τα αντικείµενα που βρίσκονται στο ακίνητο µέσα σε χρονικό διάστηµα τριών εργασίµων ηµερών, και στη συνέχεια αυτό σφραγίζεται πάλι, β) µετά τη παρέλευση του χρονικού διαστήµατος για το οποίο είχε επιβληθεί η σφράγιση του ακινήτου, και γ) µετά τη χορήγηση προέγκρισης της αρµόδιας πολεοδοµικής υπηρεσίας για την επιτρεπτή χρήση.46 8. Η παράβαση των χρήσεων εκτός από τη σφράγιση επιφέρει και άλλες συνέπειες Η αλλαγή χρήσης χωρίς οικοδοµική άδεια ή τροποποίησή της, συνιστά µια αυτοτελή παράβαση, διακριτή από οποιαδήποτε άλλη πολεοδοµική παράβαση.47 Ωστόσο, θα πρέπει να επισηµανθεί ότι η κατά τόπο αρµόδια Πολεοδοµία, όταν διαπιστώνει την παράνοµη µεταβολή χρήσεων ενός κτιρίου, δεν επιβάλει µόνο τη σφράγισή του,48 αλλά το χαρακτηρίζει ως αυθαίρετο49 και επιβάλλει τις
46 Άρθρο 4 της ΚΥΑ 44242/2361/1989. Σύµφωνα µε το άρθρο 332 § 2 εδαφ. 2 ΚΒΠολΝ, η πολεοδοµική υπηρεσία ελέγχει όλα τα στοιχεία που υποβλήθηκαν για προέλεγχο µέσα σε διάστηµα δέκα (10) εργασίµων ηµερών από την ηµέρα υποβολής τους και θεωρεί τα υποβληθέντα σχέδια ή τα επιστρέφει αθεώρητα µετά την παρέλευση της δεκαήµερης προθεσµίας, µε αιτιολόγηση της άρνησης της θεώρησης. 47 Σύµφωνα µε την ΑΠ (Τµήµα Ε΄) 2088/2001, ΝοΒ 50, σ. 759 επόµ., από τις παραγράφους 3 και 4 του ν. 1577/ 1985 προκύπτει ότι η αλλαγή της χρήσης και η ανέγερση οικοδοµής χωρίς οικοδοµική άδεια του κτιρίου ή τµήµατος αυτού «αποτελούν δύο διακεκριµένες και αυτοτελείς παραβάσεις, καθόσον κάθε µία από αυτές σύγκειται από ιδιαίτερα στοιχεία και δεν αποτελεί κατά νόµου η µία συστατικό στοιχείο της άλλης ή επιβαρυντική περίπτωση ή αναγκαίο µέσο εκτέλεσης ή αναγκαία συνέπεια αυτής». 48 ΣτΕ Επ. Αναστ. 513/2008. 49 Άρθρο 22 § 1 και 3 του ν. 1577/1985 (ΦΕΚ Α΄ 210, ΓΟΚ/1985), όπως κωδικο-
152
κυρώσεις της νοµοθεσίας περί αυθαιρέτων:50 πρόστιµο ανέγερσης και διατήρησης αυθαιρέτου,51 διακοπή από κάθε είδους δίποιήθηκε στο άρθρο 329 § 5 ΚΒΠολΝ, τροποποιήθηκε και ισχύει, σε συνδυασµό µε το άρθρο 5 του ν. 1577/1985 (ΦΕΚ Α΄ 210, ΓΟΚ/1985), όπως κωδικοποιήθηκε µε το άρθρο 381 § 2 του ΚΒΠολΝ, τροποποιήθηκε και ισχύει. 50 Άρθρο 17 § 2 ν. 1337/83, που κωδικοποιήθηκε στο άρθρο 382 § 2 ΚΒΠολΝ. 51 Ειδικότερα: α) για κάθε κατασκευή απαιτείται οικοδοµική άδεια, η οποία καθορίζει και την επιτρεπτή χρήση (άρθρο 22 § 1 και 3 ν. 1577/1985, ΦΕΚ Α΄ 210, ΓΟΚ/1985, όπως κωδικοποιήθηκε στο άρθρο 329 § 5 ΚΒΠολΝ, τροποποιήθηκε και ισχύει). β) Η αλλαγή χρήσης χωρίς την τροποποίηση της οικοδοµικής άδειας είναι αυθαίρετη (άρθρο 22 § 4 του ν. 1577/1985, ΦΕΚ Α΄ 210, ΓΟΚ 1985, όπως κωδικοποιήθηκε στο άρθρο 381 § 2 ΚΒΠολΝ, σε συνδυασµό µε το άρθρο 5 του ν. 1577/1985, ΦΕΚ Α΄ 210, ΓΟΚ/1985, όπως κωδικοποιήθηκε µε το άρθρο άρθρο 329 § 5 ΚΒΠολΝ και επιφέρει τα πρόστιµα που προβλέπονται στο άρθρο 17 § 2 του ν. 1337/1983. γ) Στην περίπτωση εκείνη που αυτή η αυθαίρετη κατασκευή δεν παραβιάζει ουσιαστική πολεοδοµική διάταξη, τότε η πολεοδοµική αρχή οφείλει να ειδοποιήσει εγγράφως τον ενδιαφερόµενο για να προσκοµίσει τα απαραίτητα δικαιολογητικά για την τροποποίηση της οικοδοµική άδειας µέσα σε τέσσερις µήνες. Αν ο ενδιαφερόµενος συµµορφωθεί, τότε σύµφωνα µε το άρθρο 22 § 3 του ν. 1577/1985 η αυθαίρετη κατασκευή νοµιµοποιείται, µε αναθεώρηση της άδειας, αλλά επιβάλλονται τα πρόστιµα (ΣτΕ 4528/1996, 4649/1997) που προβλέπονται στο άρθρο 17 § 2 του ν. 1337/1983, όπως εκάστοτε ισχύει. δ) Αν παρέλθει άπρακτη η ταχθείσα τετράµηνη προθεσµία, τότε κινείται η διαδικασία κηρύξεως της κατασκευής ως κατεδαφιστέας µε τη σύνταξη της κατ’ άρθρο 1 του π.δ. της 5/12.7.1983 εκθέσεως αυτοψίας (ΣτΕ 1601/1994). Το από 5/12.7.1983 π.δ. καταργήθηκε µε το άρθρο 9 του π.δ. 267/1998 που ρυθµίζει τα ίδια µε το καταργηθέν π.δ. θέµατα, εφαρµοζόµενο εφεξής αντ’ αυτού. Μάλιστα στο άρθρο 4 του π.δ. 267/1998 ορίζονται τα της υποβολής ενστάσεως και της επιτροπής που είναι αρµόδια για την εκδίκασή της (ΣτΕ 2600/2005). Επίσης στο άρθρο 4 § 5 του π.δ. 267/1998 προβλέπεται ότι ο αναπροσδιορισµός και η βεβαίωση του προστίµου διατήρησης γίνεται σύµφωνα µε τις διατάξεις της § 3 του άρθρου 17 του ν. 1337/1983, όπως εκάστοτε ισχύει. ε) Εφόσον έχουν εκτελεσθεί δοµικές κατασκευές κατά παράβαση της προβλεπόµενης χρήσης, τότε θα πρέπει να συντάσσεται έκθεση αυτοψίας του π.δ. της 5/12.7.1983 (ήδη π.δ. 267/1998) και να στοιχειοθετείται η ειδική διαπίστωση της παράβασης, είτε αυτή να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου και µαζί µε τα πρόστιµα να διατάσσεται και η κατεδάφιση των δοµικών κατασκευών (άρθρο 1 § 2 και άρθρο 2 § 4 του π.δ. της 5/12.7.1983, ήδη π.δ. 267/1998, βλ. και ΣτΕ 736/1999, 502/1995). ∆εν αποτελεί διαπίστωση της συγκεκριµένης ουσιαστικής πολεοδοµικής διάταξης, η αναγραφή στην έκθεση αυ-
153
κτυα παροχής ηλεκτρικού ρεύµατος, ύδρευσης, αποχέτευσης, τηλεπικοινωνιών και φυσικού αερίου,52 χωρίς, πάντως, στις κυρώσεις αυτές να συµπεριλαµβάνεται και η κατεδάφιση του κτιρίου,
τοψίας ότι «η ως άνω αλλαγή εχώρησε καθ υπέρβαση της άδειας και κατά παράβαση του ν. 1337/1983 και το άρθρο 22 του ΓΟΚ 1985 – Στάδιο εργασιών: αποπεράτωση», ΣτΕ 1601/1994, σκέψη 13η. στ) Περαιτέρω αν διαπιστωθεί παράβαση συγκεκριµένης πολεοδοµικής διάταξης χωρίς να εγερθούν δοµικές κατασκευές, συντάσσεται κατά το π.δ. της 5/12.7.1983 (ήδη π.δ. 267/1998) η έκθεση αυτοψίας και παρερχοµένης απράκτου της τριακονθήµερης προθεσµίας για ένσταση (άρθρο 4 § 1 π.δ. 267/1998) ή κατά την απόρριψη της ενστάσεως, τότε υποχρεωτικά αποκαθίσταται η χρήση που προβλέπει η οικεία οικοδοµική άδεια µε κάθε κατάλληλο µέσο (όπως µε αποµάκρυνση µηχανηµάτων), ΣτΕ 1600/1994, σκέψη 4η. Για µια εµπεριστατωµένη παράθεση της νοµολογίας για τα αυθαίρετα, βλ. Α. Μίντζια, Ερµηνευτικοί προβληµατισµοί στο πλαίσιο των διατάξεων για τη νοµιµοποίηση των αυθαίρετων, ∆ι∆ικ 2008, σ. 1-12. 52 Η διάταξη του άρθρου 9 § 1 του ν. 1512/1985 (ΦΕΚ Α΄ 4), όπως αντικαταστάθηκε µε το άρθρο 3 § 19 του ν. 2242/1994 (ΦΕΚ Α΄ 162) και αριθµείται ήδη ως άρθρο 337 § 1 του ΚΒΠολΝ, ορίζει ότι «Απαγορεύεται η σύνδεση κτισµάτων και εγκαταστάσεων, για τις οποίες απαιτείται οικοδοµική άδεια, µε κάθε είδους δίκτυα ύδρευσης, αποχέτευσης, τηλεπικοινωνιών, παροχής ηλεκτρικού ρεύµατος και φυσικού αερίου, αν δεν προσκοµιστεί στους αρµόδιους φορείς αντίγραφο της οικοδοµικής άδειας, επικυρωµένο από την αρχή που το χορήγησε». Το άρθρο 7 του π.δ. της 8/13.7.1993 (ΦΕΚ ∆΄ 795) (άρθρο 335 του ΚΒΠολΝ) ορίζει τα εξής: «1. ... 5. Η αίτηση για τη θεώρηση της άδειας προκειµένου να ηλεκτροδοτηθεί - υδροδοτηθεί η οικοδοµή υποβάλλεται στην υπηρεσία αφού έχει περατωθεί η οικοδοµή και έχει διαµορφωθεί η τελική στάθµη του περιβάλλοντος χώρου... 6. ... 7. Αν κατά την αυτοψία διαπιστωθεί ότι η οικοδοµή κατασκευάστηκε σύµφωνα µε τα εγκεκριµένα σχέδια η άδεια θεωρείται από την υπηρεσία. 8. ...». Περαιτέρω, το άρθρο 9 § 2 του ν. 1512/1985 (άρθρο 337 § 2 του ΚΒΠολΝ) ορίζει ότι «Η οριστική σύνδεση των κτιρίων µε τα παραπάνω δίκτυα πραγµατοποιείται αφού γίνει η αυτοψία που προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 335 και διαπιστωθεί ότι η οικοδοµή κατασκευάσθηκε σύµφωνα µε τις εγκεκριµένες µελέτες. Στις περιπτώσεις αυτές το αντίγραφο, που αναφέρεται στην προηγούµενη παράγραφο, πρέπει να φέρει την τελική θεώρηση από την αρµόδια πολεοδοµική υπηρεσία». Τέλος, το άρθρο 17 § 10 του ν. 1337/1983 (ΦΕΚ Α΄ 33) (άρθρο 382 § 10 του ΚΒΠολΝ) ορίζει ότι «Πριν από την κατεδάφιση των κατεδαφιστέων αυθαιρέτων... δεν επιτρέπεται: α)... β) η σύνδεσή τους µε τα δίκτυα παροχής ηλεκτρικού ρεύµατος, ύδρευσης, αποχέτευσης και τηλεπικοινωνιών». Οι πράξεις µε τις οποίες διατάσσεται η διακοπή της
154
του οποίου µεταβλήθηκε αυθαιρέτως η χρήση. Κατεδαφιστέες κρίνονται, στην περίπτωση αυτή µόνον οι κατασκευές, οι οποίες έχουν ανεγερθεί για την εξυπηρέτηση της αυθαίρετης µεταβολής της χρήσης. Σ’ αυτό το σηµείο πρέπει να τονισθεί, ότι η διακοπή υπηρεσιών που παρέχουν οι Οργανισµοί Κοινής Ωφέλειας αφορούν όχι ολόκληρη την οικοδοµή για την οποία εκδόθηκε η οικοδοµική άδεια και η οποία συνδέθηκε νόµιµα, αλλά µόνον εκείνο το τµήµα της οικοδοµής που έλαβε χώρα η αυθαιρεσία.53 Σε διαφορετική περίπτωση, πρέπει να θεµελιώνεται η επιρροή της παρανοµίας στην άδεια συνολικά.54 Προϋπόθεση, συνεπώς, για τη διακοπή αποτελεί η λειτουργική αυτοτέλεια του αυθαίρετου κτίσµατος ή τµήµατος αυτού, και από το υφιστάµενο νοµοθετικό πλαίσιο συνάγεται ότι δεν προβλέπεται η κύρωση της διακοπής της νόµιµης σύνδεσης ολόκληρης της οικοδοµής.55 Εν κατακλείδι, θα µπορούσε κάποιος να προβεί στην ακόλουθη διαφοροποίηση: είναι άλλο το ζήτηµα ενός αµελητέου τµήµατος του κτίσµατος, στο οποίο ασκείται παράνοµη χρήση (π.χ. ένας χώρος διαµερίσµατος, στον οποίο ασκείται εµπορική δραστηριότητα), οπότε η διακοπή της σύνδεσης δεν µπορεί να επεκταθεί σε ολόκληρο το κτίσµα. Αντίθετα είναι διαφορετική η περίπτωση όπου η νόµιµη χρήση ασκείται σε ένα αµελητέο τµήµα του κτιρίου, το οποίο χρησιµοποιείται, κατά τα λοιπά παράνοµα. Στην περίπτωση αυτή θα µπορούσε να υποστηριχθεί ότι επιβάλλεται η διακοπή των συνδέσεων ολοκλήρου του κτιρίου.
σύνδεσης οικοδοµής µε τα δίκτυα καθώς και η άρνηση της πολεοδοµικής υπηρεσίας να θεωρήσει την οικοδοµική άδεια για να συνδεθεί η οικοδοµή µε τα δίκτυα προσβάλλονται στα διοικητικά εφετεία, ΣτΕ 1765/2005, 2267/2000, ΣτΕ 1027/1990, ∆ιοικητικό Εφετείο Θεσσαλονίκης 111/2008. 53 ΣτΕ 1027/1990. 54 ΣτΕ 2389/2000. 55 ∆ΕΑ 128/2004.
155
ΙV. ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΑΙ ∆ΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ∆ΙΚΑΙΟ
Το έννοµο συµφέρον και η προθεσµία στις χωροταξικές, πολεοδοµικές και περιβαλλοντικές διαφορές
∆ηµήτρη Κ. Μέλισσα Αν. Καθηγητή ΕΜΠ, ∆ικηγόρου
Οι υποκειµενικές προϋποθέσεις παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως αφορούν το υποκείµενο της αιτήσεως ακυρώσεως, δηλαδή τον αιτούντα, και περιλαµβάνουν την ύπαρξη εννόµου συµφέροντος, την τήρηση ορισµένης προθεσµίας, τη ικανότητα του παρίστασθαι και την άσκηση ενδεχοµένης ενδικοφανούς προσφυγής. Οι αντικειµενικές αφορούν το αντικείµενο, δηλαδή την προσβαλλόµενη πράξη ή παράλειψη, και περιλαµβάνουν τη φύση της προσβαλλόµενης πράξης, την έλλειψη παράλληλης προσφυγής1. 1. Οι γενικές προϋποθέσεις του εννόµου συµφέροντος. Για να ασκηθεί παραδεκτά αίτηση ακυρώσεως κατά ορισµένης διοικητικής πράξης, πρέπει να συντρέχουν στο πρόσωπο του αιτούντος οι προϋποθέσεις του εννόµου συµφέροντός του.
1
I. Εισαγωγή
ΙΙ. Το έννοµο συµφέρον
Θ. Τσάτσος, Η αίτησις ακυρώσεως ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας, 1971, σ. 21 επόµ., Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο ∆ιοικητικού ∆ικαίου, Έκδ. 11η, 2005, σ. 472 επόµ., Β. Ρώτης, Τα υποκειµενικά στοιχεία εις την ακυρωτικήν δίκην και η επίδρασίς των επί της εξελίξεως της αιτήσεως ακυρώσεως εις την Γαλλίαν , Ε∆∆∆∆ 1960, σ. 238-247 (238 επόµ.).
156
Πρώτον, απαιτείται πρόκληση στον αιτούντα υλικής ή ηθικής βλάβης από την προσβαλλόµενη πράξη. Η βλάβη, δηλαδή, δεν ταυτίζεται απαραιτήτως µε την οικονοµική ζηµία, αλλά το έννοµο συµφέρον αναγνωρίζεται και σε εκείνον που ζηµιώνεται από την προσβαλλόµενη πράξη είτε υλικά είτε ηθικά, ή ακόµη και µόνον ηθικά. ∆εύτερον, η νοµολογία απαιτεί την ύπαρξη ενός ιδιαίτερου δεσµού του αιτούντα µε την προσβαλλόµενη πράξη. Κατά τη θεωρία, το συµφέρον απορρέει από µια ειδικώς καθορισµένη νοµική κατάσταση του αιτούντος ή από µια ιδιαίτερη ιδιότητά του, η οποία τον συνδέει µε την προσβαλλόµενη πράξη. Η θεµελίωση του ηθικού και υλικού έννοµου συµφέροντος προϋποθέτει δηλαδή την ένταξη του αιτούντος σε ένα προσδιορισµένο κύκλο προσώπων που ζηµιώνονται από την εκδοθείσα πράξη της ∆ιοίκησης. Θεωρία και νοµολογία υποστηρίζουν πάγια ότι το έννοµο συµφέρον πρέπει να είναι ενεστώς («υπαρκτόν»), να υφίσταται δηλαδή σωρευτικά κατά την έκδοση της προσβαλλόµενης πράξης, κατά την υποβολή της αίτησης ακυρώσεως και κατά τη συζήτησή της. Ειδικά στις πολεοδοµικές-χωροταξικές και περιβαλλοντικές διαφορές για να είναι υπαρκτό το έννοµο συµφέρον δεν είναι απαραίτητο να έχει ήδη επέλθει η βλάβη, αλλά αρκεί να θεωρείται ότι µελλοντικά είναι αναπόφευκτη, κι εφόσον επέλθει, κατά την κοινή πείρα, θα επιφέρει καταστροφή, η οποία θα είναι ανεπανόρθωτη ή δυσχερέστατα επανορθώσιµη. Στις περιπτώσεις πάντως αυτές, θα πρέπει να υφίσταται νοµικός δεσµός και εµπράγµατα δικαιώµατα µε το ακίνητο κατά το χρόνο εκδόσεως της πράξης.2 Περαιτέρω, για να θεωρηθεί ως άξιο προστασίας το θιγόµενο συµφέρον οφείλει να είναι άµεσο και συγκεκριµένο ή προσωπικό.
2
Πρβλ. ΣτΕ 489/2007 για τροποποίηση του ρυµοτοµικού σχεδίου.
157
Άµεσο είναι το συµφέρον όταν προκαλείται στον αιτούντα, ευθέως, άµεση και ανεπίδεκτη αµφισβήτησης βλάβη από την προσβαλλόµενη πράξη ή παράλειψη, χωρίς να παρεµβάλλεται στην σχέση αυτή το συµφέρον τρίτου προσώπου. Συγκεκριµένο ή προσωπικό είναι το συµφέρον που προϋποθέτει εξατοµικευµένη βλάβη, και αντιδιαστέλλεται από τη γενική ζηµία κάθε πολίτη, η οποία δεν αρκεί για την παραδεκτή προσβολή οποιασδήποτε παράνοµης διοικητικής πράξης (actio popularis, λαϊκή αγωγή). ∆εν αρκεί, σύµφωνα µε τη ΣτΕ 898/2008, το ενδιαφέρον του αιτούντος ως πολίτη για την τήρηση του νόµου κατά την έκδοση των διοικητικών πράξεων, αλλά απαιτείται το ενδιαφέρον του να είναι αυξηµένο, λόγω του ιδιαίτερου δεσµού του προς την προσβαλλόµενη πράξη, ατοµική ή κανονιστική, ή λόγω του ιδιαίτερης ιδιότητας ή κατάστασης του αιτούντος, εξαιτίας της οποίας ο αιτών και ο στενός ή ευρύς κύκλος πολιτών στον οποίο ανήκει, ενδιαφέρεται εντονότερα από τους υπόλοιπους πολίτες για τη νοµιµότητα της προσβαλλόµενης πράξεως.3 Επίσης, σύµφωνα µε τη ΣτΕ 674/ 2007, εφόσον ο αιτών δεν είναι κύριος µιας έκτασης δεν στοιχειοθετείται άµεσος, ενεστώς και προσωπικός σύνδεσµος µε τη υπόθεση, ακόµη και αν υφίσταται η πιθανότητα η αρµόδια (δασική) υπηρεσία να προβεί σε χαρακτηρισµό της έκτασης, για την οποία ο αιτών έχει προβάλλει ιδιοκτησιακά δικαιώµατα.4
3 Με την αίτηση ακυρώσεως είχε προσβληθεί το π.δ. 250/2003 «Καθορισµός ποσοστού τουριστικών καταλυµάτων που µπορούν να µισθώνονται µακροχρονίως ή να πωλούνται», και οι αιτούντες ήταν κάτοικοι Βάρης και Βάρκιζας. 4 Ειδική έννοµη σχέση του αιτούντος µε την προσβαλλόµενη πράξη δεν υφίσταται, όταν η απαλλοτρίωση της επίδικης έκτασης συντελέστηκε µε την καταβολή της αποζηµίωσης και έκτοτε οι αιτούντες έπαυσαν να είναι κύριοι, ΣτΕ 1991/2007. Οι αιτούσες απέκτησαν την κυριότητα ένα χρόνο µετά την έγκριση του ΓΠΣ και ως εκ τούτου δεν έχουν έννοµο συµφέρον αφού δεν είχαν νοµικό δεσµό κατά το χρόνο εκδόσεως της πράξης, ΣτΕ 237/2008. Επίσης, σύµφωνα µε την ΣτΕ 3374/2006 κρίθηκε ότι δεν συνέτρεχε έννοµο συµφέρον, αφού στο δικόγραφο δεν µνηµονευόταν ιδιαίτερο στοιχείο που να θεµελιώνει τη σχέση των αιτούντων µε την επίδικη έκταση, οι οποίοι λειτουργούσαν σε παρακείµενη έκταση από τη
158
Η εξατοµικευµένη βλάβη στις πολεοδοµικού χαρακτήρα διαφορές επέρχεται σ’ ένα κύκλο πολιτών που τους συνδέει ένας ιδιαίτερος δεσµός µε µια εδαφική περιφέρεια. Στις περιπτώσεις αυτές, ως ιδιαίτερη προσωπική βλάβη νοείται συνήθως, κατά τη νοµολογία, εκείνη που αφορά την ακίνητη περιουσία5 ή την συγκεκριµένη ιδιοκτησία6 των αιτούντων στην περιοχή, στην οποία αφορά η πολεοδοµική διαρρύθµιση. Με την 3824/2007 το Συµβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι ο αιτών µε έννοµο συµφέρον ασκεί αίτηση ακυρώσεως, όταν δυνάµει σχετικού πληρεξουσίου διαχειρίζεται την περιουσία του πατέρα του (που είναι υπέργηρος και δεν έχει νοητική ικανότητα) και έχει συµµετάσχει στη προδικασία σχετικά µε το χαρακτηρισµό ως διατηρητέου. Ωστόσο, ενόψει της κατοχύρωσης του ατοµικού δικαιώµατος στο περιβάλλον, προσωπικό νοείται το συµφέρον και στις περιπτώσεις που επέρχεται εν γένει βλάβη στο οικιστικό περιβάλλον µιας περιοχής7, που επηρεάζει τις συνθήκες ζωής και υγείας των κατοίκων της. Έτσι, τις περισσότερες φορές η αίτηση ακυρώσεως ασκείται παραδεκτώς και µε έννοµο συµφέρον από πρόσωπα που δεν είναι τα ίδια αποδέκτες της προσβαλλόµενης πράξης που θίγει την ιδιοκτησία τους, αλλά τρίτοι, όµοροι κάτοικοι ή γείτονες, που επικαλούνται την επέλευση δυσµενών συνεπειών σε αυτούς από πράξεις ευµενείς για τους αποδέκτες τους. Πάντως, η θεωρία δέχεται ότι στις περιπτώσεις προσβολής του φυσικού περιβάλλοντος, το έννοµο συµφέρον είναι ευρύτερο κατά τη νοµολογία, σε σχέση µε τις αντίστοιχες περιπτώσεις προσβολής οικοδοµικών αδειών. Η διαφοροποίηση αυτή θεµελιώνεται στη φύση του προστατευόµενου αγαθού, που στην περίπτωση του οικιστικού περιβάλλοντος δεν εκλαµβάνεται ότι είναι συλλογικό και κοινό για
5 6 7
ΣτΕ 1482/99. πρβλ. ΣτΕ 928/04. ΣτΕ 525/2001.
159
2. Η πολεοδοµική παρανοµία του αιτούντος και η θεµελίωση του εννόµου συµφέροντος. Τόσο η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας όσο και η θεωρία έχουν δεχθεί, ότι το συµφέρον, το οποίο είναι απαραίτητο για να ασκήσει ο ενδιαφερόµενος αίτηση ακυρώσεως κατά διοικητικής πράξης ή κατά παράλειψης οφειλόµενης από τη ∆ιοίκηση ενέργειας, µπορεί να θεµελιωθεί από φυσικό ή νοµικό πρόσωπο, όταν δεν αντίκειται στο δίκαιο και αποσκοπεί στη διατήρηση των ισχυουσών (πολεοδοµικών) ρυθµίσεων, οι οποίες διασφαλίζουν µια ευνοϊκή για τον αιτούντα κατάσταση. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η νοµολογία που δέχεται ότι ο αιτών δεν στερείται εννόµου συµφέροντος να ζητήσει την ακύρωση διοικητικής πράξης που έχει εκδοθεί κατά παράβαση διάταξης νόµου, που έχει παραβιασθεί και από τον ίδιο. Πράγµατι, στην πλειονότητα των εκδικαζόµενων υποθέσεων, την δίκη εκκινούν πολίτες που φέρουν την ιδιότητα του ιδιοκτήτη οµόρου ακινήτου, και σ’ αυτήν την ιδιότητά τους ερείδεται το έννοµο συµφέρον τους για την εξαφάνιση της προσβαλλόµενης πράξης, ανεξαρτήτως εάν οι ίδιοι έχουν ανοικοδοµήσει νοµίµως ή παρανόµως. Η νοµολογία δέχεται ότι πολεοδοµική παράβαση του αιτούντος δεν του αποστερεί το έννοµο συµφέρον για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως.8 3. Το κριτήριο της χωρικής εγγύτητας. Για την θεµελίωση του εννόµου συµφέροντος στις πολεοδοµικές και περιβαλλοντικές διαφορές απαιτείται, κατά τη νοµολογία,
όλους τους κατοίκους µιας περιοχής, σε αντίθεση µε το φυσικό περιβάλλον.
8
ΣτΕ 3059/2001 Ολοµ., 4503/1997.
160
να υφίσταται ορισµένη έννοµη σχέση του αιτούντα µε τον χώρο, στον οποίο αφορά η βλάβη που απορρέει από την προσβαλλόµενη πράξη ή παράλειψη. Έτσι, ο τοπικός δεσµός ανάγεται σε προϋπόθεση θεµελίωσης του εννόµου συµφέροντος του αιτούντος και η νοµιµοποίησή του εδράζεται στο νοµολογιακό κριτήριο της χωρικής εγγύτητας ή γειτνίασης. Ειδικότερα, το έννοµο συµφέρον του περιοίκου ή του κατοίκου στηρίζεται στη βλάβη που επιφέρει η προσβαλλόµενη πράξη στην ιδιοκτησία του ή εν γένει στην οικιστική φυσιογνωµία της περιοχής στην οποία διαβιώνει. Ο κάτοικος οφείλει, όπως σε όλες τις αιτήσεις ακυρώσεως, να αποδεικνύει την ιδιότητά του προαποδεικτικώς9, όπως προβλέπει το άρθρο 33 του π.δ. 18/198910. Ειδικότερα τα έγγραφα πρέπει να αποδεικνύουν την απόσταση της ιδιοκτησίας του αιτούντος περιοίκου,11 στην οποία πιθανώς να στηρίζεται η οικιστική βλάβη.
9 Τα προσκοµιζόµενα έγγραφα στο ∆ικαστήριο πρέπει να είναι επικυρωµένα από δηµόσια υπηρεσία ή αρµόδια αρχή, και να προκύπτει από αυτά η ιδιότητα του περιοίκου σαφώς και ορισµένως. 10 Ο κανόνας αυτός επαναλαµβάνεται σε αρκετές δικαστικές αποφάσεις, βλ. ΣτΕ 3144/2004, 928/2004, 258/2004, 1528/2003, 929/2003, 384/2002. Στην ΣτΕ 2273/2000 το ∆ικαστήριο καθορίζει ότι η έλλειψη αυτή, που ως προϋπόθεση του παραδεκτού ερευνάται αυτεπαγγέλτως, δεν αναπληρώνεται µε την προσκόµιση αποδεικτικών στοιχείων µετά τη συζήτηση της υποθέσεως. Προσθέτει µάλιστα η νοµολογία ότι, όταν δεν αποδεικνύεται νοµοτύπως η ιδιότητα του προτασσόµενου στο δικόγραφο αιτούντος, το απαράδεκτο της αίτησης ως προς τον πρώτο αιτούντα έχει ως συνέπεια την εξαφάνιση της αναγκαίας για την ύπαρξη του δεσµού της οµοδικίας κοινότητας εννόµου συµφέροντος µε τους λοιπούς αιτούντες, ως προς τους οποίους η κρινόµενη αίτηση είναι απορριπτέα για έλλειψη οµοδικίας, βλ. ΣτΕ 688/1981, 2414/1982, 368/1998. Πρβλ. ΣτΕ 858/2008 για προβολή ισχυρισµού το πρώτον µε υπόµνηµα µετά τη συζήτηση, ΣτΕ 9/2007, σκέψη 5η. 11 ΣτΕ 878/1995, 2251/1997. Βλ. και ΣτΕ 1991/20007, σύµφωνα µε την οποία πρέπει να προσκοµίζονται αποδεικτικά στοιχεία (τίτλοι ιδιοκτησίας, τοπογραφικά διαγράµµατα κλπ.) και µάλιστα προαπαδεικτικώς (1483/1999 Ολοµ.).
161
Ο προσδιορισµός της απόστασης µεταξύ της ιδιοκτησίας του κατοίκου και της έκτασης στην οποία αφορά η προσβαλλόµενη πράξη είναι καθοριστικός για τη θεµελίωση του εννόµου συµφέροντος. Μέχρι σήµερα η νοµολογία δίνει καταρχήν την εντύπωση ότι δεν έχει καθορίσει την απόσταση των ιδιοκτησιών των αιτούντων από την επίδικη έκταση, πόσο δηλαδή οφείλουν να απέχουν, προκειµένου να θεµελιώσουν έννοµο συµφέρον σε ένδικες διαφορές σχετικώς µε την εφαρµογή πολεοδοµικών κανόνων, όπως, για παράδειγµα, τις επιτρεπτές χρήσεις γης. Έτσι, κατά τη νοµολογία, σε ορισµένες περιπτώσεις απαιτείται η ιδιότητα όχι απλώς του περιοίκου αλλά του θιγοµένου οµόρου12, του οποίου το ακίνητο δεν µπορεί να είναι σε διαφορετικό οικοδοµικό τετράγωνο13 ούτε αρκεί να εφάπτεται πλαγίως, µε την παρεµβολή τρίτων ιδιοκτησιών, µε την επίµαχη έκταση14. Σε άλλες πάλι περιπτώσεις, γίνεται δεκτό ότι παραδεκτώς αιτούνται την εξαφάνιση της σχετικής πράξης οι περίοικοι που οι ιδιοκτησίες τους είναι πολύ κοντά15, πλησίον16 ή απέναντι17 από τον χώρο στον οποίο αφορά η προσβαλλόµενη, ή που τα ακίνητά τους έχουν κοινό όριο και εφάπτονται µε το ακίνητο όπου ανεγείρεται παρανόµως οικοδοµή18. Επίσης, έννοµο συµφέρον αναγνωρίζεται και στους κατοίκους ακινήτων που εν γένει «γειτνιάζουν» µε την επίδικη έκταση19 ή
ΣτΕ 2251/1997, 958/2003. ΣτΕ 878/1995. 14 ΣτΕ 2251/1997. 15 Γλ. Σιούτη, Το έννοµο συµφέρον στην αίτηση ακυρώσεως, 1998, σ. 80, ΣτΕ 1502/1984, 4889/1997, 878/2004. 16 ΣτΕ 288/2003. 17 ΣτΕ 975/2000, 1015/2001. 18 ΣτΕ 3143/2003. 19 ΣτΕ 387/2002. Η ΣτΕ 604/2002 αφορούσε τη νοµιµότητα υπουργικής απόφασης δωρεάν παραχώρησης δηµόσιου κτήµατος σε ίδρυµα, µε αποκλειστικό σκοπό την ανέγερση κτιρίου για την λειτουργία Μουσείου Σύγχρονης Τέχνης,
12 13
162
4. Η διαβάθµιση του εννόµου συµφέροντος. Στο πεδίο του πολεοδοµικού δικαίου, έννοµο συµφέρον υφίσταται, κατά κανόνα, για τον ιδιοκτήτη, φυσικό ή νοµικό πρόσωπο, του ακινήτου που ρυµοτοµείται ή εν γένει θίγεται από την επιβολή περιοριστικών για την ιδιοκτησία χρήσεων ή απαγορεύσεων δόµησης. Η νοµολογία συνήθως χαρακτηρίζει σε τέτοιες περιπτώσεις το έννοµο συµφέρον ως «προφανές». Για τη στοιχειοθέτηση του εννόµου συµφέροντος, η επερχόµενη βλάβη για τον αποδέκτη είναι αυταπόδεικτη, όταν αυτός προσδιορίζεται µε σαφήνεια στην προσβαλλόµενη βλαπτική για τα συµφέροντά του ατοµική διοικητική πράξη, όπως, για παράδειγµα, στις περιπτώσεις δικαιούχου οικοδοµικής άδειας αλλαγής χρήσεως, που ανακαλείται21. Όταν, αντίθετα, το πρόσωπο, στο οποίο µπορεί να έχει επιπτώσεις η πράξη, δεν κατονοµάζεται ρητώς στο σώµα της, απαιτείται ιδιαίτερη τεκµηρίωση του δεσµού του αιτούντος µε την προσβαλλόµενη πράξη, και η νοµολογία ρητώς επιβάλλει να προσκοµίζονται, και µάλιστα προαποδεικτικώς, σύµφωνα µε το 33 π.δ. 18/89, όλα
ακόµη και σ’ εκείνους που είναι απλώς δηµότες και κάτοικοι µιας περιοχής20. Στην τελευταία περίπτωση θεωρείται αρκετό να υφίσταται ένα γενικό τοπικό - οικιστικό ή πολεοδοµικό ενδιαφέρον, χωρίς να προσδιορίζεται µε ακρίβεια η απόσταση.
δηλαδή για χρήση µη προβλεπόµενη, κατά την έκδοση της προσβαλλόµενης πράξεως, από το οικείο ΓΠΣ για το συγκεκριµένο Ο.Τ. Με την παραχώρηση της κυριότητας στο ανωτέρω Ίδρυµα, αυτό θα µπορούσε, εφόσον συντρέξουν οι πολεοδοµικής φύσης προϋποθέσεις, να προβεί, στηριζόµενο στην προσβαλλόµενη πράξη, στην κατασκευή του µουσείου. Το ∆ικαστήριο έκρινε ότι έχουν έννοµο συµφέρον οι αιτούντες κάτοικοι ακινήτων γειτνιαζόντων µε την παραχωρούµενη µε την προσβαλλόµενη πράξη έκταση, εφόσον η παραχώρηση της έκτασης γίνεται για την κατασκευή µουσείου που κατά την άποψη των αιτούντων είναι βλαπτική γι’ αυτούς. 20 ΣτΕ 384/2002, 929/2003, 928/2004. 21 ΣτΕ 2504/2000.
163
5. Το έννοµο συµφέρον των νοµικών προσώπων. Στην περίπτωση των νοµικών προσώπων, η βλάβη συνδέεται µε τον επιδιωκόµενο από το νοµικό πρόσωπο σκοπό, ασχέτως της έδρας του24. Η παραπάνω σκέψη αποτυπώνεται στη νοµολογία τόσο για τις εταιρείες όσο και για τους συλλόγους και τα σωµατεία. Έτσι γίνεται δεκτό ότι συντρέχει έννοµο συµφέρον για την εκ µέρους εταιρείας αµφισβήτηση της νοµιµότητας της άδειας λειτουργίας ανταγωνιστικής της επιχείρησης, ή άλλων διοικητικών πράξεων που σχετίζονται εν γένει µε την επαγγελµατική δραστηριότητά της, προβάλλοντας λόγους που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος, χωρίς να ασκεί καµία επίδραση η χωρική
εκείνα τα αποδεικτικά στοιχεία που θεµελιώνουν το δεσµό αυτό22. Όπως προκύπτει από τη νοµολογία, όσο ευρύτερη είναι η κλίµακα του πολεοδοµικού σχεδιασµού, τόσο πιο χαλαρός και έµµεσος παρουσιάζεται ο απαιτούµενος δεσµός του αιτούντος µε την προσβαλλόµενη πράξη. Και αντιστρόφως: όσο πιο συγκεκριµένη είναι η πολεοδοµική ρύθµιση, τόσο περισσότερο περιορίζεται ο κύκλος των προσώπων στα οποία αναγνωρίζεται έννοµο συµφέρον για την αµφισβήτηση της νοµιµότητάς της23.
ΣτΕ 3485/2001, 3721/2000, 4021/1998. Ο κανόνας αυτός καταλαµβάνει όχι µόνο τα φυσικά αλλά και τα νοµικά πρόσωπα, όταν το έννοµο συµφέρον τους θεµελιώνεται στην ιδιότητά τους ως ιδιοκτητών ακινήτου που βλάπτεται από την πολεοδοµική ρύθµιση, και όχι στον επιδιωκόµενο σύµφωνα µε το καταστατικό τους σκοπό, ΣτΕ 1347/2003. 24 ΣτΕ 2260/1997. ∆ιαφορετική είναι η περίπτωση που την βλάβη υφίσταται το ίδιο το νοµικό πρόσωπο, π.χ. ως ιδιοκτήτης ακίνητης περιουσίας που απαλλοτριώνεται ή αποδέκτης της διοικητικής πράξης. Στην περίπτωση αυτή είναι αδιάφορο εάν πρόκειται για φυσικό ή νοµικό πρόσωπο, εφόσον το έννοµο συµφέρον αντλείται από την ιδιότητα του προσώπου ως ιδιοκτήτη ή φορέα του θιγόµενου δικαιώµατος, ενδεικτικά ΣτΕ 2096/2005, 315/2005.
22 23
164
σχέση µε την περιοχή στην οποία εκδηλώνεται η προσβολή25. Με βάση τους επιδιωκόµενους, σύµφωνα µε το καταστατικό τους, σκοπούς ελέγχεται και το έννοµο συµφέρον των συλλόγων και των σωµατείων26. Το έννοµο συµφέρον στην περίπτωση αυτή προϋποθέτει ότι ο σύλλογος αποσκοπεί να προστατεύσει τα δικαιώµατα ή συµφέροντα των µελών του, τα οποία έχει καθήκον να προασπίσει κατά το καταστατικό του27. Και στην περίπτωση αυτή, ο τοπικός δεσµός δεν αποτελεί καθοριστικό κριτήριο28, δεν απαιτείται, δηλαδή ο σύλλογος να εδρεύει στην περιοχή που εκδηλώνεται η οικιστική ή άλλη περιβαλλοντική βλάβη, αλλά αρκεί να περιλαµβάνεται η προστασία του οικιστικού περιβάλλοντος της περιοχής αυτής στους σκοπούς του29.
ΣτΕ 3095/2001, 1763/2004. Σύµφωνα, επίσης, µε την ΣτΕ 396/2006, κρίθηκε ότι µε έννοµο συµφέρον ασκεί την αίτηση ακυρώσεως εταιρεία µε έδρα στο Ν. Μαγνησίας, κατά της άδειας εκµετάλλευσης λατοµείου εταιρείας µε έδρα το Ν. Φθιώτιδος, εφόσον η αίτηση ασκείται µε την ιδιότητα της ανταγωνιστικής επιχειρήσεως, που εκµεταλλεύεται οµοειδή προϊόντα. 26 ΣτΕ 2314-2315/2002, 384-385/2003, 288/2003, 509/2003, 533/2003, 2896/2003, 188/2004, 2390/2005. 27 Σύµφωνα µε την ΣτΕ 4046/2006, σκέψη 3η, «...µε έννοµο συµφέρον παρεµβαίνουν µε ιδιαίτερο έκαστος δικόγραφο υπέρ του κύρους της προσβαλλοµένης αποφάσεως : α) Ο δήµος ..., στα διοικητικά όρια του οποίου περιλαµβάνεται η ρυθµιζόµενη από την ανωτέρω απόφαση περιοχή. ∆εύτερο δε δικόγραφο αυτού µε τον τίτλο “Παρέµβαση”, που κατατέθηκε την 4.11.03, µε αριθµό πρωτοκόλλου 8181, πρέπει να θεωρηθεί ως υπόµνηµα του αρχικού δικογράφου παρεµβάσεως του ιδίου που κατατέθηκε την 19.3.02 µε αριθµό πρωτοκόλου 1391 και β) το Σωµατείο … στους σκοπούς του οποίου περιλαµβάνεται κατά το άρθρο 2 του καταστατικού του η έκφραση γνώµης για τα πολεοδοµικά σχέδια και την εν γένει οικιστική ανάπτυξη της περιοχής …». 28 Γλ. Σιούτη, Εγχειρίδιο ∆ικαίου Περιβάλλοντος, 2003, σ. 89. 29 ΣτΕ 1908/2007. Στην περίπτωση των περιβαλλοντικών συλλόγων εντοπίζονται χαρακτηριστικά παραδείγµατα διεύρυνσης του εννόµου συµφέροντος. Χαρακτηριστικό παράδειγµα νοµολογιακής διεύρυνσης του εννόµου συµφέροντος αποτελεί η ΣτΕ Ολοµ. 2281/1992, για το έννοµο συµφέρον εκείνων που κατοικούν
25
165
Απαραίτητη προϋπόθεση για τη συνδροµή εννόµου συµφέροντος είναι ο σύλλογος ή το σωµατείο να έχει ιδρυθεί κατά το χρόνο έκδοσης των προσβαλλοµένων πράξεων30. Οι ενώσεις προσώπων που δεν έχουν εγγραφεί στο ειδικό βιβλίο του οικείου πρωτοδικείου σύµφωνα µε το άρθρο 78 ΑΚ31 στερούνται νοµικής προσωπικότητας και δεν νοµιµοποιούνται στην άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως32.
σε υποβαθµισµένες περιοχές του λεκανοπεδίου της Αττικής, να αµφισβητήσουν πράξεις που αφορούν εν γένει την οικολογική ισορροπία και ποιότητα ζωής στο λεκανοπέδιο, το οποίο αποτελεί µία οικιστική ενότητα µε λιγοστούς πνεύµονες πρασίνου. Οµοίως και η ΣτΕ 2274/2000 έκρινε ότι νοµιµοποιείται κάτοικος Πειραιώς να αµφισβητήσει το κύρος της Υ.Α. τροποποίησης του ΓΠΣ ∆ήµου Αχαρνών για την εγκατάσταση του Ολυµπιακού Χωριού, αφού «...το λεκανοπέδιο Αττικής αποτελεί ευρύτερη οικιστική ενότητα και µε την προσβαλλόµενη απόφαση επιχειρείται µείζονος σηµασίας πολεοδοµική επέµβαση που ενδέχεται να επιβαρύνει, εκτός των άλλων, την οικιστική πυκνότητα του λεκανοπεδίου». Προσφάτως η Επιτροπή Αναστολών του γαλλικού Conseil d’ Etat, σε υπόθεση επέλευσης περιβαλλοντικής βλάβης από τη µεταφορά αεροπλανοφόρου σε διαλυτήριο πλοίων στην Ινδία, λόγω των ποσοτήτων αµιάντου που διέθετε, έκρινε ότι, παρά το γεγονός ότι οι επικείµενοι κίνδυνοι αφορούσαν την προστασία του περιβάλλοντος και της υγείας σε χώρο έξω από την Γαλλία, ωστόσο οι αιτούσες ΜΚΟ (κυρίως η Greenpeace και σύλλογοι προστασίας από τον αµίαντο) έχουν έννοµο συµφέρον να ζητήσουν δικαστική προστασία, διότι στα καταστατικά τους εµφαίνεται ο σκοπός τους που είναι «η προστασία του περιβάλλοντος σε πλανητική κλίµακα» (για την πρώτη αιτούσα Greenpeace) και «η προστασία από τον αµίαντο σε εθνικό και διεθνές επίπεδο» (για τους λοιπούς συλλόγους), βλ. Γ. Μπάλιας, Η υπόθεση Clemanceau, Νόµος και Φύση, Φεβρουάριος 2006. 30 βλ. ενδεικτικά, ΣτΕ 533, 534 και 535/03, 4046/2006, 1094-6/2008. 31 Σύµφωνα µε το πρώτο εδάφιο της ΑΚ 78, ένωση προσώπων που επιδιώκει σκοπό µη κερδοσκοπικό αποκτά προσωπικότητα όταν εγγραφεί σε ειδικό δηµόσιο βιβλίο (σωµατείο) που τηρείται στο πρωτοδικείο της έδρας του. 32 ΣτΕ 1017/2001, ∆ι∆ικ 2003, 124.
166
1. Έννοια της προθεσµίας Η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας33 δέχεται παγίως, ότι ο νοµοθέτης, θεµιτώς από συνταγµατική άποψη, δύναται να προβλέψει προθεσµία, εντός της οποίας ο ενδιαφερόµενος πολίτης µπορεί να καταθέσει αίτηση ακυρώσεως, δηλαδή να αναγάγει την τήρηση της προθεσµίας σε προϋπόθεση παραδεκτού σχετικής αίτησης ακυρώσεως κατά πράξεων της ∆ιοίκησης. Ο κανόνας της αυτεπάγγελτης εξέτασης του εµπροθέσµου της αίτησης ακυρώσεως από τα δικαστήρια προκύπτει και από το τεκµήριο της νοµιµότητας, το οποίο έτσι αναδεικνύει και δικονοµικές συνέπειες και εφαρµόζεται, ως εκ τούτου, και στη διοικητική ακυρωτική δίκη. Πράγµατι, µία διοικητική πράξη, η οποία έχει διαφύγει το δικαστικό έλεγχο επειδή παρήλθε η προθεσµία, εξοπλίζεται, όπως είναι γνωστό, µε το αµάχητο τεκµήριο νοµιµότητας, βασική συνέπεια του οποίου είναι ο, καταρχήν, αποκλεισµός του παρεµπίπτοντος ελέγχου της νοµιµότητάς της. Υπ’ αυτό το πρίσµα, η παράλειψη του δικαστηρίου να εξετάσει, έστω και αυτεπαγγέλτως, την εµπρόθεσµη ή όχι άσκησή της και η, τυχόν εκπρόθεσµη ακύρωση της θα ισοδυναµούσε µε παραβίαση του τεκµηρίου της νοµιµότητας34. Το άρθρο 46 του π.δ. 18/89 «Κωδικοποίηση διατάξεων νόµων για το Συµβούλιο της Επικρατείας» (ΦΕΚ Α΄ 8/9.1.1989) προβλέπει ότι η γενική προθεσµία υποβολής της αιτήσεως ακυρώσεως είναι εξήντα ηµέρες και για τους διαµένοντες στο εξωτερικό η προθεσµία παρεκτείνεται για τριάντα ηµέρες ακόµη (άρθρο 46 παρ. 3 του π.δ. 18/89).
ΙΙΙ. Η προθεσµία
33 34
ΣτΕ 271/2008, 3393/2005. Βλ. α.ά. ∆. Θ. Τσάτσος, Συνταγµατικό δίκαιο, Τοµ. Β’, 1992, σ. 152 επ.
167
2. Γεγονότα που επιφέρουν την έναρξη της προθεσµίας. Ι. Η δηµοσίευση. α. Έναρξη της προθεσµίας από την ηµέρα της πραγµατικής κυκλοφορίας της Εφηµερίδας της Κυβέρνησης. Για τις κανονιστικές πράξεις35, καθώς και για τις ατοµικές πράξεις, που ως συστατικός τους τύπος επιβάλλεται η δηµοσίευση στην Εφηµερίδα της Κυβέρνησης36, η προθεσµία τρέχει από την επόµενη της ηµέρας πραγµατικής κυκλοφορίας του φύλλου της Εφηµερίδας της Κυβέρνησης (άρθρο 70 παρ. 1 π.δ. 18/89), δηλαδή από την ηµέρα που µπορεί να χορηγηθεί σε κάθε ενδιαφερόµενο αντίτυπο του φύλλου ή θεωρηµένο φωτοαντίγραφο του οικείου δοκιµίου (άρθρου 18 παρ. 2 Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ιαδικασίας). Για τις ατοµικές διοικητικές πράξεις που δηµοσιεύονται σύµφωνα µε το νόµο, η κίνηση της προθεσµίας από τη δηµοσίευση ισχύει µόνον για τους τρίτους, και όχι για τα πρόσωπα στα οποία οι πράξεις αυτές αφορούν. Για τα πρόσωπα αυτά, η εξηκονθήµερη προθεσµία ξεκινά από την κοινοποίηση της πράξης ή από τη γνώση του περιεχοµένου της.37
Πρβλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2128/2006, που αφορά πράξη καθορισµού ειδικών όρων και περιορισµών δόµησης σε διατηρητέο κτίριο. Η πράξη αυτή έχει, κατά τη νοµολογία, κανονιστικό χαρακτήρα, κι εποµένως προσβάλλεται εκπροθέσµως, µετά την πάροδο 60θηµέρου από την δηµοσίευσή της στην Εφηµερίδα της Κυβέρνησης. ∆εν αποκλείεται, όµως, ο παρεµπίπτων έλεγχος της νοµιµότητάς της, κατά την ευθεία εξέταση του κύρους των λοιπών προσβαλλόµενων ατοµικών διοικητικών πράξεων, που στηρίχθηκαν στην απαραδέκτως, κατά τα προαναφερόµενα, προσβαλλόµενη κανονιστική πράξη (σκέψη 5). 36 Οι ατοµικές και κανονιστικές διοικητικές πράξεις που δηµοσιεύονται στην Εφηµερίδα της Κυβέρνησης απαριθµούνται στο άρθρο 5 του ν. 3469/06, σε συνδυασµό µε το άρθρο 7, που καθορίζει την δηµοσιευόµενη ύλη ανά τεύχος. Περαιτέρω, στο άρθρο 8 προσδιορίζονται εκείνες οι πράξεις που εξαιρούνται της δηµοσίευσης στο ΦΕΚ, εφόσον προβλέπεται άλλος πρόσφορος τρόπος δηµοσίευσής τους. Ευνόητο είναι ότι, εφόσον διοικητική πράξη δηµοσιευθεί στην Εφηµερίδα της Κυβέρνησης χωρίς τούτο να απαιτείται από το νόµο, δεν εκκινεί η προθεσµία για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως (ΣτΕ 1358/2001). 37 Πρβλ. α.ά. Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο ∆ιοικητικού..., ό.π., σ. 485, υποσ.
35
168
ΙΙ. Η κοινοποίηση. α. Η εννοιολογική οριοθέτηση της κοινοποίησης. Αφετηρία της προθεσµίας προσβολής ατοµικών πράξεων θεωρείται η επόµενη της δηµοσίευσης -για τους τρίτους-, κοινοποίησης ή πλήρους γνώσης38. Η ηµέρα της κοινοποίησης (dies a quo), όπως και η ηµέρα της δηµοσίευσης και της γνώσης, δεν
40, µε την εκεί παρατιθέµενη νοµολογία. Αυτό ισχύει, για παράδειγµα, στις πράξεις αναδάσωσης (ΣτΕ 2609/2000), ή όταν πρόκειται για προσβολή πράξης εντοπισµένης τροποποίησης ρυµοτοµικού σχεδίου από τον ιδιοκτήτη ακινήτου στο οποίο αφορά η τροποποίηση (ΣτΕ 3739/2004, 1714/2005). Αν όµως η εντοπισµένη τροποποίηση συνίσταται στον αποχαρακτηρισµό κοινοχρήστου χώρου και τη µετατροπή του σε οικοδοµήσιµο, η προθεσµία προσβολής µε αίτηση ακυρώσεως δεν αρχίζει από τη δηµοσίευση της πράξεως περί τροποποιήσεως του ρυµοτοµικού σχεδίου στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως, αλλά από την πλήρη γνώση του περιεχοµένου αυτής της πράξεως, που τεκµαίρεται από ενέργειες, οι οποίες αναιρούν τον κοινόχρηστο χαρακτήρα, όπως η κατάληψη του κοινοχρήστου χώρου, η έναρξη οικοδοµικών εργασιών (ΣτΕ 5358/1995, 4213/1997, 3691/1998, 3089/2002). ∆ιότι ο χαρακτηρισµός κοινοχρήστου χώρου, ο οποίος, κατά το άρθρο 24 του Συντάγµατος, έχει ζωτική σηµασία για το αστικό περιβάλλον, πρέπει να περιέρχεται σε πραγµατική γνώση των χρηστών του, που έτσι µπορούν να ασκήσουν τα δικαιώµατά τους (ΣτΕ 260/1997, 5358/1995). Συνεπώς, µόνη η πάροδος πεντέµισι µηνών από τη δηµοσίευση της προσβαλλοµένης πράξεως, µε την οποία µειώνεται το πλάτος οδού, δεν αρκεί για να συναχθεί η πλήρης γνώση του αιτούντα, παρά το εύλογο ενδιαφέρον του για την επίδικη τροποποίηση µετά την απόρριψη της ενστάσεώς του (ΣτΕ 3739/04). Επίσης, εµπρόθεσµη θεωρείται η ασκηθείσα αίτηση ακυρώσεως κατά της τροποποίησης του ρυµοτοµικού σχεδίου και της µετατροπής κοινόχρηστου χώρου σε οικοδοµήσιµο, εφόσον οι αιτούντες έλαβαν γνώση επτά σχεδόν έτη µετά την επίµαχη τροποποίηση, όταν άρχισαν εργασίες εκσκαφών και καταστροφής πεύκων (ΣτΕ 1869/2002). Εξάλλου, ως προς τις πράξεις καθορισµού του αιγιαλού, έχει κριθεί νοµολογιακά ότι η δηµοσίευση δεν κινεί την προθεσµία για τους ιδιοκτήτες των θιγοµένων ακινήτων, «...ανεξαρτήτως του µήκους της καθοριζοµένης οριογραµµής και του αριθµού των ιδιοκτησιών που επηρεάζονται, δεδοµένου ότι ως προς το ζήτηµα αυτό δεν δικαιολογείται διάκριση µεταξύ εντετοπισµένου και µη εντετοπισµένου καθορισµού» (ΣτΕ 2531/2005). 38 Μ. Στασινόπουλος, ∆ίκαιον των ∆ιοικητικών ∆ιαφορών, Έκδ. 4η, Αθήναι, 1964, Ανατύπωσις 1980, σ. 207.
169
β. Η πληµµελής κοινοποίηση. Κατά τη νοµολογία, αφετηριακό γεγονός της προθεσµίας συνιστά η επίδοση της προσβλητέας πράξης, µε αριθµό πρωτοκόλλου και µε σχετικό αποδεικτικό παραλαβής, µέσω αρµοδίου προς τούτο οργάνου,42 καθώς επίσης η συστηµένη ταχυδροµική επιστολή43. Η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας έχει δεχτεί ότι ακόµη και στην τυπικά άκυρη επίδοση διοικητικής πράξης, η προθεσµία αρχίζει, εφόσον ο ενδιαφερόµενος έλαβε πράγµατι πλήρη γνώση της ακύρως επιδοθείσας προσβλητέας πράξης44. Μάλιστα δέχθηκε πρόσφατα το Συµβούλιο της Επικρατείας45 ότι αν δεν υπάρχουν τα εξωτερικά γνωρίσµατα στο γραφείο του πληρεξουσίου δικηγόρου, τότε ο κλητήρας πριν προβεί στη θυροκόλληση (55 Κώδικας ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας) οφείλει να αναζητήσει αν έχει δηλωθεί και καταχωρηθεί στο οικείο µητρώο του δικηγορικού συλ-
προσµετρώνται κατά τον υπολογισµό της προθεσµίας39, η οποία εκκινεί από την επόµενη ηµέρα (άρθρο 46 παρ. 1 π.δ. 18/1989, άρθρο 60 Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας, ΑΚ 241)40. Εάν η ηµέρα που λήγει η εξηκονθήµερη προθεσµία είναι αργία, η προθεσµία παρατείνεται µέχρι την πρώτη εργάσιµη ηµέρα µετά την αργία41.
ΣτΕ 4200/2000. Γ. Αρβανίτη, Η έναρξις της προθεσµίας, Αρµ. 1970 (8), σ. 765-766 (766), Ε. Καµενόπουλος, Έναρξις διαδροµής δικονοµικών προθεσµιών, ∆ 1, σ. 454-459 (455), Μ. Στασινόπουλος, ∆ίκαιον των ∆ιοικητικών..., ό.π., σ. 207, Σ. Γρύλλης, Οι προθεσµίες κατάθεσης των προτάσεων, ΝοΒ 54 (2006), σ. 787 επ. 41 ΣτΕ 2120/2001, ∆ι∆ικ 2002, σ. 919. 42 ΣτΕ 1026/1998, Ελλ.∆ικ. 40, σ. 907. 43 Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο ∆ιοικητικού..., ό.π., σ. 486, που παραπέµπει στις ΣτΕ 866, 1794/1975, 5166/1987. 44 Πρβλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2627/99. 45 ΣτΕ 283/2008.
39 40
170
γ. Η κοινοποίηση στην κατοικία του θιγοµένου. Η κοινοποίηση γίνεται στην κατοικία του προσώπου, στο οποίο αφορά η διοικητική πράξη (άρθρο 18 π.δ. 18/89). Η πολλαπλή κατοικία δεν είναι επιτρεπτή. Μεταξύ περισσοτέρων χώρων εγκατάστασης οφείλει να προκριθεί µία µόνο κατοικία, συµφώνως µε το άρθρο 51 παρ. 2 ΑΚ, που καθιερώνει την αρχή της αποκλειστικότητας της κατοικίας. Περαιτέρω ως µόνιµη εγκατάσταση θεωρείται ο τόπος της οικογενειακής εγκαταστάσεως46, ο οποίος έχει το στοιχείο της σταθερότητας47, ενώ δεν αποκλείεται η άσκηση επαγγέλµατος σε άλλο τόπο48. Έτσι το ∆ικαστήριο θεωρεί ότι η κρίση της ∆ιοίκησης για την ύπαρξη ή όχι της νόµιµης κατοικίας είναι παράνοµη, όταν σχηµατίζεται µε βάση τον τόπο της επαγγελµατικής δραστηριότητας και όχι τον τόπο της οικογενειακής εγκατάστασης49. Βέβαια, η αρχή της αποκλειστικότητας της κατοικίας υπόκειται στις εξαιρέσεις που προβλέπονται στις διατάξεις των άρθρων 51 παρ. 3 και 54 επ. ΑΚ για τις περιπτώσεις της ειδικής ή νόµιµης κατοικίας, σύµφωνα µε τις οποίες ανάγεται σε κατοικία ο τόπος της επαγγελµατικής δραστηριότητας ή εγκατάστασης50.
Όταν απαιτείται, η σχετική βεβαίωση µόνιµης κατοικίας χορηγείται από τον δήµαρχο ή τον πρόεδρο της κοινότητας. Η βεβαίωση αυτή χορηγείται, εφόσον προκύπτει πραγµατική εγκατάσταση στον δήµο ή την κοινότητα η οποία αποδεικνύεται µε την υποβολή από τον ενδιαφερόµενο κάθε πρόσφορου αποδεικτικού µέσου, από το οποίο προκύπτει ότι έχει εγκατασταθεί µόνιµα στον οικείο ΟΤΑ (άρθρο 4 παρ. 5 ν. 2647/1998 «Μεταβίβαση αρµοδιοτήτων σε Περιφέρειες – Αυτοδιοίκηση»). 47 ΣτΕ 1865/2002, 2312/2002. 48 ΣτΕ 1865/2002, 2114/2003. 49 ΣτΕ 2938/1985. 50 Το άρθρο 51 παρ. 3 ΑΚ προβλέπει ότι, για τις υποθέσεις που αναφέρονται στην άσκηση του επαγγέλµατος, λογίζεται ως ειδική κατοικία του προσώπου ο τόπος
46
λόγου νέα διεύθυνση κατοικίας και γραφείου του πληρεξουσίου δικηγόρου, ώστε να γίνει η επίδοση στη νέα διεύθυνση.
171
ΙΙΙ. Η γνώση: Το τεκµήριο επιµέλειας του θιγοµένου. α. Γνώση όλου του περιεχοµένου της απόφασης; Από τις διατάξεις των άρθρων 70 παρ. 2 και 46 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 δεν προκύπτει ότι απαιτείται η γνωστοποίηση ολόκληρης της προσβαλλόµενης απόφασης για την θεµελίωση της πλήρους γνώσης του ενδιαφεροµένου. Αρκεί η γνωστοποίηση ορισµένων στοιχείων της, από τα οποία, όµως, να µπορεί ο θιγόµενος να διαγνώσει τον παράνοµο χαρακτήρα της πράξης και να διαπιστώσει µε βεβαιότητα την ύπαρξη εννόµου συµφέροντός του για την προσβολή της. Αυτή την κρίσιµη επιχειρηµατολογία προκρίνει και η νοµολογία, δεχόµενη ότι για την πλήρη γνώση ως αφετηρία της προθεσµίας, δεν αρκεί το γεγονός ότι ο διοικούµενος γνώριζε γενικώς ότι έχει εκδοθεί απόφαση διοικητικού οργάνου που τον θίγει. Η προθεσµία αδρανεί, κι όταν ο ενδιαφερόµενος προέβη σε ενέργειες που λόγω της φύσεως τους, των συνθηκών που έλαβαν χώρα και κατά την κοινή πείρα δεν αρκούν για να τεκµηριωθεί η γνώση, ή εάν ο ενδιαφερόµενος έχει γνώση µόνο του διατακτικού της απόφασης σε σύντοµη περίληψη ή χωρίς αιτιολογία.
Η νοµολογία έχει δεχθεί ότι, δεν είναι νόµιµη η επίδοση που έγινε από το δικαστικό επιµελητή προς τον ενδιαφερόµενο, αφού το επιδιδόµενο έγγραφο θυροκολλήθηκε σε τόπο που από την έκθεση επιδόσεως δεν προέκυπτε, εάν αποτελούσε την κατοικία του ενδιαφεροµένου, ούτε βεβαιωνόταν ότι κατά την επίδοση συνέτρεξε περίπτωση αρνήσεως ή αδυναµίας υπογραφής της έκθεσης επιδόσεως51.
που ασκεί το επάγγελµά του, και το άρθρο 54 ΑΚ προβλέπει ότι αυτοί που έχουν διορισθεί σε ισόβια δηµόσια υπηρεσία έχουν κατοικία όπου υπηρετούν. 51 ΣτΕ 2412/1994, ∆ι∆ικ 1995, σ. 323.
172
β. Από πού προκύπτει η γνώση του περιεχοµένου της προσβαλλόµενης πράξης; αα) Η γνώση του περιεχοµένου της προσβαλλόµενης πράξης µπορεί να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου. Από το νοηµατικό πεδίο των άρθρων 149 του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας και 23 του π.δ. 18/1989 δεν συνάγεται µε σαφήνεια ποια είναι επακριβώς τα πραγµατικά δεδοµένα και στοιχεία, που οφείλει η ∆ιοίκηση να συµπεριλάβει και να αποστείλει µε το διοικητικό φάκελο.52 Αυτό είναι εύλογο, αφού τα στοιχεία που περιέχει ο φάκελος της ∆ιοίκησης συναρτώνται µε τη µοναδικότητα της κάθε ένδικης διαφοράς. Γίνεται αποδεκτό στη θεωρία, ότι αποκλειστικά και µόνο από τα στοιχεία του φακέλου µπορεί να µην προκύπτουν µε βεβαιότητα τα πραγµατικά αίτια στα οποία βασίστηκε η ∆ιοίκηση για να εκδώσει την πράξη.53 Για εκείνες τις περιπτώσεις που η γνώση, ως αφετηριακό γεγονός της προθεσµίας, είναι αβέβαιη και δεν προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, προκρίνω ορισµένες προϋποθέσεις που έχει διαπλάσει η νοµολογία, οι οποίες, ανεξάρτητα αν συντρέχουν σωρευτικά ή διαζευκτικά, µπορούν να καθορίσουν το χρονικό σηµείο της πλήρους γνώσης του αιτούντα. ββ) Η γνώση του περιεχοµένου της προσβαλλόµενης πράξης µπορεί να προκύπτει από τις ενέργειες της ίδιας της ∆ιοίκησης. Η γνωστοποίηση της ατοµικής πράξης στο πρόσωπο στο οποίο αφορά γίνεται µε µέριµνα της ∆ιοίκησης, συνήθως µε κοινοποίηση.54 Εάν η ∆ιοίκηση κοινοποιήσει στον ενδιαφερόµενο
Ν. Χατζητζανής, Ερµηνεία κατ’ άρθρον Κώδικος ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας, Τοµ. Α΄, 2002, σ. 918. 53 Γ. Γεραπετρίτης, Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων, 1998, σ. 27, Α. Τάχος, Ερµηνεία Κώδικα διοικητικής διαδικασίας Β΄ Έκδ., 2003, άρθρο 17, σ. 394. 54 άρθρο 19 παρ. 1 Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ιαδικασίας.
52
173
γγ) Η γνώση του περιεχοµένου της προσβαλλόµενης πράξης µπορεί να προκύπτει από τις ενέργειες του θιγοµένου. i. Ενέργειες του θιγοµένου προς τη ∆ιοίκηση. Μια πρώτη κατηγορία ενεργειών του θιγοµένου είναι εκείνες που αποδέκτη έχουν την ∆ιοίκηση. Έτσι, η πλήρης γνώση θεµελιώνεται όταν ο αιτών έχει προβεί σε ενέργειες, οι οποίες την προϋποθέτουν, όταν, δηλαδή, ο ενδιαφερόµενος, µε τις ενέργειές του καθιστά προφανές ότι γνωρίζει πλήρως την έκδοση της πράξης και το περιεχόµενό της, άρα και τα ελαττώµατά της, που παράγουν τη βούλησή του να προστρέξει προς τη ∆ιοίκηση για τη συλλογή στοιχείων ή να προσφύγει στα δικαστήρια. Ο ενδιαφερόµενος τεκµαίρεται ότι πληροφορήθηκε πλήρως τη βλαπτική για τα συµφέροντά του ατοµική διοικητική πράξη όταν, για παράδειγµα, υπέβαλε σε µία υπηρεσία αίτηση, στην οποία περιγράφεται η προσβαλλόµενη πράξη κατά το κύριο περιεχόµενό της,57 ή ζήτησε διόρθωση της προσβαλλόµενης πράξης.58 Περαιτέρω, η νοµολογία λαµβάνει την ίδια θέση και όταν
ΣτΕ 67/2003. ΣτΕ 851/1983. ΣτΕ 2649/1982, ΝοΒ 32, σ. 1609. ΣτΕ 89/1982.
οποιοδήποτε άλλο έγγραφο στο οποίο να επαναλαµβάνεται το περιεχόµενο της προσβλητέας πράξης, τότε παρέλκει η υποχρέωσή της για εκ νέου κοινοποίηση αυτής καθεαυτής της προσβαλλοµένης και η γνώση του ενδιαφεροµένου τεκµαίρεται ότι είναι πλήρης από την ηµέρα παραλαβής του εγγράφου αυτού.55 Η προθεσµία κινείται εκ νέου µόνο εάν έχει αλλοιωθεί το περιεχόµενο της προσβλητέας πράξης. Αλλοίωση δεν συνιστά η µνεία των νοµοθετικών διατάξεων στο προοίµιο της πράξης, ούτε η µεταβολή των µνηµονευοµένων προσώπων, στα οποία πρέπει να γίνει η κοινοποίηση.56
55 56 57 58
174
δέχεται ότι, έχει αποδεδειγµένα πλήρη γνώση ο σύζυγος, στην περίπτωση που ο έτερος σύζυγος δηλώνει στις αιτήσεις του ότι ενεργεί για λογαριασµό του πρώτου.59 Στην περίπτωση εκείνη που έχουν υποβληθεί περισσότερες από µια ίδιες αιτήσεις σε διαφορετικές συναρµόδιες υπηρεσίες, η προθεσµία εκκινεί από την ηµεροµηνία κατάθεσης στην πρώτη συναρµόδια υπηρεσία.60 Αντίθετα, στην περίπτωση εκείνη που µε αίτηση ζητείται από τον θιγόµενο αντίγραφο κάθε πράξης που αφορά την ένδικη διαφορά και των σχετικών διαγραµµάτων, χωρίς να συγκεκριµενοποιείται η προσβαλλόµενη πράξη, δεν προκύπτει πλήρης γνώση61. Βέβαια η πλήρης γνώση είναι αποδεδειγµένη, όταν κατά της προσβλητέας πράξης έχει υποβληθεί αίτηση παραπόνων62 ή αναφορά προς στην αρχή που εξέδωσε την πράξη,63 αίτηση θεραπείας,64 καταγγελία,65 ένσταση,66 που έχει υποβληθεί κατά της προσβλητέας πράξης κατά το στάδιο της διοικητικής διαδικασίας έκδοσής της,67 όταν έχουν γίνει προφορικές παραστάσεις στη ∆ιοίκηση,68 ή πάσης φύσεως έγγραφες ενέργειες στις διοικητικές αρχές,69 ή ακόµα και τηλεγραφική διαµαρτυρία.70
ΣτΕ 1410/1990, Ελλ∆ικ 32, σ. 865. ΣτΕ 3474/1985. 61 ΣτΕ 258/2004 σκέψη 8. 62 ΣτΕ 2428/1982, ΝοΒ 32, σ. 1609. Επίσης ΣτΕ 1441/1979, ΣτΕ 21/1976. 63 ΣτΕ 3644/1986, ΝοΒ 37, σ. 137. 64 Θ. Τσάτσος, Η αίτησις ακυρώσεως…, ό.π., σ. 77, µε την εκεί παρατεθείσα νοµολογία, βλ. επίσης ΣτΕ 5203/1995, ΣτΕ 2709/1987, ΝοΒ 37, σ. 700, ΣτΕ 4176/1986, ΝοΒ 37, σ. 137, ΣτΕ 3172/1986, ΣτΕ 2061/1979, ΝοΒ 30, σ. 1153, ΣτΕ 2866/1970, ΣτΕ 4073/1979, ΝοΒ 30, σ. 1153, ΣτΕ 64/2001. 65 ΣτΕ 612/2005, ΣτΕ 3373/1997 ∆ι∆ικ 1998, σ. 41. 66 ΣτΕ 1573/1988. 67 ΣτΕ 2844/1997, ∆ι∆ικ 2000, σ. 683. 68 ΣτΕ 286/1962. 69 ΣτΕ 2128/06, 460/1996, 2145/1994, ∆ι∆ικ 1995, σ. 322, ΣτΕ 2354/1979, ΝοΒ 30, σ. 1152, ΣτΕ 362/1980, ΝοΒ 30, σ. 1153. 70 ΣτΕ 2145/1994, ∆ι∆ικ 1995, σ. 322, ΣτΕ 3645/1980, ΝοΒ 30, σ. 1152, ΣτΕ 2841/1984 ΝοΒ 34, σ. 1285.
59 60
175
ii. Ενέργειες του θιγοµένου προς τα δικαστήρια. Μια δεύτερη κατηγορία ενεργειών του θιγοµένου από τις οποίες συνάγεται η γνώση της προσβλητέας διοικητικής πράξεως είναι εκείνες που απευθύνονται προς τα δικαστήρια. Καταρχήν, τεκµαίρεται πλήρης γνώση της προσβαλλόµενης πράξης εάν ο αιτών άσκησε προηγουµένως κατά της ίδιας πράξεως άλλη αίτηση ακυρώσεως, από την οποία παραιτήθηκε.72 Περαιτέρω, ο θιγόµενος δεν διαθέτει νέα προθεσµία για να ασκήσει αίτηση ακυρώσεως, όταν ο θανών δικαιοπάροχός του είχε αποδεδειγµένα πλήρη γνώση της προσβαλλόµενης πράξης για µεγάλο χρονικό διάστηµα πριν από το θάνατό του.73 Συνακόλουθα, η ύπαρξη στενού συγγενικού δεσµού του αιτούντος, όπως για παράδειγµα του γονέα µε τα τέκνα του, δύναται να καταστήσει την αίτηση ακυρώσεως εκπρόθεσµη, όταν, λόγου χάρη, προκύπτει από έγγραφη ενέργειά του πατέρα πλήρης γνώση της προσβαλλόµενης πράξης, και τα τέκνα κατέθεσαν αίτηση ακυρώσεως µετά την παρέλευση της εξηκονθήµερης προθεσµίας.74
71 ΣτΕ 1410/1990, ΝοΒ 38, σ. 1508 (περίληψη), ∆ΕφΘεσ 1040/1997, ∆ι∆ικ 1998, σ. 355. 72 ΣτΕ 2004/1987. 73 ΣτΕ 989/1984. 74 ΣτΕ 3373/1997, ∆ι∆ικ 1998, σ. 41. Αντίστοιχα, στην ΣτΕ 1694/2000, το ∆ικαστήριο συνήγαγε ότι συντρέχει γνώση της προσβαλλόµενης πράξης προσκύρωσης από την υποβολή αίτησης για την λήψη αντιγράφων των συνοδευτικών της προσβαλλόµενης διαγραµµάτων, από τον υιό του αιτούντος, ο οποίος όµως κατοικούσε στην ίδια διεύθυνση µε τον αιτούντα πατέρα του.
Από τις µέχρι τώρα εκτεθείσες σκέψεις προκύπτει επίσης ότι, όταν ο ενδιαφερόµενος έχει προκαλέσει µε οποιονδήποτε τρόπο εγγράφως την έκδοση της προσβλητέας πράξης από την αρµόδια διοικητική αρχή, τότε η συµπεριφορά του αυτή σε συνδυασµό και µε την πάροδο µακρού χρόνου στοιχειοθετούν πλήρη γνώση της πράξης αυτής ως αφετηριακό γεγονός για την εκκίνησης της προθεσµίας προσβολής της µε αίτηση ακυρώσεως.71
176
δδ) Η πλήρης γνώση µπορεί να προκύπτει από το εύλογο ενδιαφέρον. Ο δικαστής δύναται να συναγάγει πλήρη γνώση του αιτούντος όταν από την έκδοση της προσβλητέας πράξης έχει παρέλθει ιδιαίτερα µακρύ χρονικό διάστηµα, οπότε παρέλκει ο καθορισµός του ακριβούς χρονικού σηµείου της γνώσης. Ένα τέτοιο τεκµήριο υπέρ της συνδροµής πλήρους γνώσης, αν και χρήσιµο από πλευράς ασφάλειας δικαίου και αµοιβαίας εµπιστοσύνης που οφείλει να διέπει τις σχέσεις της ∆ιοίκησης µε τους πολίτες, δεν είναι αµάχητο. Κι αυτό διότι τότε θα αποστερείτο ο διοικούµενος από τη δικαστική του προστασία.76 Έτσι, µε µόνη την πάροδο µακρού χρονικού διαστήµατος δεν θεµελιώνεται πλήρης γνώση,77 αλλά είναι αναγκαίο να συντρέχει και η επιµέλεια του ενδιαφεροµένου. Η νοµολογία καταγράφει την επιµέλεια του
Η νοµολογία έχει επιλύσει και το ζήτηµα της συνδροµής ή όχι πλήρους γνώσης, όταν ο ενδιαφερόµενος για την επίλυση της ένδικης διαφοράς του έχει προστρέξει στα αστικά δικαστήρια. Ειδικότερα, δέχεται το Συµβούλιο της Επικρατείας ότι, για την πλήρη γνώση µιας πράξης µπορεί η προσβλητέα πράξη να του έχει γνωστοποιηθεί από τρίτον, ο οποίος έχει συµπεριλάβει ή µνηµονεύσει την πράξη αυτή στα ένδικα βοηθήµατα που έχει ασκήσει κατά του αιτούντος ενώπιον άλλου, και, στην προκειµένη περίπτωση, πολιτικού δικαστηρίου. Έτσι µε την άσκηση αγωγής εξώσεως εν’ όψει ανοικοδοµήσεως, τεκµαίρεται ότι οι αιτούντες (εναγόµενοι) έλαβαν γνώση της προσβαλλόµενης οικοδοµικής αδείας ήδη από την επίδοση της αγωγής.75
ΣτΕ 3941/1990, ∆ι∆ικ 1991, σ. 346. Απ. Παπακωνσταντίνου, σχόλιο στην ΣτΕ 606/2002 Ολοµ., Ε∆∆∆∆ 2002, σ. 563 επ. (566) µε τις εκεί νοµολογιακές παραποµπές, βλ. ιδίως ΣτΕ 379/1998. 77 ΣτΕ 3279/2003, ΝοΒ 52, σ. 492-506 (498).
75 76
177
αιτούντος ως «έντονο ενδιαφέρον»,78 «ιδιαίτερο ενδιαφέρον»,79 «εύλογο ενδιαφέρον»,80 και «αυξηµένο ενδιαφέρον».81 Εάν η πλήρης γνώση ήταν δικαιολογηµένα αδύνατη, ανεξάρτητα από την πάροδο µεγάλου χρονικού διαστήµατος από την έκδοση της προσβαλλόµενης, εναρκτήριο γεγονός της προθεσµίας δεν υφίσταται. Αντίθετα, εάν στον ενδιαφερόµενο η πράξη ήταν εύκολα προσιτή, ώστε µε τις απαραίτητες ενέργειές του εντός ευλόγου χρόνου να δύναται να θεµελιωθεί πλήρης γνώση, τότε, δεν µπορεί να επιδιώξει την παροχή εννόµου προστασίας µετά την παρέλευση ικανού χρόνου, στηριζόµενος σε παράλειψή του, και η ασυνέπειά του θα κριθεί αυστηρά από τον ακυρωτικό δικαστή. Ο δεσµός του αιτούντα προς την προσβαλλόµενη πράξη προσδιορίζεται και από την ιδιότητα του θιγοµένου πολίτη, ως προς το εκάστοτε επίδικο έργο82. Έτσι, κατά την αξιολόγηση της επιµέλειας του αιτούντος, ο δικαστής σταθµίζει και εκείνα τα πραγµατικά περιστατικά που συναρτώνται µε την θεµελίωση του εννόµου συµφέροντος, δηλαδή µε την αποτίµηση των συνεπειών κάθε προσβλητέας πράξης, στον κάθε ενδιαφερόµενο και στο κοινωνικό σύνολο, που ενεργεί ως κίνητρο για να διαπιστωθούν παρανοµίες. Μ’ αυτή την νοµολογιακή αντίληψη επιβεβαιώνεται η αδιάσπαστη ενότητα και η συστηµατική αλληλουχία που διέπει τις υποκειµενικές προϋποθέσεις του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως.
78 79 80 81 82
ΣτΕ 3593/2002, ΣτΕ 2145/1994, ∆ι∆ικ 1995, σ. 322. ΣτΕ 4584/1996. ΣτΕ 100/1987, 2617/1988, 379/1998, 2310/2000. ΣτΕ 93/1987. ΣτΕ 2310/2000, Ε∆∆∆∆ 2001, σ. 309 επ.
178
εε) Η πλήρης γνώση του περιεχοµένου της πράξης µπορεί να προκύπτει από τον εύλογο χρόνο. Ως γνωστόν η θεωρία εντάσσει την έννοια του ευλόγου χρόνου στις αόριστες έννοιες, όπως το «κοινό περί δικαίου αίσθηµα», η «δηµόσια ωφέλεια», η «αναλογικότητα», τα «ακραία όρια». Ωστόσο η a priori αδυναµία καθορισµού του εύλογου χρόνου δεν σηµαίνει ότι η κρίση περί ευλόγου χρόνου µπορεί να είναι αυθαίρετη. Αντιθέτως, ο εύλογος χρόνος, ως µια κατεξοχήν αόριστη νοµική έννοια, έχει τελικά προσδιορίσιµο περιεχόµενο. Όµως, ο προσδιορισµός του ευλόγου χρόνου λαµβάνει χώρα κατεξοχήν από τον ακυρωτικό δικαστή, ο οποίος τον εξατοµικεύει στην ένδικη διαφορά που εξετάζει. Έτσι, ο προσδιορισµός του ευλόγου χρόνου συναρτάται µε τις ιδιαίτερες συνθήκες της κρινόµενης υπόθεσης και την «επικρατούσα αντίληψη για το κανονικό ή εύλογο ή λογικό ή σταθερό και κοινά αποδεκτό της κρινόµενης συµπεριφοράς». Για τον προσδιορισµό του ευλόγου χρόνου, στο βαθµό βέβαια που είναι εφικτό, προτείνω µια δέσµη ενδείξεων που διαµόρφωσε η νοµολογία. Έτσι: i. Η αδικαιολόγητη αµέλεια του θιγοµένου. Νοµικά αξιοποιήσιµο για τον προσδιορισµό του ευλόγου χρόνου, είναι πότε ο ενδιαφερόµενος, ως ελεύθερος και υπεύθυνος πολίτης, βρίσκεται σε θέση να αντιληφθεί τα κρίσιµα στοιχεία της προσβαλλόµενης πράξης για την εκκίνηση της προθεσµίας. Η έγκαιρη ενεργοποίηση του ενδιαφεροµένου είναι αυτή που αναµένεται από αυτόν και ακολουθεί «κάθε έλλογος δρων, όχι ο δήθεν µέσος άνθρωπος. ii. Η δικαιολογηµένη αδυναµία του θιγοµένου. Η δυνατότητα του ενδιαφεροµένου να εξασφαλίσει εντός ορισµένου χρόνου την πρόσβαση στα στοιχεία που θα θεµελιώσουν την πλήρη γνώση του, δεν είναι δεδοµένη. Ορισµένες φορές, είναι ακατόρθωτο να επιχειρηθούν άµεσα οι αναγκαίες ενέργειες. Μπορεί, εξαιτίας των ιδιαίτερων συνθηκών και παρ’ όλες τις ενέργειες του ενδιαφεροµένου, η πλήρης γνώση να είναι περίπου ανέφικτη. Η πλήρης γνώση είναι αδύνατη όταν, παρ’ όλες τις ενέργειες
179
γ. Ο αβέβαιος χρόνος γνώσης καθιστά εµπρόθεσµη την αίτηση ακυρώσεως. Σε αρκετές περιπτώσεις ο δικαστής από τα προβαλλόµενα πραγµατικά περιστατικά δεν µπορεί να συναγάγει µε βεβαιότητα το χρονικό σηµείο κατά το οποίο προκύπτει η γνώση του αιτούντος. Η νοµολογία δέχεται ότι η αίτηση ακυρώσεως θεωρείται εµπρόθεσµη, όταν δεν προκύπτει γνώση της προσβαλλόµενης απόφασης σε χρόνο προγενέστερο των 60 ηµερών από την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως84. Συνεπώς, για τον προσδιορισµό της εκκίνησης της προθεσµίας, επιβάλλεται σύµφωνα µε τα άρθρα 20 παρ. 1 Συντ. και 6 παρ. 1 ΕΣ∆Α εκείνη η ερµηνευτική εκδοχή των σχετικών µε την προθεσµία διατάξεων, που εν αµφιβολία δεν θα στερεί τον ενδιαφερόµενο της δυνατότητας εξέτασης του βασίµου της αιτήσεως ακυρώσεως.
του αιτούντος δεν ήταν δυνατόν να προκύψει πλήρης γνώση του για την προσβλητέα πράξη. Τέτοια περίπτωση συντρέχει, για παράδειγµα, όταν ο θιγόµενος έχει υποβάλει αιτήσεις στις αρµόδιες διοικητικές υπηρεσίες για να πληροφορηθεί τα πλήρη στοιχεία οικοδοµικής άδειας κτιρίου που εγείρεται στο όµορο ακίνητό του, και παρ’ όλες τις επανειληµµένες από µέρους του οχλήσεις δεν του παρέχονται στοιχεία ή, ακόµη, όταν τα στοιχεία και οι πληροφορίες που του παρέχονται από τον ιδιοκτήτη του όµορου ακινήτου, τον εργολάβο ή τον µηχανικό που επιβλέπει τις εκσκαφές, είναι ελλιπή.83
83 84
Ενδεικτικά, ΣτΕ 359/92. ΣτΕ 4543/1997, 3373/1997, ∆ι∆ικ 1998, σ. 41, ΣτΕ 1996/2000, ∆ι∆ικ 2001, σ. 249, ΣτΕ 602/2003, 3398/2003.
180
V. ΕΙ∆ΙΚΕΣ ΘΕΜΑΤΙΚΕΣ ΕΝΟΤΗΤΕΣ
Η προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου στην Ευρώπη και η επικείµενη προσαρµογή της ελληνικής νοµοθεσίας*
Πολυχρόνη Τσιρίδη, ∆.Ν. ∆ικηγόρου
1. H πρώτη ποινική αντιµετώπιση των περιβαλλοντικών αδικηµάτων από τη Σύµβαση του Στρασβούργου (1998) Το 1998, το Συµβούλιο της Ευρώπης έθεσε προς υπογραφή τη Σύµβαση για την προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου (Στρασβούργο, 4 Νοεµβρίου 1998), η οποία αποτελεί την πρώτη διεθνή σύµβαση που καθιερώνει το αξιόποινο των πράξεων που βλάπτουν ή είναι πιθανόν να βλάψουν το περιβάλλον και σηµείο αναφοράς για την ανάπτυξη του περιβαλλοντικού ποινικού δικαίου. Στο προοίµιο αναδεικνύεται ο σκοπός της σύµβασης, δηλαδή «η ανάγκη να ακολουθηθεί µια κοινή ποινική πολιτική µε στόχο την προστασία του περιβάλλοντος», µε τη θέσπιση των καταλληλότερων µέτρων που θα προκρίνει το κάθε µέλος κράτος. Μολονότι αναγνωρίζει ότι η παρέµβαση του ποινικού δικαίου πρέπει να λειτουργεί ως ultima ratio, δηλ. ως τελευταίο νοµικό όπλο,
* Η εισήγηση αυτή που παρουσιάστηκε στο πλαίσιο των Σεµιναρίων ∆ικαίου Περιβάλλοντος που διοργάνωσε ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών (∆ΣΑ), εµπλουτισµένη παρουσιάστηκε στο Συνέδριο µε θέµα «Περιβαλλοντική ευθύνη: Θεωρητικές εξελίξεις και ζητήµατα εφαρµογής», µε διοργανωτή τον ∆ικηγορικό Σύλλογο Πειραιά (Ιούνιος 2009).
181
αφού η πρόληψη της βλάβης του περιβάλλοντος µπορεί και πρέπει να επιτυγχάνεται κυρίως µέσω άλλων µέτρων, εντούτοις δέχεται ότι το ποινικό δίκαιο έχει σηµαντικό ρόλο στην προστασία του περιβάλλοντος κυρίως για δύο λόγους: διότι, αφενός µέσω του ποινικού δικαίου εξισορροπείται ο κίνδυνος του κράτους που δηµιουργείται από µεγάλης ή µικρής κλίµακας ρυπάνσεις, οι οποίες µπορούν να αντιµετωπίζονται αποτελεσµατικότερα, αφετέρου συµβάλλει στο να αποτραπεί η περαιτέρω καταστροφή του περιβάλλοντος και αποτρέπεται η επιβάρυνση του αστικού και διοικητικού δικαίου µε επιπρόσθετες ποινικές διατάξεις. Η τυποποίηση αδικηµάτων κατά του περιβάλλοντος σε ποινικό επίπεδο δηµιουργεί ένα πρόσθετο κίνητρο στους ρυπαίνοντες να απέχουν από την επιβλαβή για το περιβάλλον συµπεριφορά, µέσω της καθιέρωσης ποινικής ευθύνης και της επιβολής, σε πολλές περιπτώσεις, αυστηρότερων µέτρων ή κυρώσεων. Έτσι, υπήρξε µία πρώτη προσπάθεια τυποποίησης του «σκληρού πυρήνα» ποινικών αδικηµάτων κατά του περιβάλλοντος σε εθνικό επίπεδο. Με τα άρθρα 2 και 3 καλύφθηκαν τα σοβαρότερα περιβαλλοντικά αδικήµατα, οι σοβαρότερες περιβαλλοντικές παραβιάσεις, που τελούνται εκ προθέσεως ή εξ αµελείας, συµπεριλαµβάνοντας και την ποινικοποίηση του κινδύνου που µπορεί να δηµιουργηθεί από τις συµπεριφορές κατά του περιβάλλοντος.1
1 Συγκεκριµένα, το άρθρο 2 περιλαµβάνει ειδικές περιβαλλοντικές παραβάσεις, οι οποίες τελούνται εκ προθέσεως, µε έµφαση στην προστασία του περιβάλλοντος εν γένει, δηλαδή του αέρα, του εδάφους και των υδάτων, αλλά και της ανθρώπινης ζωής, των µνηµείων, των ζώων και φυτών από περιβαλλοντικούς κινδύνους. Με το άρθρο 3 ποινικοποιείται η εξ αµελείας τέλεση των ανωτέρω αδικηµάτων και προβλέπεται η δυνατότητα, το συµβαλλόµενο κράτος να τιµωρεί ποινικά την τέλεση των ανωτέρω αδικηµάτων, όταν διαπράττονται µόνον από βαρειά αµέλεια και όχι ελαφρά (κατά το αγγλοσαξωνικό πρότυπο).
182
2. Η κοινοτική νοµοθετική κίνηση για την προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου και οι αποφάσεις του ∆ΕΚ. 2.1. Η Απόφαση-Πλαίσιο 2003/80/∆ΕΥ Το επόµενο έτος, τον Οκτώβριο του 1999, έλαβε χώρα το ειδικό Ευρωπαϊκό Συµβούλιο στο Tampere, στο οποίο συζητήθηκε η αναγκαιότητα να καταβληθούν προσπάθειες, προκειµένου να διατυπωθούν κοινοί ορισµοί, κατηγορίες και κυρώσεις για ιδιαίτερα σηµαντικά αδικήµατα, συµπεριλαµβανοµένου του περιβαλλοντικού. Είχε ήδη γίνει αντιληπτό ότι οι παραβάσεις κατά του περιβάλλοντος κατατάσσονται στους τοµείς µε σηµαντικές διασυνοριακές συνέπειες, όπως το έγκληµα υψηλής τεχνολογίας, η διαφθορά, η απάτη, το ξέπλυµα χρήµατος, το οργανωµένο έγκληµα κ.λπ. Αυτό σηµαίνει, σύµφωνα µε τα συµπεράσµατα του Συµβου183
Η ποινική αντιµετώπιση του κινδύνου που µπορεί να προκληθεί από τις ανωτέρω συµπεριφορές είναι, επίσης, αναγκαία, σύµφωνα µε την αιτιολογική έκθεση της σύµβασης, αν λάβουµε υπόψη ότι ο κίνδυνος καταστροφής του περιβάλλοντος είναι αναπόφευκτος στις βιοµηχανικές κοινωνίες. Συνεπώς, είναι απαραίτητο οι οικονοµικές δραστηριότητες να αναπτύσσονται σε ένα πλαίσιο ασφάλειας για το περιβάλλον. Η επιλογή αυτή (της ποινικοποίησης των κινδύνων κατά του περιβάλλοντος) δεν ενισχύθηκε µόνον από τη προληπτική λειτουργία του ποινικού δικαίου, αλλά και από τις Αρχές που ετέθησαν µε τη ∆ιακήρυξη των Ηνωµένων Εθνών για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη (Ρίο-1992) και ειδικότερα µε την υπ’ αριθ. 15 Αρχή της ∆ιακήρυξης, που αναφέρει ότι «για την προστασία του περιβάλλοντος, τα προληπτικά µέτρα πρέπει να τύχουν ευρείας εφαρµογής από τα κράτη, σύµφωνα µε τις δυνατότητές τους. Όπου υπάρχουν απειλές σοβαρής ή µη αναστρέψιµης ζηµίας, έλλειψη πλήρους επιστηµονικής βεβαιότητας δεν πρέπει να χρησιµοποιούνται ως λόγος για την αναβολή λήψεως αποτελεσµατικών µέτρων για την πρόληψη της υποβάθµισης του περιβάλλοντος».
λίου του Τάµπερε, ότι η προσέγγιση της αξιόποινης συµπεριφοράς θα πρέπει να είναι εξ ίσου αποτελεσµατική σε ολόκληρη την Ένωση, όσον αφορά αυτά τα αδικήµατα (όπως η τροµοκρατία, η διαφθορά, η εµπορία ανθρώπων, το οργανωµένο έγκληµα, αλλά και τα περιβαλλοντικά εγκλήµατα) και θα πρέπει να αποτελέσουν αντικείµενο κάποιων ελάχιστων κοινών κανόνων αναφορικά µε τα συστατικά στοιχεία των αξιόποινων πράξεων και να διώκονται µε την ίδια αυστηρότητα οπουδήποτε κι αν διαπράττονται.2 Το 2003, το Συµβούλιο εξέδωσε την απόφαση-πλαίσιο 2003/ 80/∆ΕΥ, αντί της προτεινόµενης από την Επιτροπή Οδηγίας3. Με αυτήν ορίσθηκε µια σειρά από αδικήµατα σε βάρος του περιβάλλοντος για τα οποία τα κράτη µέλη εκλήθησαν να προβλέψουν ποινικές κυρώσεις. Οι διατάξεις της απόφασης στηρίχτηκαν σε µεγάλο βαθµό στις διατάξεις της Σύµβασης του Συµβουλίου της Ευρώπης για την προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου, (4ης Νοεµβρίου 1998), την οποία έχουν υπογράψει µέχρι στιγµής 13 κράτη µέλη, µεταξύ των οποίων και η Ελλάδα,
2 Αξίζει να σηµειωθούν κυρίως τα ακόλουθα Συµπεράσµατα: το υπ’ αριθµ. 36 συµπέρασµα, όπου αναφέρεται η αµοιβαία αναγνώριση των προδικαστικών διατάξεων που εκδίδονται από τις δικαστικές αρχές, (συγκεκριµένα, εξασφάλιση αποδείξεων και κατάσχεση), αποδοχή των αποδεικτικών στοιχείων που νοµίµως συγκεντρώνονται από τις αρχές ενός κράτους µέλους ενώπιον των δικαστηρίων των άλλων κρατών µελών, το Συµπέρασµα Νο 43 που καθορίζει τη συνεργασία µεταξύ των αρχών των κρατών µελών κατά τη διερεύνηση του διασυνοριακού εγκλήµατος, τη σύσταση κοινών ερευνητικών οµάδων (ως πρώτο βήµα, για την καταπολέµηση του λαθρεµπορίου ναρκωτικών και της εµπορίας ανθρώπων, καθώς και της τροµοκρατίας) και, ιδίως, το Συµπέρασµα Νο 48, στο οποίο ρητώς αναφέρεται ότι η περιβαλλοντική εγκληµατικότητα είναι µεταξύ των τοµέων στους οποίους θα πρέπει να επικεντρωθούν οι προσπάθειες, ώστε να συµφωνηθούν κοινοί ορισµοί, κατηγορίες και κυρώσεις στα εθνικά ποινικά δίκαια. 3 Στις 26/6/2001, η Επιτροπή, παράλληλα µε την πρωτοβουλία της ∆ανίας (που ανέλαβε τον Φεβρουάριο του 2000 τη σύνταξη απόφασης πλαίσιο σχετικά µε την καταπολέµηση του σοβαρού περιβαλλοντικού εγκλήµατος), κατέθεσε Πρόταση
184
ενώ έχει επικυρωθεί µόνον από την Εσθονία. Βασικός στόχος της απόφασης-πλαίσιο του Συµβουλίου (2003/80/∆ΕΥ) ήταν να εξασφαλιστεί η αποτελεσµατικότερη εφαρµογή της κοινοτικής νοµοθεσίας µε τον καθορισµό µιας κοινής ελάχιστης δέσµης αδικηµάτων, βασιζόµενη στον 3ο πυλώνα (Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση-ΣΕΕ). Η Επιτροπή άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης- πλαισίου ενώπιον του ∆ΕΚ, υποστηρίζοντας ότι η εν λόγω απόφαση εκδόθηκε σε εσφαλµένη νοµική βάση. Το ∆ΕΚ ακύρωσε την ως άνω απόφαση-πλαίσιο µε την απόφασή του, της 13ης Σεπτεµβρίου 2005 (υπόθεση C-176/03), µε την αιτιολογία ότι στηριζόταν στον 3ο πυλώνα, θεωρώντας ότι παρέβαινε το άρθρο 47 της ΣΕΕ, δεδοµένου ότι λόγω τόσο του στόχου όσο και του περιεχοµένου των άρθρων 1-7 της απόφασης-πλαισίου θα ήταν ορθότερο η απόφαση να γίνει µε την εφαρµογή του άρθρου 175 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣΕΚ), η οποία αποτελεί τον πρώτο 1ο πυλώνα. Η επιλογή, εποµένως, της θέσπισης ποινικών κυρώσεων µε νοµικό µέσο του Τρίτου Πυλώνα, όπως
Οδηγίας σχετικά µε την προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου. Στην αιτιολογική έκθεση της προτεινόµενης Οδηγίας επισηµαίνεται ότι η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ήταν κατά πολύ προτιµότερη από τη ∆ανική πρωτοβουλία, διότι αφενός το ποινικό δίκαιο δεν υπάγεται στην αποκλειστική αρµοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αφετέρου η πρόταση όριζε µόνο κάποιες ελάχιστες προδιαγραφές, αφήνοντας έτσι τα κράτη µέλη ελεύθερα να θεσπίζουν και περαιτέρω ποινικές κυρώσεις, αναδεικνύοντας τα πλεονεκτήµατα της επιλογής έκδοσης οδηγίας, βάσει του πρώτου πυλώνα (διαδικασία συναπόφασης), σε αντίθεση µε την απόφαση - πλαίσιο. Εντούτοις, τόσο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο όσο το Συµβούλιο ∆ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων εξέδωσαν ευνοϊκή γνώµη για την πρωτοβουλία του Βασιλείου της ∆ανίας µε αντικείµενο την έκδοση απόφασηςπλαισίου και συµφώνησαν να δηµιουργηθεί ένα τέτοιου είδους κεκτηµένο στον τοµέα των περιβαλλοντικών αδικηµάτων, µέσω της προσπάθειας που είχε αναλάβει η ∆ανία για την έκδοση απόφασης- πλαισίου.
185
2.2. Η νέα Πρόταση Οδηγίας της Επιτροπής (9/2/2007) Κατόπιν αυτής της εξέλιξης, η Επιτροπή απέσυρε την πρόταση που είχε υποβάλει το 2001 και υπέβαλε νέα, το έτος 20074, µε την οποία αντικαταστάθηκε συγχρόνως η πρόταση Οδηγίας του 2001 και η Απόφαση-Πλαίσιο 2003/80/∆ΕΥ, ενώ µετά από µία σειρά γεγονότων, εν τέλει εκδόθηκε η ισχύουσα Οδηγία 2008/ 99/ΕΚ. Όµως, αξίζει να αναφερθεί η πορεία των εργασιών που εκπονήθηκαν, µέχρι την υπογραφή του τελικού κειµένου της Οδηγίας 2008/99/ΕΚ, αφού παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον εξ επόψεως ποινικού δικαίου και εφαρµογής ποινικών κυρώσεων στον χώρο της Ευρωπαϊκής κοινότητας. Έξι µήνες πριν την υποβολή της νέας πρότασης (9/2/2007) από την Επιτροπή, δηλ. τον Αύγουστο του 2006, συνέβη µία πολύ σοβαρή περιβαλλοντική ρύπανση (µε την εκφόρτωση από το βυτιοφόρο «Probo Koala» 500 περίπου τόνων τοξικών αποβλήτων στο Αµπιτζάν της Ακτής του Ελεφαντοστού), την οποία έλαβε υπόψη της η Επιτροπή, προκειµένου να ενισχύσει την προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου, θέτοντας τέρµα στα «ασφαλή καταφύγια» του περιβαλλοντικού εγκλήµατος, ιδίως µε τη µορφή της παράνοµης µεταφοράς αποβλήτων. Στόχος της νέας Πρότασης της Επιτροπής ήταν να διασφαλιστεί ένα ελάχιστο επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου σε ολόκληρη την ΕΕ5.
4 5
µε την Απόφαση-Πλαίσιο 2003/80/∆ΕΥ, και όχι µε νοµικό µέσο του Πρώτου Πυλώνα (Οδηγία), κρίθηκε από το ∆ΕΚ ότι συνιστά νόσφιση εκ µέρους της Ένωσης των ποινικών αρµοδιοτήτων της Κοινότητας και παραβιάζει τη Συνθήκη, µε νοµική συνέπεια την ακύρωση της πιο πάνω απόφασης- πλαίσιο.
COM/2007/0051 και τελικό κείµενο - COD 2007/0022. Χαρακτηριστική είναι η δήλωση σχετικά µε το συµβάν της Ακτής του Ελεφαντοστού, του αρµόδιου για το περιβάλλον Επιτρόπου κ. Σταύρου ∆ήµα, ο οποίος
186
Με την πρόταση οδηγίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υποχρέωνε τα κράτη µέλη να θεωρούν ως ποινικά αδικήµατα ορισµένες σοβαρές ζηµίες που προκαλούνται στο περιβάλλον και να διασφαλίζουν την αποτελεσµατική επιβολή κυρώσεων κατά των αδικηµάτων αυτών. Επιπλέον, καθορίζονταν ελάχιστες αναγκαίες κυρώσεις για τα περιβαλλοντικά αδικήµατα στο πλαίσιο των κρατών µελών, όπως η παράνοµη εκποµπή επικίνδυνων ουσιών στον αέρα, στο έδαφος ή στα ύδατα, η παράνοµη µεταφορά αποβλήτων, η παράνοµη εµπορία ειδών που απειλούνται µε εξαφάνιση, η παράνοµη εµπορία ή χρήση ουσιών που καταστρέφουν τη στιβάδα του όζοντος και η παράνοµη λειτουργία εργοστασίου στο οποίο αναπτύσσεται επικίνδυνη δραστηριότητα ή στο οποίο αποθηκεύονται επικίνδυνες ουσίες (άρθρο 3 της Πρότασης Οδηγίας). Επίσης, επισηµάνθηκε η αναγκαιότητα να εφαρµόζονται ποινικές κυρώσεις, όπως η φυλάκιση, στις σοβαρές περιπτώσεις περιβαλλοντικής ρύπανσης, δεδοµένου ότι είναι περισσότερο αποτρεπτικές σε σχέση µε τις διοικητικές κυρώσεις, αφού όχι µόνο έχουν ολέθριες επιπτώσεις στην ανθρώπινη υγεία και στο περιβάλλον, αλλά και εµποδίζουν την αποτελεσµατική εφαρµογή της κοινοτικής νοµοθεσίας στον τοµέα του περιβάλλοντος.
έλαβε µέρος κατά την εκπόνηση των εργασιών υποβολής της Πρότασης Οδηγίας του 2007 και στη συνέχεια έκδοσης της Οδηγίας 2008/99/ΕΚ, «η πρόσφατη καταστροφή που προκλήθηκε από την απόρριψη επικίνδυνων αποβλήτων στην Ακτή του Ελεφαντοστού καταδεικνύει τις ολέθριες επιπτώσεις που µπορούν να έχουν τα περιβαλλοντικά εγκλήµατα στους ανθρώπους και στο περιβάλλον. Υπογραµµίζει για άλλη µία φορά πόσο επιτακτικά αναγκαίο είναι να βελτιώσουµε την εφαρµογή της περιβαλλοντικής νοµοθεσίας, ώστε να αποφύγουµε την επανάληψη τέτοιων περιστατικών», ενώ ο Αντιπρόεδρος της Επιτροπής κ. Franco Frattini, αρµόδιος για τη δικαιοσύνη, την ελευθερία και την ασφάλεια, δήλωσε ότι «η προτεινόµενη οδηγία είναι καθοριστικής σηµασίας για να πάψουν πλέον οι δράστες να επωφελούνται από τις διαφορές που υπάρχουν µεταξύ των ποινικών συστηµάτων των κρατών µελών σε βάρος του ευρωπαϊκού περιβάλλοντος. ∆εν µπορούµε να ανεχθούµε ασφαλή καταφύγια για το περιβαλλοντικό έγκληµα στην ΕΕ».
187
Στις περιπτώσεις ιδιαζόντως σοβαρών αδικηµάτων που διαπράττονται σε βάρος του περιβάλλοντος, µεταξύ των οποίων περιλαµβάνονται τα αδικήµατα που έχουν προκαλέσει το θάνατο ή σοβαρές σωµατικές βλάβες προσώπων ή ουσιώδεις ζηµίες στον αέρα, στο έδαφος, στα ύδατα, στα ζώα ή στα φυτά ή που έχουν διαπραχθεί στο πλαίσιο εγκληµατικής οργάνωσης, τα κράτη µέλη όφειλαν να διασφαλίσουν την επιβολή µέγιστης ποινής φυλάκισης πέντε ετών τουλάχιστον και χρηµατικών ποινών τουλάχιστον 750.000 ευρώ για τις εταιρίες, στο πλαίσιο της ευθύνης των νοµικών προσώπων, που αναγνωρίζεται σε ορισµένες χώρες, όπου επιβάλλονται εκτός από διοικητικά πρόστιµα και ποινικές κυρώσεις. Επιπλέον, η πρόταση οδηγίας προέβλεπε πρόσθετες ή εναλλακτικές κυρώσεις, όπως την υποχρέωση καθαρισµού του περιβάλλοντος/αποκατάστασης των ζηµιών που προκλήθηκαν ή τη δυνατότητα απαγόρευσης της λειτουργίας των επιχειρήσεων. 2.3. Η απόφαση του ∆ΕΚ της 23/10/2007 στην υπόθεση C440/2005 και η σχέση της οδηγίας 2008/99/ΕΚ µε τις αντίστοιχες για τη θαλάσσια ρύπανση Τα σοβαρά γεγονότα θαλάσσιας ρύπανσης από τα ναυάγια του «Prestige»6 το Νοέµβριο 2002 και του «Erika»7 το ∆εκέµβριο
6 Στις 13 Νοεµβρίου 2002, το PRESTIGE, πετρελαιοφόρο µονού κύτους, ηλικίας 26 ετών, µε σηµαία των Νήσων Μπαχάµας, µε φορτίο 77 000 τόννων βαρέος µαζούτ, έπαθε σοβαρές ζηµίες ενώ έπλεε στα ανοικτά των ακτών της Γαλικίας. Η επιχείρηση ρυµούλκησής του, η οποία δυσκολεύτηκε έτι περαιτέρω από τις ιδιαίτερα κακές µετεω-ωκεανικές συνθήκες, δεν απέτρεψε τη βύθιση του PRESTIGE, στις 19 Νοεµβρίου, σε απόσταση 130 µιλίων περίπου από τις ισπανικές ακτές, µε το µεγαλύτερο µέρος του φορτίου του. 7 Η Επιτροπή είχε αντιδράσει ακαριαία στο ατύχηµα του ERIKA, προτείνοντας, στην ανακοίνωσή της για την ασφάλεια των θαλάσσιων µεταφορών πετρελαίου, της 21ης Μαρτίου 2000, µια πρώτη δέσµη µέτρων για την ουσιαστική ενίσχυση της ασφάλειας των θαλάσσιων µεταφορών πετρελαίου (ERIKA-I), η οποία συµπληρώθηκε, στις 6 ∆εκεµβρίου 2000 , από µία δεύτερη δέσµη µέτρων (ERIKA-II).
188
1999, πυροδότησαν νοµοθετικές εξελίξεις στην Ευρώπη, σχετικά µε την αντιµετώπιση τη ρύπανσης από τα πλοία. Κατέστη πλέον έντονα εµφανής σε ανώτατο πολιτικό επίπεδο εντός της ΕΕ η επείγουσα ανάγκη να ληφθούν ειδικά µέτρα για την καταπολέµηση της ρύπανσης από πλοία. Στη σύνοδο Κορυφής στην Κοπεγχάγη, στις 13 ∆εκεµβρίου 2002, οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων όλων των κρατών µελών της ΕΕ εξέφρασαν τις σοβαρές τους ανησυχίες σχετικά µε το ατύχηµα του Prestige και αναφέρθηκαν συγκεκριµένα στην ανάγκη λήψης περαιτέρω ειδικών µέτρων που θα αφορούν την ευθύνη και τις επακόλουθες κυρώσεις.8 Ειδικότερα, µε το από 19/12/2002 Ψήφισµα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίoυ9 σηµειώνεται ότι το Ευρωπαϊκό Συµβούλιο υιοθετεί τα συµπεράσµατα του Συµβουλίου Υπουργών Μεταφορών της 6ης ∆εκεµβρίου 200210 και του Συµβουλίου Υπουργών
8 Ίδετε στην ηλεκτρονική διεύθυνση http://www.europarl.europa.eu. Χαρακτηριστικό είναι το απόσπασµα από την οµιλία του Επιτρόπου κ.de Palacios, κατά τη συνεδρίαση της 18/12/2002 για το θέµα του ναυαγίου του Prestige και της ανάγκης λήψης ειδικότερων µέτρων για την αντιµετώπιση της θαλάσσιας ρύπανσης. Ειδικότερα, τόνισε ότι «δεν µπορούµε να επιτρέψουµε να συµβεί µια τρίτη καταστροφή. ∆εν µπορούµε, µετά το Erika και το Prestige, να επιτρέψουµε ένα άλλο Erika ή Prestige να ρυπάνει τις ακτές µας. Το αποτέλεσµα αυτής της συζήτησης και της ψήφου σας αύριο, εδώ στο Κοινοβούλιο, πρέπει να είναι το ίδιο αποτέλεσµα όπως αυτό της 6ης ∆εκεµβρίου στο Συµβούλιο Υπουργών, δηλαδή µια σαφής, αποφασιστική βούληση να εφαρµοστούν ριζικές αλλαγές, να ληφθούν άµεσα αποφάσεις σε όλα τα κράτη µέλη της Ένωσης και να προχωρήσουµε περισσότερο σε διεθνές επίπεδο, διότι, επαναλαµβάνω, πρέπει να προστατεύσουµε τις ευρωπαϊκές ακτές πάνω από όλα, αλλά η Ευρώπη έχει επίσης διεθνείς ηγετικές ευθύνες, πράγµα που σηµαίνει ότι πρέπει να σεβόµαστε και να διατηρούµε τις θάλασσες καθαρές σε όλο τον κόσµο και όχι µόνο κατά µήκος των δικών µας ακτών». 9 P5_TA(2002)0629. 10 Το οποίο καλωσόρισε «την πρόθεση της Επιτροπής να υποβάλει πρόταση που θα διασφαλίζει ότι οποιοδήποτε πρόσωπο έχει προκαλέσει ή συνέβαλε στο να προκληθεί περιστατικό ρύπανσης µέσω βαρείας αµέλειας θα πρέπει να υπόκειται στις κατάλληλες κυρώσεις».
189
Περιβάλλοντος της 9ης ∆εκεµβρίου 200211 όσον αφορά τη µεταγενέστερη έγκριση, το ταχύτερο δυνατό, περαιτέρω µέτρων για την ενίσχυση της ασφάλειας στη θάλασσα και την πρόληψη της ρύπανσης, αφού τα προταθέντα µέχρι τότε µέτρα δεν επαρκούσαν, προκειµένου να αποφευχθεί η επανάληψη παρόµοιων καταστροφών. Θεώρησε, δε, ότι το πεδίο εφαρµογής της επικείµενης οδηγίας για την περιβαλλοντική ευθύνη (εννοεί την Οδηγία 2003/80/∆ΕΥ για την προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου) έπρεπε να επεκταθεί, ούτως ώστε να εφαρµόζεται σε περιπτώσεις ρύπανσης, όπως π.χ. η ρύπανση της θάλασσας από πετρέλαιο, όπου οι ισχύουσες διεθνείς συνθήκες και συµβάσεις που διέπουν την περιβαλλοντική ευθύνη και τις αποζηµιώσεις παρέχουν ανεπαρκή προστασία. Μετά ταύτα άνοιξε ο δρόµος για την ενίσχυση του ποινικού πλαισίου καταστολής της ρύπανσης ειδικά από πλοία, παράλληλα µε την ήδη υποβληθείσα Πρόταση της Επιτροπής για την προστασία εν γένει του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου, αφού κατέστη σαφές ότι µέχρι τότε ήταν πολύ µικρό το ποσοστό των εντοπιζόµενων πλοίων τα οποία προέβαιναν σε παράνοµες απορρίψεις και ακόµα µικρότερος ο αριθµός των υπευθύνων στους οποίους ασκείτο ποινική δίωξη. Στις 23 Οκτωβρίου 2007, όµως, το ∆ΕΚ ακύρωσε την Απόφαση - Πλαίσιο 2005/667/∆ΕΥ, δηλώνοντας ότι η ποινική αρµοδιότητα της Κοινότητας µπορεί να ασκείται µόνον µέσω Οδηγιών, να προσδιορίζει µόνο τις συµπεριφορές που πρέπει να αναχθούν
11 ∆ιαπιστώθηκε η ανάγκη µελέτης συµπληρωµατικών µέτρων «για την ενίσχυση της προστασίας του περιβάλλοντος, ιδιαίτερα των θαλασσών, µέσω του ποινικού δικαίου».
190
4. Η Οδηγία 2008/99/ΕΚ για την προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου 4.1. Τυποποίηση αδικηµάτων σύµφωνα µε την Οδηγία. Σύγκριση µε εθνική νοµοθεσία Ο ορισµός των αδικηµάτων ως επί το πλείστον ανταποκρίνεται στους ορισµούς που περιλαµβάνονται στην απόφαση πλαίσιο 2003/80/∆ΕΥ, µε µοναδικές διαφοροποιήσεις που συνίστανται στο ότι τα αδικήµατα αναφέρονται σε «υλικά» και όχι σε «ουσίες», δε-
σε ποινικά αδικήµατα, χωρίς να καθορίζει το είδος και το ύψος των απειλούµενων ποινικών κυρώσεων, διότι αυτά προσδιορίζονται από τα κυριαρχικά από τα κράτη µέλη12. Μετά την ακύρωση της απόφασης πλαίσιο 2005/667/∆ΕΥ από το ∆ΕΚ, στις 23 Οκτωβρίου 2007, κατέστη αναγκαία η τροποποίηση του αρχικού κειµένου της πρότασης της Επιτροπής (9/2/2007) σχετικά µε την οδηγία που αφορά στην προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου13 αφού µε την ως άνω απόφαση το ∆ΕΚ διατύπωσε σαφώς ότι ο προσδιορισµός του είδους και ύψους των ποινικών κυρώσεων, τις οποίες τα κράτη µέλη απαιτείται να καθορίσουν, δεν είναι Κοινοτική αρµοδιότητα. Έτσι πολλές από τις προτεινόµενες αρχικές διατάξεις της Πρότασης, που είχαν σχέση µε τον προσδιορισµό του είδους και του ύψους της ποινικής κύρωσης κατά φυσικού ή νοµικού προσώπου απαλείφθηκαν από το τελικό κείµενο της Οδηγίας 2008/99/ΕΚ.
Βλ. αναλυτικότερα σε Ε. Συµεωνίδου-Καστανίδου, «Θαλάσσια ρύπανση από πλοία: Οι αποφάσεις του ∆ΕΚ και η σηµασία τους για το ποινικό δίκαιο», Ποιν∆ικ 2009, σ. 199 (205). 13 Όπως επισηµαίνεται και στην Έκθεση της Επιτροπής Νοµικών Θεµάτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (Α6-0154/2008), στις 15/4/2008.
12
191
δοµένου ότι πρόκειται για γενικότερο όρο, ενώ έχει προστεθεί αδίκηµα το οποίο αφορά την παράνοµη και ουσιαστική υποβάθµιση προστατευόµενου οικολογικού ενδιαιτήµατος. Επιπλέον, περιλήφθηκε ειδικό αδίκηµα που αφορά την παράνοµη µεταφορά αποβλήτων, λαµβάνοντας υπόψη τη νέα κοινοτική νοµοθεσία, όπως διαµορφώθηκε µε τον υπ’ αριθ. 1013/2006 Κανονισµό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Συγκεκριµένα, τυποποιούνται ως αδικήµατα, εκ προθέσεως ή εκ βαριάς αµέλειας (άρθρο 3 Οδηγίας): α) η απόρριψη, εκποµπή ή εισαγωγή ποσότητας υλικών ή ιοντίζουσας ακτινοβολίας στον αέρα, το έδαφος ή το νερό, β) η συλλογή, µεταφορά, ανάκτηση ή διάθεση αποβλήτων, συµπεριλαµβανοµένης της επιχειρησιακής εποπτείας των πράξεων αυτών και της επακόλουθης συντήρησης των εγκαταστάσεων διάθεσης, και συµπεριλαµβανοµένων δράσεων που εκτελούνται από εµπόρους ή µεσίτες (διαχείριση των αποβλήτων) που προκαλούν ή ενδέχεται να προκαλέσουν τον θάνατο ή σοβαρές σωµατικές βλάβες, σε πρόσωπα, ή ουσιαστικές βλάβες, στην ποιότητα του αέρα, στην ποιότητα του εδάφους ή στην ποιότητα του νερού, ή στα ζώα ή τα φυτά, γ) η αποστολή αποβλήτων, οσάκις η δραστηριότητα αυτή εµπίπτει στο πεδίο εφαρµογής του άρθρου 2 παράγραφος 35 του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 1013/2006 για τις µεταφορές αποβλήτων και διενεργείται σε µη αµελητέα ποσότητα, ανεξάρτητα από το εάν εκτελείται ως ενιαία µεταφορά ή ως πολλαπλές µεταφορές που φαίνονται αλληλένδετες, δ) η λειτουργία µονάδας, η οποία εκτελεί επικίνδυνες δραστηριότητες ή στην οποία αποθηκεύονται ή χρησιµοποιούνται επικίνδυνες ουσίες ή παρασκευάσµατα, ε) η παραγωγή, η επεξεργασία, ο χειρισµός, η χρήση, η κατοχή, η αποθήκευση, η µεταφορά, η εισαγωγή, η εξαγωγή ή η διάθεση πυρηνικών υλικών ή άλλων επικινδύνων ραδιενεργών ουσιών που προκαλούν ή ενδέχεται να προκαλέσουν θάνατο ή σοβαρή σωµατική βλάβη σε πρόσωπα ή ουσιαστική βλάβη στην ποιότητα του αέρα, την ποιότητα του εδάφους ή την ποιότητα του νερού, ή στα ζώα ή τα φυτά, στ) η θανάτωση, ο αφανισµός, η κατοχή ή η σύλληψη προ192
στατευόµενων ειδών της άγριας χλωρίδας ή πανίδας, εξαιρουµένων των περιπτώσεων που η συµπεριφορά αφορά αµελητέα ποσότητα αυτών των ειδών και έχει αµελητέο αντίκτυπο στο καθεστώς διατήρησης των ειδών, ζ) η εµπορία µε προστατευόµενα είδη άγριας πανίδας ή χλωρίδας ή µερών ή παραγώγων αυτών, εξαιρουµένων των περιπτώσεων που η συµπεριφορά αφορά αµελητέα ποσότητα των ειδών αυτών και έχει αµελητέο αντίκτυπο στο καθεστώς διατήρησης των ειδών, η) κάθε συµπεριφορά που προκαλεί την ουσιαστική υποβάθµιση οικολογικού ενδιαιτήµατος εντός προστατευόµενης περιοχής, θ) η παραγωγή, εισαγωγή, εξαγωγή, διάθεση στην αγορά ή η χρήση ουσιών που καταστρέφουν τη στιβάδα του όζοντος. Ως επιβαρυντικές περιστάσεις, για τις οποίες προβλέπεται αυστηρότερο πλαίσιο ποινής, είναι το ιδιαίτερα σοβαρό αποτέλεσµα κάποιου εκ των αναφεροµένων αδικηµάτων (εκ του αποτελέσµατος), όπως ο θάνατος ή η σοβαρή σωµατική βλάβη προσώπου ή η ουσιαστική βλάβη του περιβάλλοντος ή ακόµη η διάπραξη του αδικήµατος στο πλαίσιο εγκληµατικής οργάνωσης, όπως η τελευταία επιβαρυντική περίσταση ρητά αναφέρεται και στο κείµενο της ακυρωθείσας Απόφασης-Πλαίσιο 2005/667/∆ΕΥ, για την ενίσχυση του ποινικού πλαισίου καταστολής της ρύπανσης από πλοία. Καθορίζονται, λοιπόν, τέσσερα είδη επιβαρυντικών περιστάσεων που αποτελούν σε κάθε περίπτωση «τις σοβαρότερες των περιπτώσεων» υπό την έννοια της Οδηγίας, ήτοι η διάπραξη αδικηµάτων στο πλαίσιο εγκληµατικής οργάνωσης ή οι υποθετικές περιπτώσεις, όπου τα αδικήµατα προξένησαν βαριές σωµατικές βλάβες σε πρόσωπα ή προκάλεσαν το θάνατό τους, ή προξένησαν σοβαρή ζηµία στην ποιότητα του αέρα, του εδάφους, των υδάτων, σε είδη πανίδας ή χλωρίδας ή σε µέρη αυτών.
4.2. Ευθύνη νοµικών προσώπων Η Οδηγία 2008/99/ΕΚ, όπως και οι προηγούµενες Αποφάσεις - Πλαίσιο (2005/667/∆ΕΥ και 2003/80/∆ΕΥ), προβλέπει ποινική ευθύνη των νοµικών προσώπων στις περιπτώσεις τέλεσης αδικη193
µάτων κατά του φυσικού περιβάλλοντος, όπως αυτά τυποποιούνται στο άρθρο 3 της Οδηγίας. Ειδικότερα, κατά το άρθρο 6 της Οδηγίας, εφόσον υπάρξει ωφέλεια από την τέλεση των αδικηµάτων του άρθρου 3, προβλέπεται η δυνητική ευθύνη από οιοδήποτε πρόσωπο, το οποίο κατέχει ιθύνουσα θέση εντός του νοµικού προσώπου και ενεργεί ατοµικά ή ως µέλος οργάνου του, έχοντας α) εξουσία αντιπροσώπευσής του, β) εξουσία λήψης αποφάσεων εξ ονόµατός του ή γ) εξουσία άσκησης ελέγχου εντός του νοµικού προσώπου. Επίσης, τα νοµικά πρόσωπα είναι δυνατό να θεωρηθούν υπεύθυνα και στην περίπτωση που η έλλειψη εποπτείας ή ελέγχου, από το υπεύθυνο πρόσωπο, κατέστησε δυνατή τη διάπραξη αδικήµατος του άρθρου 3, χωρίς να αποκλείεται παράλληλα η ποινική δίωξη κατά συγκεκριµένων φυσικών προσώπων ως δραστών. Περαιτέρω, σύµφωνα µε το άρθρο 7 της Οδηγίας ορίζεται ότι τα κράτη µέλη λαµβάνουν τα αναγκαία µέτρα, ώστε να εξασφαλίσουν ότι τα νοµικά πρόσωπα, τα οποία θεωρούνται υπεύθυνα βάσει του ανωτέρω άρθρου τιµωρούνται µε αποτελεσµατικές, αναλογικές και αποτρεπτικές κυρώσεις. ∆εν διευκρινίζεται, δηλαδή, κατά πόσο η ευθύνη των νοµικών προσώπων πρέπει να είναι ποινική. Κατά συνέπεια τα κράτη µέλη που δεν αναγνωρίζουν την ποινική ευθύνη των νοµικών προσώπων στο εθνικό τους δίκαιο, όπως η Ελλάδα, δεν είναι υποχρεωµένα να αλλάξουν το εθνικό τους σύστηµα, ώστε να εναρµονιστούν µε τις επιταγές της Οδηγίας. Η διατύπωση του άρθρου 7 της Οδηγίας είναι συνέπεια της απόφασης του ∆ΕΚ της 23/10/2007 (C-440/05), σύµφωνα µε την οποία κρίθηκε ότι ο καθορισµός του είδους και του ύψους των επιβαλλόµενων ποινικών κυρώσεων, και για τα νοµικά πρόσωπα όπως για τα φυσικά, δεν εµπίπτει στην αρµοδιότητα της Κοινότητας, ενώ η αρχική Πρόταση της Επιτροπής συµπεριελάµβανε ποινικές και διοικητικές κυρώσεις για τα νοµικά πρόσωπα, τα οποία θα ήταν υπεύθυνα για τέλεση αδικήµατος κατά του περιβάλλοντος, διαβαθµίζοντας το ύψος των προστίµων, ανάλογα µε τον
194
4.3. Ζητήµατα δικαιοδοσίας Στην Οδηγία 2008/99/ΕΚ, όπως και στην Οδηγία 2005/35/ΕΚ για τη ρύπανση από πλοία, δεν υπάρχει διάταξη, ορίζουσα ζητήµατα δικαιοδοσίας, σε αντίθεση µε την οδηγία-πλαίσιο 2003/80/ ∆ΕΥ και την απόφαση πλαίσιο 2005/667/∆ΕΥ. Η οδηγία-πλαίσιο 2003/80/∆ΕΥ στο άρθρο 8 ορίζει ότι η δικαιοδοσία των κρατών µελών για την πάταξη περιβαλλοντικών αδικηµάτων εκτείνεται, στις κάτωθι περιπτώσεις. Αν τα αδικήµατα διαπράττονται: α) εν όλω ή εν µέρει στο έδαφός του, ακόµη και εάν οι συνέπειες του αδικήµατος εκδηλώνονται εξ ολοκλήρου σε
βαθµό υπαιτιότητας14.
14 Η αρχική Πρόταση της Επιτροπής συµπεριελάµβανε ποινικές και διοικητικές κυρώσεις για τα νοµικά πρόσωπα, τα οποία θα ήταν υπεύθυνα για τέλεση αδικήµατος κατά του περιβάλλοντος, διαβαθµίζοντας το ύψος των προστίµων, ανάλογα µε τον βαθµό υπαιτιότητας. Συγκεκριµένα, αν το αδίκηµα διαπράχθηκε λόγω βαρειάς αµέλειας και είχε ως αποτέλεσµα ουσιαστικές βλάβες στον αέρα, το νερό ή το έδαφος ή σε ζώα ή φυτά, προβλεπόταν πρόστιµο κατά µέγιστο ύψος τουλάχιστον µεταξύ 300.000 και 500.000 ευρώ πλην της περίπτωσης (α), δηλ. της απόρριψης, εκποµπής ή εισαγωγής ποσότητας υλικών ή ιοντίζουσας ακτινοβολίας στον αέρα, το έδαφος ή το νερό, για την οποία το πρόστιµο κυµαινόταν κατά µέγιστο όριο τουλάχιστον µεταξύ 500.000 και 750.000 ευρώ. Το ίδιο µέγιστο όριο προβλεπόταν και για τις άλλες τυποποιούµενες µορφές αδικηµάτων αν διαπράττονταν λόγω βαρειάς αµέλειας και είχαν ως αποτέλεσµα το θάνατο ή σοβαρές σωµατικές βλάβες προσώπου ή αν διαπράττονταν εκ προθέσεως και είχε ως αποτέλεσµα ουσιαστικές βλάβες στον αέρα, το νερό ή το έδαφος ή σε ζώα ή φυτά ή διαπράττονταν στο πλαίσιο εγκληµατικής οργάνωσης. Οι κυρώσεις αυτές µπορούσαν να συνοδεύονται από άλλες κυρώσεις ή µέτρα και ιδίως: α) την υποχρέωση αποκατάστασης του περιβάλλοντος, β) τον αποκλεισµό από κάθε δικαίωµα σε δηµόσια πλεονεκτήµατα ή ενισχύσεις, γ) την προσωρινή ή οριστική απαγόρευση άσκησης βιοµηχανικής ή εµπορικής δραστηριότητας, δ) τη θέση υπό δικαστική εποπτεία, ε) το δικαστικό µέτρο διάλυσης, στ) την υποχρέωση λήψης ειδικών µέτρων για την εξάλειψη των συνεπειών των πράξεων που θεµελίωσαν την ποινική ευθύνη και ζ) τη δηµοσίευση της δικαστικής απόφασης σχετικά µε την καταδίκη, τυχόν κυρώσεων ή ληφθέντων µέτρων.
195
άλλο τόπο, β) επί σκάφους ή αεροσκάφους εγγεγραµµένου στο νηολόγιό του ή υπό τη σηµαία του, γ) για λογαριασµό νοµικών προσώπων που εδρεύουν στο έδαφός του, δ) από υπήκοό του, εφόσον το αδίκηµα θεωρείται αξιόποινο στον τόπο τέλεσης ή εφόσον ο τόπος τέλεσης δεν υπάγεται σε καµία εδαφική δικαιοδοσία. Οι ως άνω περιπτώσεις εµπεριέχονται στην αναλυτικότερη και λεπτοµερέστερη διάταξη του άρθρου 7 της Απόφασης-Πλαίσιο 2005/667/∆ΕΥ, η οποία καθορίζει τη δικαιοδοσία των κρατών µελών επί αδικηµάτων θαλάσσιας ρύπανσης, µε την προϋπόθεση, όµως, να το επιτρέπει το διεθνές δίκαιο. Συγκεκριµένα, η Απόφαση-Πλαίσιο 2005/667/∆ΕΥ καλύπτει τις απορρίψεις ρυπογόνων ουσιών από πλοία στη θάλασσα, που λαµβάνουν χώρα: α) εν µέρει ή εν όλω στο έδαφός του, β) στην αποκλειστική οικονοµική ζώνη του ή σε ισοδύναµη ζώνη καθορισθείσα σύµφωνα µε το διεθνές δίκαιο, γ) επί πλοίου που φέρει τη σηµαία του, δ) από υπήκοό του, εάν το αδίκηµα είναι ποινικώς κολάσιµο στον τόπο της τέλεσής του ή εάν ο τόπος της τέλεσης δεν εµπίπτει σε καµία εδαφική δικαιοδοσία, ε) προς όφελος νοµικού προσώπου µε καταστατική έδρα στο έδαφός του, στ) εκτός του εδάφους του, αλλά προκάλεσαν ή ενδέχεται να προκαλέσουν ρύπανση στο έδαφός του ή στην οικονοµική ζώνη του, εφόσον το πλοίο ευρίσκεται εκουσίως σε λιµένα ή σε υπεράκτιο τερµατικό σταθµό του κράτους µέλους και ζ) στην ανοικτή θάλασσα, εφόσον το πλοίο βρίσκεται εκουσίως σε λιµένα ή σε υπεράκτιο τερµατικό σταθµό του κράτους µέλους. 4.4. ∆ικαίωµα παράστασης πολιτικής αγωγής Στη Σύµβαση για την προστασία του περιβάλλοντος µέσω του ποινικού δικαίου, του 1998, και συγκεκριµένα στο άρθρο 11 προβλέπεται δικαίωµα σε οµάδα, ίδρυµα ή ένωση, οι οποίες, σύµφωνα µε το καταστατικό τους, έχουν ως στόχο την προστασία του περιβάλλοντος, να συµµετάσχουν στην ποινική διαδικασία που αφορά αδίκηµα κατά του περιβάλλοντος. Στην Ελλάδα, η κρατούσα άποψη στη Θεωρία είναι ότι το πε196
ριβάλλον προστατεύεται ως αυτοτελές έννοµο αγαθό (κοινωνικό αγαθό µε πολλαπλές εκφάνσεις), πέραν από τη σύνδεσή του µε τα παραδοσιακά έννοµα αγαθά (ανθρώπινη ζωή, υγεία), αποτελούµενο από τα ειδικά στοιχεία που το συνθέτουν (έδαφος, ατµόσφαιρα, νερό κλπ.), τα οποία και συνιστούν το προσβαλλόµενο υλικό αντικείµενο. Η άποψη αυτή αντλεί επιχείρηµα από τη διάταξη του άρθρου 28 παρ. 1 του ν. 1650/86, δηλαδή από το γεγονός ότι η ρύπανση ή υποβάθµιση του περιβάλλοντος τιµωρείται µε τη διάταξη αυτή, χωρίς να χρειάζεται η συνδροµή οποιουδήποτε άλλου στοιχείου15. Με τη διάταξη αυτή η άποψη ότι το περιβαλλοντικό έγκληµα έλκει την απαξία του από τις συνέπειες που επιφέρει πάνω στην ανθρώπινη ζωή και υγεία, αποδυναµώνεται, διότι δεν µπορεί να δικαιολογήσει την περίπτωση της παρ. 1 του άρθρου 28 του ν. 1650/86, όπου δεν διακρίνεται καθ’ έλξη απαξία, αλλά αρκεί και µόνο το γεγονός της ρύπανσης ή υποβάθµισης του περιβάλλοντος και µόνον, προκειµένου να χαρακτηρισθεί µία συµπεριφορά ως αξιόποινη. Η αναγνώριση του περιβάλλοντος ως αυτοτελούς εννόµου αγαθού έχει συνέπειες και στο πεδίο της πολιτικής αγωγής. Αν λάβουµε υπόψη την κρατούσα άποψη, τότε πρέπει να αποκλεισθεί η παράσταση πολιτικής αγωγής στην ποινική δίκη για αδικήµατα κατά του περιβάλλοντος, εφόσον το προσβαλλόµενο έννοµο αγαθό, από την προσβολή του οποίου, έµµεσα µόνο, θίγεται ένας αόριστος αριθµός ανθρώπων, ενώ δεν θίγονται άµεσα, και έτσι δεν δηµιουργείται άµεση αξίωση αποζηµίωσης όσων συµµετέχουν στη χρήση του περιβάλλοντος.
15 Βλ. αναλυτικότερα Γ. Παναγοπούλου-Μπέκα, «Ο προσδιορισµός του εννόµου αγαθού υπό την ονοµασία «περιβάλλον», ΕΕΠ∆, Πρακτικά Ε’ Πανελληνίου Συνεδρίου 1996, Ποινική Προστασία του Περιβάλλοντος, σ. 12 επ., της ιδίας, Το έννοµο αγαθό περιβάλλον, εκδ. Σακ. Θες/νίκης, 1992, σ. 109 επ.
197
5. Αποκατάσταση του περιβάλλοντος Στα κείµενα της Κοινοτικής νοµοθεσίας, στις προτάσεις των οδηγιών αλλά και στις ίδιες της Οδηγίες, προβλέπεται ως δυνατότητα, τα κράτη µέλη να θεσπίζουν και άλλους τύπους κυρώσεων και πρόσθετα µέτρα, µεταξύ των οποίων είναι η υποχρέωση αποκατάστασης της προκληθείσας ζηµίας, η απαγόρευση κρατικής επιχορήγησης, η µόνιµη ή προσωρινή απαγόρευση άσκησης µιας δραστηριότητας, η δικαστική εκκαθάριση, η δηµοσίευση δικαστικής απόφασης κλπ., σχετικά µε τα αδικήµατα κατά του περιβάλλοντος. Οι κανόνες αποζηµίωσης, αντιστάθµισης και αποκατάστασης του περιβάλλοντος κρίνονται ιδιαίτερα αποτελεσµατικοί, ως πρόσθετα µέτρα, διότι τέτοιου είδους µέτρα έχουν µεγάλη σηµασία για την εφαρµογή της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει», ούτως ώστε οι δραστηριότητες που ενέχουν κινδύνους για το περιβάλλον να καλύπτονται από επαρκή ασφάλιση. ∆ιαφορετικά θα υπάρχει ο επιπρόσθετος κίνδυνος αποφυγής της ευθύνης βάσει της αρχής αυτής, µε αποτέλεσµα η αποκατάσταση της βλάβης να βαρύνει
Σ’ αυτό το συµπέρασµα συνηγορεί και η διάταξη της παρ. 7 του άρθρου 28 ν. 1650/86, κατά την οποία επιτρέπεται να παρίσταται ως πολιτικώς ενάγων το ∆ηµόσιο, οι οργανισµοί τοπικής αυτοδιοίκησης στην περιφέρεια των οποίων τελέστηκε το περιβαλλοντικό αδίκηµα και το Τεχνικό Επιµελητήριο της Ελλάδας, ανεξάρτητα αν έχουν υποστεί περιουσιακή ζηµιά, µε αίτηµα την αποκατάσταση των πραγµάτων, στο µέτρο που είναι δυνατή, χωρίς, µάλιστα, να απαιτείται έγγραφη προδικασία16.
16 Βλ. Σ. Αλεξιάδη, «∆ικονοµικά προβλήµατα των αξιόποινων προσβολών του περιβάλλοντος», Πρακτικά Ε΄ Πανελληνίου Συνεδρίου ΕΕΠ∆, 1996, σ. 55 επ.
198
άλλους, πέραν από τους υπεύθυνους (π.χ. το ∆ηµόσιο). Στο ν. 1650/1986 υπάρχουν διατάξεις που υποχρεώνουν τους υπεύθυνους σε αποκατάσταση της ζηµίας του περιβάλλοντος, αφού αποτελεί θεµελιώδη σκοπό του νόµου αυτού (άρθρο 1 περ. στ΄). Άλλωστε τέτοιες ενέργειες και µέτρα συµβάλλουν στην προστασία του περιβάλλοντος, µέσω της πρόληψης της υποβάθµισή του, της αποκατάστασης, διατήρησης και βελτίωσής του. Στο άρθρο 28, όπου ορίζονται οι ποινικές κυρώσεις για τα τελεσθέντα περιβαλλοντικά αδικήµατα, παρέχεται δικαίωµα παράστασης πολιτικής αγωγής στο ∆ηµόσιο, στους οργανισµούς τοπικής αυτοδιοίκησης και στο Τεχνικό Επιµελητήριο της Ελλάδας, ανεξάρτητα αν έχουν υποστεί περιουσιακή ζηµιά, ούτως ώστε να αιτηθούν την αποκατάσταση των πραγµάτων, στο µέτρο που είναι δυνατή. Παράλληλα µε το άρθρο 29 θεσπίζεται αστική ευθύνη για αποζηµίωση του ρυπαίνοντος το περιβάλλοντος. Και στο ν. 743/1977 αναφέρονται διατάξεις που έχουν στόχο την αποκατάσταση του περιβάλλοντος και παράλληλα προβλέπεται η επιβολή διοικητικών κυρώσεων σ’ αυτούς που δεν συµµορφώνονται17. Επίσης, οι δαπάνες στις οποίες υποβλήθηκαν το
17 Στο άρθρο 12 του π.δ. 55/1998 (παρ. 1) αναφέρεται ότι για την αποκατάσταση ζηµιών που έχουν προκληθεί από ρύπανση, καθώς και για τις δαπάνες που έχουν γίνει για την αποτροπή ή την εξουδετέρωση αυτής, υπεύθυνος είναι αυτός που προκάλεσε υπαίτια τη ρύπανση και µαζί µ’ αυτόν ευθύνονται εις ολόκληρο και οι παρακάτω: (α) Για πλοία και δεξαµενόπλοια, ο πλοίαρχος, ο πλοιοκτήτης, ο εφοπλιστής, ο διαχειριστής του πλοίου στην Ελλάδα και για πλοία και δεξαµενόπλοια που ανήκουν σε Ανώνυµες Εταιρείες και ο Πρόεδρος του ∆ιοικητικού Συµβουλίου καθώς και ο ∆ιευθύνων Σύµβουλος αυτής. (β) Για εγκατάσταση, ο ιδιοκτήτης, αυτός που την εκµεταλλεύεται, αν δε αυτή ανήκει σε εταιρία ο Πρόεδρος του ∆ιοικητικού Συµβουλίου και ο ∆ιευθύνων Σύµβουλος αυτής, καθώς και όποιος γενικά εκπροσωπεί τη µονάδα που ρυπαίνει.
199
6. Η ελληνική ποινική νοµοθεσία Με τις ήδη υπάρχουσες νοµοθετικές διατάξεις η Ελλάδα έχει επαρκές οπλοστάσιο να αντιµετωπίσει τις αξιόποινες συµπεριφορές κατά του περιβάλλοντος, τόσο σε ποινικό όσο και σε διοικητικό επίπεδο. Ο εθνικός νοµοθέτης έχει την ευκαιρία, ενόψει της εναρµόνισης της εγχώριας νοµοθεσίας µας µε την Οδηγία 2008/99/ΕΚ, µέχρι την 26η ∆εκεµβρίου 2010, να υιοθετήσει µερικές βελτιωτικές κυρίως αλλαγές, στους ήδη ισχύοντες νόµους 1650/1986 και 743/1977. Οι αλλαγές αυτές πρέπει να στοχεύουν στην επίλυση συγκεκριµένων διαφορών που υφίστανται στους δυο νόµους, δεδοµένου ότι πολλές διατάξεις του ν. 1650/86 αφορούν σε ζητήµατα του υδάτινου οικοσυστήµατος γενικότερα. Συνεπώς, η λειτουργία της ποινικής προστασίας του περιβάλλοντος µέσω των δυο νόµων θα πρέπει να είναι, εξ επόψεως ποινικού δόγµατος, σαφώς ορισµένη, όσον αφορά στους ορισµούς των εννοιών και τις αντικειµενικές υποστάσεις των αξιόποινων συµπεριφορών. Μετά τη συνταγµατική κατοχύρωση της προστασίας του περιβάλλοντος το έτος 1975, µε τη θέσπιση του άρθρου 24 παρ. 1 Συντ., το σηµαντικότερο εσωτερικό νοµοθέτηµα είναι ο ν. 743/77, όπως κωδικοποιήθηκε µε το π.δ. 55/1998, για την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος, ενώ το 1986 ψηφίσθηκε ο ν. 1650/1986, ο οποίος αποτελεί µέχρι και σήµερα, κατόπιν και της τροποποιήσεώς του µε το ν. 3010/200218 το βασικό θεσµικό πλαί200
∆ηµόσιο και οι Ο.Τ.Α. για την αποτροπή ή την αντιµετώπιση της ρύπανσης καταλογίζονται µε αιτιολογηµένη απόφαση της Αρχής, που εκδίδεται σε βάρος του υπεύθυνου που προκάλεσε τη ρύπανση και των ανωτέρω συνυπευθύνων. Για την εξασφάλιση, δε, της καταβολής των δαπανών αντιµετώπισης της ρύπανσης µπορεί να απαγορεύεται ο απόπλους του πλοίου. Τέλος, επιβάλλονται διοικητικές κυρώσεις (άρθρο 13), δηλαδή πρόστιµο µέχρι 3.000.000 δρχ. (8.804,11€) για κάθε ηµέρα υπέρβασης της προθεσµίας που έχει ταχθεί για την αποκατάσταση.
σιο περιβαλλοντικής προστασίας στη χώρα µας19. Στο ήδη υπάρχον, λοιπόν, νοµοθετικό πλαίσιο ανακύπτουν µία σειρά από ζητήµατα ποινικού ενδιαφέροντος που χρήζουν αναφοράς σχετικά µε την αποσαφήνιση της σχέσης των δυο νοµοθετηµάτων, διότι ο ν. 743/1997 αν και προγενέστερος είναι πιο συγκεκριµένος από τον ν. 1650/86, µε αποτέλεσµα να δηµιουργούνται προβλήµατα εφαρµογής των ποινικών τους διατάξεων σε ορισµένες περιπτώσεις, κυρίως µε τις διατάξεις ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου του ν. 1650/86, οι οποίες καταλαµβάνουν αρρύθµιστη ύλη από το ν. 743/7720. Ειδικότερα, τα αναφυόµενα ερωτήµατα είναι τα εξής: 6.1. Το πρώτο ερώτηµα που ανακύπτει είναι εάν στο άρθρο 28 παρ. 1α του ν. 1650/8621 εµπίπτει ή όχι η σοβαρή κατά την έννοια του άρθρου 13 παρ.1 του ν. 743/77 ρύπανση κατά της θάλασσας ή η µη προβλεπόµενη ως αξιόποινη συµπεριφορά στο ν. 743/77 «υποβάθµιση» περιβάλλοντος.
18 «Εναρµόνιση του ν. 1650/1986 µε τις Οδηγίες 97/11 ΕΕ και 96/61 ΕΕ, διαδικασία οριοθέτησης και ρυθµίσεις θεµάτων για τα υδατορέµατα και άλλες διατάξεις». 19 Επίσης, το 1982 εκδόθηκε ο ν. 1269/1982 προς κύρωση της ∆ιεθνούς Σύµβασης του Λονδίνου του 1973 και του Πρωτοκόλλου του 1978 «περί προλήψεως της ρυπάνσεως από πλοία» (MARPOL), Για την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος ισχύουν σήµερα παγκοσµίως η ∆ιεθνή Σύµβαση για την Πρόληψη της Ρύπανση από Πλοία (MARPOL 73/78) και η Σύµβαση των Ηνωµένων Εθνών για το ∆ίκαιο της Θάλασσας (UNCLOS), η οποία κυρώθηκε από την Ελλάδα µε το ν. 2321/1995. 20 Βλ. ιδίως Η. Αναγνωστόπουλο, «Η ποινική προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος», Πρακτικά ‘Ε Πανελληνίου Συνεδρίου ΕΕΠ∆, 1996, σ. 86 επ. 21 Άρθρο 28 παρ. 1: «Με φυλάκιση τριών µηνών έως δύο έτη και χρηµατική ποινή τιµωρείται όποιος: α) προκαλεί ρύπανση ή υποβαθµίζει το περιβάλλον µε πράξη ή παράλειψη που αντιβαίνει στις διατάξεις του νόµου αυτού ή των κατ' εξουσιοδότηση του εκδιδόµενων διαταγµάτων και υπουργικών ή νοµαρχιακών αποφάσεων ή β) ασκεί δραστηριότητα η επιχείρηση χωρίς την απαιτούµενη, σύµφωνα µε τις διατάξεις του νόµου αυτού η των κατ' εξουσιοδότηση του εκδιδόµενων διαταγµάτων και υπουργικών ή νοµαρχιακών αποφάσεων, άδεια ή έγκριση, ή υπερβαίνει τα όρια της άδειας ή έγκρισης που του έχει χορηγηθεί και υποβαθµίζει το περιβάλλον.
201
6.2. Ερώτηµα τίθεται αν εµπίπτει στο άρθρο 28 παρ. 1 του ν. 1650/86 η χωρίς άδεια ή καθ’ υπέρβαση της αδείας άσκηση δραστηριότητας, επιχειρήσεως κλπ. που «υποβαθµίζει» το θαλάσσιο περιβάλλον, αφ’ ης στιγµής δεν υπάρχει σχετική πρόβλεψη ποινικού αδικήµατος στο ν. 743/77. 6.3. Εν συνεχεία, σε περίπτωση επέλευσης βαριάς σωµατικής βλάβης ή θανάτου, συνεπεία της πρόκλησης σοβαρής θαλάσσιας ρύπανσης, προκύπτει ζήτηµα αν θα εφαρµοστεί η διάταξη του άρθρου 28 παρ. 3 εδ.β΄ και γ΄ του ν. 1650/86 που καθορίζει κακούργηµα εκ του αποτελέσµατος22, µε απειλούµενη ποινή κάθειρξης µέχρι δέκα ετών ή το άρθρο 13 του ν. 743/77 σε συνδυασµό µε τις οικείες διατάξεις του Ποινικού Κώδικα (ανθρωποκτονία, ή σωµατική βλάβη από αµέλεια κλπ.). 6.4. Περαιτέρω τίθεται ζήτηµα εφαρµογής της διάταξης της παρ. 5 του άρθρου 28 Ν.1650/86, σχετικά µε το αν οι πρόεδροι του ∆.Σ. νοµικών προσώπων τιµωρούνται ως αυτουργοί για κάθε πράξη ή παράλειψη που εµπίπτει στην παρ. 1 του ν.1650/86, και στις περιπτώσεις ρυπάνσεως του θαλάσσιου περιβάλλοντος. 6.5. Οµοίως, ερωτάται αν υφίσταται δικαίωµα πολιτικής αγωγής υπέρ του ∆ηµοσίου, κατ’ εφαρµογή της διάταξης του άρθρου 28 παρ. 7 του ν. 1650/86 και στα αδικήµατα κατά του θαλάσσιου περιβάλλοντος, στη δικαιοδοσία του οποίου (∆ηµοσίου), άλλωστε, και µόνο το θαλάσσιο περιβάλλον ανήκει23.
Άρθρο 28 παρ. 3: «Ειδικότερα όσον αφορά στα εγκλήµατα της παραγράφου 1, αν από το είδος ή την ποσότητα των ρύπων ή από την έκταση και τη σηµασία της υποβάθµισης του περιβάλλοντος δηµιουργήθηκε κίνδυνος θανάτου ή βαριάς σωµατικής βλάβης, επιβάλλεται φυλάκιση τουλάχιστον ενός έτους και χρηµατική ποινή. Αν επήλθε βαριά σωµατική βλάβη ή θάνατος ανθρώπου, επιβάλλεται κάθειρξη έως δέκα έτη. Αν η βαρειά σωµατική βλάβη ή ο θάνατος αφορά έµβρυο, επιβάλλεται φυλάκιση τουλάχιστο δύο ετών και χρηµατική ποινή. 23 Βλ. Ν. ∆ηµητράτο, «Το πρόβληµα των ποινικών κυρώσεων για τη θαλάσσια ρύπανση», ΠοινΧρ (Ν∆/2004), σ. 1062 (1065). Για τα αναφυόµενα ζητήµατα της πολιτικής αγωγής σε αδικήµατα κατά του περιβάλλοντος, βλ. εκτενώς σε Σ. Αλεξιάδη, «∆ικονοµικά προβλήµατα των αξιόποινων προσβολών του περιβάλλοντος», Πρακτικά Ε΄ Πανελληνίου Συνεδρίου ΕΕΠ∆, 1996, σ. 55 επ.
22
202
6.6. Τέλος, ερωτάται α πρέπει να ισχύει η προβλεπόµενη για τα εκ δόλου πληµµελήµατα του άρθρου 28 παρ. 1 του ν. 1650/86 έµπρακτη µετάνοια (παρ. 6), και στην εκ δόλου θαλάσσια ρύπανση, για την οποία δεν ισχύει η δυνατότητα αυτή, παρά µόνον για την εξ αµελείας τελούµενη. Τα ανωτέρω ζητήµατα καταδεικνύουν την ανάγκη εναρµόνισης των δυο νοµοθετηµάτων, η οποία ανεπαρκώς αντιµετωπίστηκε µε τη µεταβατική διάταξη του άρθρου 32 του ν. 1650/86, δηµιουργώντας περισσότερα δογµατικά προβλήµατα εξ επόψεως ποινικού δικαίου, σε σχέση µε αυτά που έλυσε, ∆ιότι, αν λάβει κανείς υπόψη του ότι το πεδίο των αξιόποινων προσβολών του θαλάσσιου περιβάλλοντος διαγράφεται στο ν. 743/77 ως lex specialis και δεν υπάρχει περιθώριο διεύρυνσης (π.χ. µε την υπαγωγή πράξεων µη σοβαρής ρύπανσης στο άρθρο 28 παρ. 1α του ν. 1650/86) ή συστολής του (π.χ. µε την εφαρµογή της παρ.6 σε περιπτώσεις εκ δόλου θαλάσσιας ρύπανσης), τότε θα οδηγηθούµε στο άτοπο της ηπιώτερης ποινικής µεταχείρισης των θαλάσσιων αδικηµάτων ή σε ορισµένες περιπτώσεις (όπως της µη εφαρµογής των συνεπειών της έµπρακτης µετάνοιας στην εκ δόλου θαλάσσια ρύπανση) σε αυστηρότερη µεταχείριση του δράστη24. Μετά ταύτα η νοµοθετική αποσαφήνιση της σχέσης των δυο νοµοθετηµάτων παρίσταται αναγκαία και η εναρµόνιση της εγχώριας νοµοθεσίας µας προς την Οδηγία 2008/99/ΕΚ και 2005/35/ ΕΚ αποτελεί µοναδική ευκαιρία βελτίωσης της εφαρµογής και λειτουργίας των ποινικών διατάξεων των ανωτέρω νόµων για την προστασία του περιβάλλοντος από αξιόποινες συµπεριφορές.
24 Σύµφωνα µε το άρθρο 32 παρ. 1 του ν. 1650/86, οι διατάξεις του ν. 743/77 διατηρήθηκαν εν ισχύι, θεωρούµενες ως lex specialis σε σχέση µ’ αυτές του ν. 1650/86, σύµφωνα µε την άποψη µερίδας της Θεωρίας. Βλ. Η. Αναγνωστόπουλου, όπ.π., σ. 86. Contra, Γ. Παναγοπούλου-Μπέκα, Παρατηρήσεις στην ΑΠ 247/2000, Ποιν∆ικ 2000, σ. 718.
203
7. Επίµετρο Στις µέρες µας γίνεται ολοένα και περισσότερο λόγος, τόσο στην Ελλάδα όσο και στην Ευρωπαϊκή Ένωση, για τη δραστική αντιµετώπιση των περιβαλλοντικών αδικηµάτων προς ενδυνάµωση της περιβαλλοντικής µέριµνας, της διεύρυνσης του περιβαλλοντικού κεκτηµένου και της οικολογικής συνείδησης. Ειδικότερα, βασικός στόχος για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή παραµένει η αποτελεσµατική εφαρµογή του κοινοτικού δικαίου στον τοµέα του περιβάλλοντος, µε συνδυασµό των εξής: νοµοθετική και µετανοµοθετική δραστηριότητα που αποβλέπει στην πρόληψη των παραβιάσεων, ανταπόκριση στις συγκεκριµένες ανησυχίες του ευρωπαϊκού κοινού και αµεσότερη και δραστικότερη διαχείριση των σοβαρότερων παραβάσεων25. Σηµαντικό ρόλο για την επίλυση διαφορών σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο απορρέουσες από την κοινοτική περιβαλλοντική νοµοθεσία διαδραµατίζει η σύµβαση του Aarhus «για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συµµετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε θέµατα περιβάλλοντος»26. Η σύµβαση του Aarhus, στην οποία η Κοινότητα είναι συµβαλλόµενο µέρος, αναφέρεται εκτεταµένα στην πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέµατα. Η εν λόγω Σύµβαση και η Οδηγία 2003/4/ΕΚ (για την πρόσβαση του κοινού
Βλ. ενδεικτικά την Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συµβούλιο, της ΕΟΚΕ και την Επιτροπή των Περιφερειών, Βρυξέλλες, για την εφαρµογή της περιβαλλοντικής νοµοθεσίας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, 18.11.2008, COM(2008) 773. 26 Τον Ιούνιο του 1998, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα, από κοινού µε τα δεκαπέντε κράτη µέλη, υπέγραψε τη σύµβαση της Οικονοµικής Επιτροπής για την Ευρώπη των Ηνωµένων Εθνών (ΗΕ/ΟΕΕ) για την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συµµετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέµατα (Σύµβαση του Αarhus). Η σύµβαση ετέθη σε ισχύ τον Οκτώβριο του 2001. Μέχρι σήµερα είχε επικυρωθεί από 35 Κράτη, από τα οποία 19 είναι Κράτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
25
204
σε περιβαλλοντικές πληροφορίες), που επιβάλλουν την ευαισθητοποίηση του κοινού, (απαραίτητη προϋπόθεση για την οποία είναι η πρόσβαση των πολιτών στην περιβαλλοντική πληροφορία), ώθησαν τον Θεσµό του Συνηγόρου του Πολίτη27 να επιζητήσει µια περισσότερο οργανωµένη επικοινωνία µε τους πολίτες για τα θέµατα προστασίας του περιβάλλοντος, προκειµένου να ασκεί διαµεσολάβηση σε περιπτώσεις προσβολών κατά του περιβάλλοντος, ακόµη κι εάν επηρεάζει δικαιώµατα τρίτων σε περιπτώσεις προφανούς παρανοµίας ή προστασίας του περιβάλλοντος. Στο πλαίσιο αυτό ο Συνήγορος του Πολίτη για το περιβάλλον εξετάζει αναφορές που σχετίζονται µε παραβάσεις της περιβαλλοντικής νοµοθεσίας, υποβάθµιση του φυσικού περιβάλλοντος, αυθαίρετες παρεµβάσεις στο οικιστικό και πολιτιστικό περιβάλλον και γενικότερη υποβάθµιση της ποιότητας ζωής. Μεταξύ άλλων, η Αρχή παρεµβαίνει για την ολοκλήρωση βασικών έργων υποδοµής, όπως είναι τα συστήµατα ελέγχου του πόσιµου νερού, τα δίκτυα αποχέτευσης και οι χώροι υγειονοµικής ταφής απορριµµάτων, τον αποτελεσµατικό έλεγχο της αυθαίρετης δόµησης, την εγκατάσταση και λειτουργία σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας, τις προϋποθέσεις για τη λειτουργία καταστηµάτων υγειονοµικού ενδιαφέροντος, το χαρακτηρισµό δασικών εκτάσεων, στις παραβιάσεις που συντελούνται σε ζώνες περιβαλλοντικής προστασίας, την περιβαλλοντική αδειοδότηση επιχειρήσεων, την πρόσβαση των πολιτών σε περιβαλλοντικές πληροφορίες κλπ. Περαιτέρω, στην Ελλάδα λειτουργεί ο θεσµός του Εισαγγελέα Περιβάλλοντος από το 1998, µολονότι είναι άγνωστος στο ευρύ κοινό, κυρίως λόγω του περιορισµένου ρόλου του, ελλείψει υπο27 Αποστολή του οποίου είναι η διαµεσολάβηση µεταξύ των πολιτών και των δηµόσιων υπηρεσιών µε σκοπό την προστασία των δικαιωµάτων του πολίτη, την καταπολέµηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νοµιµότητας. Η διαµεσολάβηση αυτή ασκείται, όπως ορίζεται από τις ιδρυτικές διατάξεις της Ανεξάρτητης Αρχής (ν. 2477/97, νυν ν. 3094/03)
205
δοµών, τεχνογνωσίας και υπηρεσιών που τον πλαισιώνουν, σε αντίθεση µε άλλες ευρωπαϊκές χώρες. Με την ΥΑ 151/1998 (ΦΕΚ Β 1017/1998), που αφορά τον κανονισµό Εσωτερικών Υπηρεσιών Εισαγγελίας Πρωτοδικών Αθηνών, παρέχεται η αρµοδιότητα στον Εισαγγελέα Περιβάλλοντος να εποπτεύει τους αρµόδιους προανακριτικούς υπαλλήλους στο έργο της προανακρίσεως και της προκαταρκτικής εξετάσεως επί αδικηµάτων του ∆ασικού Κώδικα και, εν γένει, παραβάσεων απαγορευτικών και προστατευτικών διατάξεων που αφορούν το περιβάλλον. Έχει την εξουσία να αναθέτει σ` αυτούς την ενέργεια ανακριτικών πράξεων και να παρίσταται κατ’ αυτές. Επίσης, ασκεί την ποινική δίωξη επί όλων των σχετικών µηνύσεων, πορισµάτων, καταγγελιών, πλην αυτοφώρων και επεξεργάζεται τις προκαταρκτικές δικογραφίες (άρθρο 18). Ο Προϊστάµενος της Εισαγγελίας Εφετών ορίζει τον εισαγγελέα Περιβάλλοντος, ο οποίος, όπως προαναφέρθηκε, διερευνά την τέλεση των αξιόποινων πράξεων -που σχετίζονται µε την προστασία του περιβάλλοντος- και στη συνέχεια ασκεί ποινική δίωξη κατά των προσώπων που θα εξακριβωθεί ότι είναι υπαίτια των παραβάσεων. Λειτουργεί αυτεπάγγελτα, µε αποτέλεσµα να µην είναι απαραίτητες οι καταγγελίες πολιτών, ενώ µπορεί να λαµβάνει γνώση από πληροφορίες από τον έντυπο και ηλεκτρονικό τύπο, αξιολογεί τις πληροφορίες που έχει και, εφόσον εµπίπτει στην αρµοδιότητά του, επεµβαίνει. Έχει, δε, συνεργασία µε τους επιθεωρητές περιβάλλοντος, οι οποίοι ωστόσο δεν θεωρούνται προανακριτικοί υπάλληλοι. Συγκεκριµένα µε το ν. 2947/2001 (ΦΕΚ Α'228/9.10.2001)28 [28], συστήθηκε στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµόσιων Έργων «Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλο-
28
«Θέµατα Ολυµπιακής Φιλοξενίας, Έργων Ολυµπιακής Υποδοµής και άλλες διατάξεις».
206
ντος» (Ε.Υ.Ε.Π.), η οποία υπάγεται απευθείας στον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµόσιων Έργων29 και η οποία αντικατέστησε το προγενέστερα συσταθέν Ειδικό Σώµα Ελεγκτών για την Προστασία του Περιβάλλοντος (Ε.Σ.Ε.Π.Π.), που τελούσε υπό την εποπτεία του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων και του οικείου νοµάρχη ή περιφερειάρχη30. Οι Επιθεωρητές Περιβάλλοντος της Ε.Υ.Ε.Π. µπορούν να διενεργούν αυτοψίες σε κάθε δηµόσιο ή ιδιωτικό έργο ή δραστηριότητα που υπάγεται στις διατάξεις περί προστασίας περιβάλλοντος ή επιβάλλεται για την αποτελεσµατική άσκηση των αρµοδιοτήτων τους και να προβαίνουν σε ελέγχους και µετρήσεις, καθώς και στη συλλογή κάθε χρήσιµου κατά την κρίση τους στοιχείου για την άσκηση των αρµοδιοτήτων της Ε.Υ.Ε.Π. Μετά, δε, από κάθε έλεγχο συντάσσεται έκθεση αυτοψίας από τον Επιθεωρητή ή το κλιµάκιο Επιθεωρητών που ενήργησαν τον έλεγχο. Εφόσον διαπιστωθεί παράβαση της νοµοθεσίας για την προστασία του περιβάλλοντος ή των περιβαλλοντικών όρων που έχουν επιβληθεί, συντάσσεται σχετική έκθεση ελέγχου η οποία επιδίδεται στον παραβάτη, ο οποίος ταυτόχρονα καλείται σε απολογία. Σε περίπτωση που µε την έκθεση διαπιστώνεται ρύπανση ή υποβάθµιση του περιβάλλοντος ή άλλη παράβαση από τις προβλεπόµενες στο
Βλ. και π.δ. 165/2003 «∆ιοικητική οργάνωση, διάρθρωση και στελέχωση της Ειδικής Υπηρεσίας Επιθεωρητών Περιβάλλοντος» 30 Άρθρο 4 του ν. 2242/1994. Το Ε.Σ.Ε.Π.Π. είχε ως αποστολή την προστασία του περιβάλλοντος από τις καταστροφές του δασικού πλούτου, τις καταπατήσεις των δηµόσιων εκτάσεων, τις παράνοµες κατατµήσεις της γης, τις αυθαίρετες κατασκευές, τις παράνοµες επεµβάσεις στα ρέµατα, στον αιγιαλό και στη ζώνη παραλίας και σε κάθε άλλη παράνοµη δραστηριότητα, που µπορεί να έχει δυσµενείς επιπτώσεις στο περιβάλλον (νερό, αέρα και έδαφος). Ασκούσε επίσης τον έλεγχο για την τήρηση των περιβαλλοντικών όρων, στις περιπτώσεις που επιβάλλονται τέτοιοι όροι σε έργα και δραστηριότητες. Τις αρµοδιότητές του διατήρησε και η Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος που συστήθηκε µε τον ν. 2947/2001.
29
207
άρθρο 30 του ν. 1650/1986, η Ε.Υ.Ε.Π. εισηγείται την επιβολή προστίµου, ανάλογα µε τη σοβαρότητα της παράβασης. Γίνεται, µετά ταύτα, αντιληπτό ότι η επαρκής ενεργοποίηση των υφιστάµενων νοµοθετικών διατάξεων, των Φορέων πρόληψης και προστασίας, η στήριξη των ανωτέρω θεσµών και η απάλειψη των νοµοτεχνικών δυσλειτουργιών, µε την ευκαιρία της ενσωµάτωσης της Οδηγίας 2008/99/ΕΚ, σίγουρα θα οδηγήσει στην ποιοτική αναβάθµιση του ποινικού νοµοθετικού πλαισίου για την αποτελεσµατικότερη προστασία του περιβάλλοντος. Ειδικότερα, όµως, ως προς το ζήτηµα της ποινικής αντιµετώπισης των περιβαλλοντικών αδικηµάτων, λεκτέα και τα ακόλουθα: Η πρόκληση σοβαρών βλαβών στο περιβάλλον πρέπει να θεωρείται διεθνές έγκληµα, µε όλες τις συνέπειες ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου που συνεπάγεται αυτός ο χαρακτηρισµός. Το περιβάλλον πρέπει εν γένει να θεωρηθεί ως έννοµο αγαθό µε οικουµενική εµβέλεια έτσι, ώστε να είναι δυνατή η προστασία του σε όλες τις χώρες, σύµφωνα και µε το πνεύµα των διεθνών και ευρωπαϊκών νοµοθετικών κειµένων. Είναι, δε, σκόπιµο οι προστατευτικές του περιβάλλοντος, κατά τις σπουδαιότερες τουλάχιστον πτυχές του, ποινικές διατάξεις να περιληφθούν σε ένα ιδιαίτερο Κεφάλαιο του Ειδικού Μέρους του Ποινικού Κώδικα. Αυτό θα είναι, χωρίς αµφιβολία, ωφέλιµο για την εµπέδωση της περιβαλλοντικής συνείδησης. Παράλληλα, λόγω της οικουµενικότητας του εννόµου αγαθού, ενδείκνυται η ένταξή του στο άρθρο 8 ΠΚ (αρχή της παγκόσµιας δικαιοσύνης). Το ποινικό δίκαιο είναι δίχως αµφιβολία ένα από τα πολλά µέσα, που είναι ανάγκη να επιστρατευθούν για τη διατήρηση και την προαγωγή του φυσικού εν γένει περιβάλλοντος. Η διαπίστωση αυτή δεν πρέπει εν τούτοις να παρασύρει στην υπερτίµηση των πραγµατικών δυνατοτήτων συµβολής του ποινικού δικαίου στην αντιµετώπιση του οξύτατου αυτού προβλήµατος της κοινωνία µας. Το ποινικό δίκαιο διαθέτει ορισµένες ιδιότητες, που το καθιστούν ιδιαιτέρως ελκυστικό για την εκάστοτε πολιτική εξουσία. Οι ποινικοί νόµοι ψηφίζονται γρήγορα και δεν κοστίζουν τί208
ποτε. Ακόµα διαθέτουν µια µοναδική συµβολική δύναµη και επιτρέπουν στην κρατική εξουσία να εµφανίζεται ισχυρή και αποτελεσµατική. Η εντυπωσιάζουσα πληθωρικότητα στην παραγωγή ποινικών νόµων συγκαλύπτει πολύ συχνά την παράλειψη αναλήψεως των αναγκαίων (αλλά δαπανηρών) πρωτοβουλιών στον τοµέα της οικονοµίας και της ανάληψης του κοινωνικού κόστους της προστασίας του περιβάλλοντος31. Το µείζον αυτό κοινωνικό και πολιτικό ζήτηµα παρουσιάζει τα τελευταία έτη αυξηµένη κρισιµότητα και στον ελληνικό χώρο, µε τις αλλεπάλληλες αρνητικές επεµβάσεις στο ευρύτερο περιβάλλον, όπως την ατµοσφαιρική ποιότητα των πόλεων, την καταστροφή της πανίδας και χλωρίδας, την ολέθρια συρρίκνωση του δασικού µας πλούτου κλπ.32 Αν δεν υπάρχει πολιτική βούληση, διαφανής δηµόσια διοίκηση, αυστηροί ελεγκτικοί µηχανισµοί και, τέλος, επαγρύπνηση της κοινωνίας των Πολιτών, κανένα ποινικό σύστηµα δεν µπορεί να εγγυηθεί την αποτροπή περιβαλλοντικών καταστροφών που προκαλούνται από ασύδοτες και ανεξέλεγκτες ανθρώπινες δραστηριότητες, στο όνοµα του κέρδους, που υποθηκεύουν τη µοίρα των µελλουσών ανθρωπίνων γενεών.
31 Βλ. Η. Αναγνωστόπουλο, «Η ποινική προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος», Πρακτικά Ε΄ Πανελληνίου Συνεδρίου ΕΕΠ∆, 1996, σ. 89. 32 Σύγχρονο παράδειγµα αποτελεί η ρύπανση στον Ασωπό ποταµό, για την πρόκληση της οποίας ασκήθηκε δίωξη σε 15 βιοµηχανίες που αντιµετωπίζουν κατηγορίες για την υποβάθµιση του περιβάλλοντος στην ευρύτερη περιοχή, µε την επιβαρυντική περίσταση της πρόκλησης σωµατικής βλάβης και θανάτου, µε ποινή κάθειρξης µέχρι και δέκα χρόνια.
209
Νοµιµότητα εγκατάστασης κεραιών κινητής τηλεφωνίας και αρχή της προφύλαξης*
Ιωάννας Κουφάκη ∆.Ν., ∆ικηγόρου Υπεύθυνης Επιτροπής Περιβάλλοντος ∆ΣΑ
1. Η Ειδική Έκθεση του Συνηγόρου του Πολίτη για τους σταθµούς βάσης κινητής τηλεφωνίας Το Νοέµβριο του 2003, ο Συνήγορος του Πολίτη συνέταξε στο πλαίσιο των αρµοδιοτήτων του, Ειδική Έκθεση για τους σταθµούς βάσης κινητής τηλεφωνίας, σύµφωνα µε το άρθρο 3 παρ. 5 του ν. 3094/2003. Η εν λόγω έκθεση υποβλήθηκε στις 4.11.2003 στον Πρωθυπουργό και τον Πρόεδρο της Βουλής και κοινοποιήθηκε στους συναρµόδιους Υπουργούς καθώς και στην Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδροµείων (εφεξής ΕΕΤΤ).1 Στην Έκθεση διατυπώθηκαν προτάσεις νοµοθετικού, διαδικαστικού και οργανωτικού χαρακτήρα µε σκοπό τη βελτίωση της κατά το χρόνο εκείνο ισχύουσας νοµοθεσίας και της διοικητικής διαδικασίας, την αναβάθµιση των ουσιαστικών προϋποθέσεων ελέγχου της εγκατάστασης των κεραιών κινητής τηλεφωνίας και την πληρέστερη προστασία της δηµόσιας υγείας και του περιβάλλοντος.
* H εισήγηση αυτή που παρουσιάστηκε εµπλουτισµένη στο πλαίσιο των Σεµιναρίων ∆ικαίου Περιβάλλοντος του ∆ΣΑ, είχε αρχικά παρουσιαστεί στην Ηµερίδα µε τίτλο: Κεραίες Κινητής Τηλεφωνίας, νοµικό πλαίσιο, προβλήµατα εφαρµογής, µε διοργανωτή το Κέντρο ∆ιεθνούς και Ευρωπαϊκού ∆ικαίου. 1 Το πλήρες κείµενο της Ειδικής Έκθεσης είναι δηµοσιευµένο στην ιστοσελίδα του Συνηγόρου του Πολίτη, στο δικτυακό τόπο http://www.synigoros.gr/
210
Oι προτάσεις του Συνηγόρου του Πολίτη στηρίχθηκαν στην αρχή της προφύλαξης, που αποτελεί αναγνωρισµένη αρχή του διεθνούς, κοινοτικού και εθνικού δικαίου και η οποία επιβάλλει τη λήψη µέτρων για την προστασία της υγείας και του περιβάλλοντος, ακόµα και στις περιπτώσεις, όπως εν προκειµένω η έκθεση στην ηλεκτροµαγνητική ακτινοβολία, όπου ο κίνδυνος είναι απλώς πιθανολογούµενος, αλλά όχι αποδεδειγµένος. Οι εν λόγω προτάσεις δόθηκαν στη δηµοσιότητα σε µια χρονική περίοδο που συνεχώς αυξάνονταν τα επιστηµονικά ευρήµατα για τους ενδεχόµενους κινδύνους από την έκθεση στην ηλεκτροµαγνητική ακτινοβολία, ιδίως εν όψει της κινητής τηλεφωνίας τρίτης γενιάς. Βασιζόµενος στην αρχή της προφύλαξης, ο Συνήγορος του Πολίτη πρότεινε, µεταξύ άλλων, τη συστηµατική υπαγωγή όλων των σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας σε εκτίµηση επιπτώσεων στο περιβάλλον και σε έγκριση περιβαλλοντικών όρων πριν από τη χορήγηση της άδειας εγκατάστασης των κεραιών2, τη θεσµοθέτηση ελάχιστων αποστάσεων από κατοικηµένες περιοχές και ειδικά κτίρια (σχολεία, νοσοκοµεία, µαιευτήρια κλπ.)3, την ανάκληση
2 Ιδιαίτερα ως προς το ζήτηµα της απαίτησης της τήρησης της προηγούµενης διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων θα πρέπει να αναφέρουµε ότι η Ολοµέλεια του Συµβουλίου της Επικρατείας µε την 1264/2005 απόφαση έκρινε ότι η προηγούµενη τήρηση της διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων αποτελεί προϋπόθεση της χορήγησης αδειών λειτουργίας (εγκατάστασης) κεραιών κινητής τηλεφωνίας. Περαιτέρω, έκρινε ότι δεν ήταν δυνατή η χορήγηση των αδειών αυτών, πριν από την έκδοση, εκ µέρους των συναρµοδίων Υπουργών, της κανονιστικής απόφασης για τον καθορισµό των µέτρων προφύλαξης του κοινού, που προέβλεπε ο ν. 2075/1992 (Α’ 129). 3 Με την ίδια απόφαση η Ολοµέλεια τοποθετήθηκε παρεµπιπτόντως και ως προς την πληρότητα της 53571/3839/2000 κοινής απόφασης των Υπουργών Ανάπτυξης, ΠΕΧΩ∆Ε, Υγείας και Πρόνοιας, Μεταφορών και Επικοινωνιών µε τίτλο «Μέτρα Προφύλαξης του Κοινού από τη λειτουργία κεραιών εγκατεστηµένων στην ξηρά» δεχόµενο ότι, εν όψει της αρχής της προφύλαξης, αυτή είναι ελλιπής εφόσον «δεν περιέχει πρόβλεψη για ελάχιστες αποστάσεις από ευπαθείς οµάδες
211
2. Οι προβλέψεις του νόµου 3431/2006 για τις ηλεκτρονικές τηλεπικοινωνίες. Στις 3.2.2006 δηµοσιεύτηκε, ο ν. 3431/2006 (ΦΕΚ Α’ 13) περί ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Ο εν λόγω νόµος υιοθέτησε ορισµένες από τις προτάσεις που ο Συνήγορος του Πολίτη είχε διατυ-
της άδειας των κεραιών που δεν πληρούν τις νόµιµες πολεοδοµικές προϋποθέσεις τοποθέτησης, την επανεξέταση των ορίων ασφαλούς έκθεσης του κοινού, µε βάση τα τρέχοντα επιστηµονικά δεδοµένα, τη δηµιουργία βάσης δεδοµένων για όλες τις εγκατεστηµένες κεραίες, καθώς και την καθιέρωση ετησίων δειγµατοληπτικών ελέγχων, σε στατιστικώς αντιπροσωπευτικό δείγµα των εγκατεστηµένων κεραιών και τη δηµοσίευση των σχετικών αποτελεσµάτων. Ο Συνήγορος του Πολίτη, µετά τη δηµοσιότητα που δόθηκε στο ζήτηµα των προϋποθέσεων εγκατάστασης σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας, έγινε αποδέκτης µεγάλου αριθµού αναφορών, αναδεικνύοντας µε τον τρόπο αυτό, το µείζον κοινωνικό ζήτηµα που ανέκυψε από τη λειτουργία των εν λόγω σταθµών. Συγκεκριµένα, ο αριθµός των εισερχόµενων αναφορών µετά τη δηµοσιοποίηση της Ειδικής Έκθεσης αυξήθηκε σε ποσοστό 300% περίπου, σε σχέση µε τα προηγούµενα έτη. Με τις αναφορές αυτές οι πολίτες, µεµονωµένα ή συλλογικά, εξακολουθούσαν να εκφράζουν την εύλογη ανησυχία τους για τις πιθανές επιπτώσεις της ηλεκτροµαγνητικής ακτινοβολίας στην υγεία τους.
πληθυσµού (σχολεία, νοσοκοµεία λ.χ) και χρησιµοποιεί ως βάσεις για τους προτεινόµενους µε αυτή περιορισµούς έκθεσης µόνον τις αποδεδειγµένες επιδράσεις από την ηλεκτροµαγνητική ακτινοβολία».
212
πώσει µε την Ειδική Έκθεση για τους σταθµούς βάσης κινητής τηλεφωνίας. Ο νέος νόµος, µεταξύ άλλων, επιβάλλει: (1) Την τήρηση της διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων πριν από την χορήγηση της άδειας κατασκευής κεραίας από την ΕΕΤΤ . (2) Τη µείωση των ορίων έκθεσης του πληθυσµού σε ποσοστό 70% των τιµών που καθορίζονται στα άρθρα 2-4 της ΚΥΑ 53571/3839/2000. (3) Την περαιτέρω µείωση των ορίων έκθεσης σε ποσοστό 60% των τιµών που καθορίζονται µε την ως άνω ΚΥΑ σε περίπτωση που υπάρχουν κεραίες σε περίµετρο 300 µέτρων από µέρη συνάθροισης ευπαθών οµάδων πληθυσµού. (4) Την απαγόρευση της τοποθέτησης κεραιών σε κτιριακές εγκαταστάσεις βρεφονηπιακών σταθµών, σχολείων, γηροκοµείων και νοσοκοµείων. Με τα δεδοµένα αυτά ο νοµοθέτης αναγνωρίζει το πρόβληµα που πιθανολογείται από την εγκατάσταση και λειτουργία των κεραιών της κινητής τηλεφωνίας στο περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία και φέρεται να λαµβάνει µέτρα στο πλαίσιο της αρχής της πρόληψης και της προφύλαξης, αφενός, επιβάλλοντας την τήρηση της διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων πριν από την έκδοση άδειας κατασκευής κεραίας και, αφετέρου, µειώνοντας τα όρια της εκπεµπόµενης ακτινοβολίας. Το γεγονός δε ότι οι νέες ρυθµίσεις απαγορεύουν την εγκατάσταση κεραιών κινητής τηλεφωνίας σε κτίρια που στεγάζονται βρεφονηπιακοί σταθµοί, σχολεία, νοσοκοµεία και γηροκοµεία σε συνδυασµό µε την περαιτέρω µείωση της ακτινοβολίας των κεραιών που βρίσκονται σε περίµετρο 300 µέτρων από τα ίδια κτίρια, αποδεικνύει ότι ο νοµοθέτης αναγνωρίζει ότι οι ευπαθείς οµάδες του πληθυσµού χρήζουν περαιτέρω προστασίας από τις εν λόγω εγκαταστάσεις, όπως σχετικά είχε επισηµάνει και ο Συνήγορος του Πολίτη. Στην εν λόγω απαγόρευση εναντιώθηκε η ΕΕΤΤ καθώς θεώρησε ότι ο αποκλεισµός των κεραιών από τα πιο πάνω κτίρια δη213
µιουργεί την εντύπωση ότι υπάρχει κίνδυνος. Είναι αλήθεια ότι τόσο η µείωση των ορίων της εκπεµπόµενης ακτινοβολίας σε περίµετρο τριακοσίων µέτρων από χώρους συγκέντρωσης ευπαθών οµάδων του πληθυσµού όσο και η απαγόρευση τοποθέτησης κεραιών επί των κτιρίων αυτών αποδεικνύουν ότι ο ενδεχόµενος κίνδυνος πρόκλησης βλάβης της υγείας των πολιτών που διαµένουν κάτω από κεραίες κινητής τηλεφωνίας αλλά και σε απόσταση τουλάχιστον τριακοσίων µέτρων από αυτές, υφίσταται. Ωστόσο, η εν λόγω µείωση των ορίων κατά 10% και 60% αντίστοιχα, δεν συνεπάγεται απαραίτητα την αποτροπή πρόκλησης βλάβης καθώς, όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στο από 1.11.2005 δελτίο τύπου του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών4, ο νόµος υιοθετεί στο ακέραιο, τα όρια και µεγέθη προστασίας του κοινού που έχουν καθορίσει οι αρµόδιοι διεθνείς κανονισµοί, δηλαδή η ∆ιεθνής Επιτροπή Προστασίας από τις µη Ιοντίζουσες Ακτινοβολίες (ICNIRP) και ο Παγκόσµιος Οργανισµός Υγείας (WHO), τα οποία όµως έχουν καθορισθεί µε βάση τις αποδεδειγµένες µόνο θερµικές επιδράσεις στον ανθρώπινο οργανισµό.5 Ο Συνήγορος του Πολίτη έχει ήδη αναδείξει προς τις αρµόδιες υπηρεσίες µε σχετικά έγγραφά του τα ζητήµατα που τίθενται µε το νέο νόµο. Μεταξύ αυτών συµπεριλαµβάνονται και τα εξής:6
Το σχετικό δελτίο τύπου είναι διαθέσιµο στο δικτυακό τόπο http://www.yme.gr/ του Υπουργείου Μεταφορών και Επικοινωνιών 5 Βλ. αντί άλλων Κ. Τριανταφυλλίδη, Καθηγητή Γενετικής και Γενετικής του Ανθρώπου στο Τµήµα Βιολογίας του Αριστοτέλειου Πανεπιστηµίου Θεσσαλονίκης «Η βιολογική δράση της ηλεκτροµαγνητικής ακτινοβολίας», Πρακτικά Ηµερίδας για τις επιπτώσεις των ηλεκτροµαγνητικών πεδίων στο ανθρώπινο σώµα, Οκτώβριος 2005, Κως (υπό έκδοση) 6 Οι θέσεις του Συνηγόρου του Πολίτη αναφέρονται αναλυτικά στο µε αριθ. πρωτ. 2963/29.11.2006 έγγραφο, το οποίο είναι δηµοσιευµένο στην ιστοσελίδα του Συνηγόρου του Πολίτη, στο δικτυακό τόπο http://www.synigoros.gr/
4
214
(α) Ως προς τη διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης των νέων σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας. Σύµφωνα µε την παρ. 17 του άρθρου 31 του ν. 3431/2006 «η περιβαλλοντική αδειοδότηση προηγείται της χορήγησης άδειας εγκατάστασης κατασκευών κεραιών … Η Περιβαλλοντική Μελέτη κατατίθεται … στην οικεία Γενική Γραµµατεία Περιφέρειας, η οποία … αποφαίνεται περί της υποβληθείσης Μελέτης, µετά τη σύµφωνη γνώµη της ΕΕΑΕ». Η παρ. 18 του ίδιου άρθρου ορίζει ότι: «Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµόσιων Έργων, η οποία πρέπει να εκδοθεί εντός έξι µηνών από της δηµοσίευσης του παρόντος, καθορίζεται το περιεχόµενο και εξειδικεύεται η ως άνω διαδικασία των Μελετών Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ) για τις εγκαταστάσεις κεραιών σταθµών στην ξηρά. Μέχρι την έκδοση της απόφασης αυτής, οι αρµόδιες αρχές υποχρεούνται να εκδίδουν τις σχετικές εγκρίσεις σύµφωνα µε τις διατάξεις και το περιεχόµενο των ΜΠΕ, ακολουθώντας τη διαδικασία της προηγούµενης παραγράφου.» Η ρύθµιση της παρ. 17 φαίνεται να περιορίζει το περιεχόµενο της Περιβαλλοντικής Μελέτης που κατατίθεται πλέον στη Γενική Γραµµατεία της Περιφέρειας µόνον στα θέµατα προστασίας του πληθυσµού από την ηλεκτροµαγνητική ακτινοβολία και µάλιστα δυνάµει της ΚΥΑ 53571/3839/2000, η οποία έχει κριθεί ελλιπής από το Συµβούλιο της Επικρατείας, χωρίς να λαµβάνει καµία µέριµνα για το οικιστικό και φυσικό περιβάλλον, τουλάχιστον µέχρι την έκδοση της απόφασης του Υπουργού ΠΕΧΩ∆Ε, που θα πρέπει, σύµφωνα µε την παρ. 18 του ίδιου άρθρου να εκδοθεί σε διάστηµα έξι µηνών από τη δηµοσίευση του νόµου7. Η δε αρµόδια ∆ιεύθυνση Περιβάλλοντος της Περιφέρειας, η οποία είχε, δυνάµει της ΚΥΑ ΗΠ 11014/703/Γ104/2003 την αρµοδιότητα έκδοσης
7 Η σχετική απόφαση εκδόθηκε τελικά το Μάρτιο του 2007 (ΚΥΑ 126884/5.3.2007, ΦΕΚ Β 435 ).
215
έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για τους κοµβικούς σταθµούς βάσης κινητής τηλεφωνίας, που υπάγονται στην πρώτη κατηγορία, 2η υποκατηγορία της 10ης οµάδας, δεσµεύεται από τη σύµφωνη γνώµη της ΕΕΑΕ. Είναι προφανές ότι σε περίπτωση που η αρµόδια ∆ιεύθυνση Περιβάλλοντος διαφωνήσει µε τη γνωµάτευση της Ελληνικής Επιτροπής Ατοµικής Ενέργειας (εφεξής ΕΕΑΕ), θα πρέπει να αρνηθεί την έκδοση έγκρισης περιβαλλοντικών όρων µε ειδική και εµπεριστατωµένη αιτιολογία. Προκειµένου όµως αυτό να είναι εφικτό θα πρέπει η αρµόδια ∆ιεύθυνση να διαθέτει το απαραίτητο προς τούτο επιστηµονικό δυναµικό µε τη σχετική τεχνογνωσία. Στο σηµείο αυτό θα πρέπει να επισηµανθεί ότι η διαδικασία προηγούµενης εκτίµησης των επιπτώσεων στο περιβάλλον εξετάζει, µεταξύ άλλων, τη θέση, το σχεδιασµό και το µέγεθος της εγκατάστασης, καθώς και τις εναλλακτικές λύσεις για τη χωροθέτηση και τον τρόπο κατασκευής του έργου, ενώ παράλληλα αξιολογεί τις βασικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και κατ΄ επέκταση στη δηµόσια υγεία. Κατά την έννοια αυτή, η διαδικασία έγκρισης των περιβαλλοντικών όρων, µε την οποία επιδιώκεται η εκ των προτέρων εκτίµηση των επιπτώσεων στο φυσικό, οικιστικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, είναι πλήρης και ολοκληρωµένη. Αντίθετα, η διαδικασία ελέγχου της λήψης µέτρων προφύλαξης του κοινού, όπως ορίζεται από την ΚΥΑ 53571/3839/2000, περιορίζεται στον έλεγχο από την ΕΕΑΕ της µελέτης ραδιοεκποµπών του σταθµού βάσης που υποβάλλει η ιδιοκτήτρια εταιρεία και που θα πρέπει, σύµφωνα µε τους θεωρητικούς υπολογισµούς, να µην υπερβαίνουν τα όρια ασφαλούς έκθεσης που καθορίζονται µε την εν λόγω ΚΥΑ, µειωµένα σε ποσοστό 60% ή 70%. Η γνωµάτευση που εκδίδεται τελικά από την ΕΕΑΕ τίθεται υπό την αίρεση της επακριβούς τήρησης όλων των τεχνικών προδιαγραφών που δηλώνονται στη µελέτη, της πραγµατοποίησης της όλης εγκατάστασης µε βάση τα σχέδια που υποβάλλονται στην ίδια υπηρεσία και τη µέριµνα της ιδιοκτήτριας εταιρείας να αποκλείσει τη δυνατότητα πρόσβασης του κοινού στον πυλώνα ή στον ιστό
216
στήριξης των κεραιοδιατάξεων ή στο δώµα του ακινήτου επί του οποίου µια κεραία κινητής τηλεφωνίας συνήθως εγκαθίσταται.8 (β) Ως προς τη διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης των ήδη εγκατεστηµένων σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας. Σύµφωνα µε την παρ. 19 του άρθρου 31 «για τους προϋφιστάµενους της ισχύος του ν. 3431/2006 σταθµούς, οι οποίοι στερούνται έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων, απαιτείται η υποβολή Περιβαλλοντικής Μελέτης ή Έκθεσης, κατά περίπτωση, στην Αρχή, που είναι η αρµόδια για την έκδοση της σχετικής έγκρισης, εντός δώδεκα µηνών από την έκδοση της απόφασης του Υπουργού Περιβάλλοντος Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων … Για τους σταθµούς αυτούς, διατηρούνται σε ισχύ οι χορηγηθείσες πολεοδοµικές εγκρίσεις». Όπως προκύπτει από το γράµµα της συγκεκριµένης διάταξης µόνον οι σταθµοί, οι οποίοι έχουν εγκατασταθεί µε άδεια της αρµόδιας Πολεοδοµικής Αρχής –και προφανώς µε άδεια κατασκευής από την ΕΕΤΤ, η οποία άλλωστε αποτελεί και το νόµιµο έρεισµα της έγκρισης δοµικών κατασκευών– εµπίπτουν στη διαδικασία της ευνοϊκής ρύθµισης για την εκ των υστέρων περιβαλλοντική αδειοδότηση9. Περαιτέρω, αντίθετα µε την παρ. 17 που ορίζει πλέον ως το µόνο αρµόδιο όργανο για τη χορήγηση έγκρισης περιβαλ-
Με αποφάσεις της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ (740,741/2008), υπό καθεστώς του ν. 3431/2006, κρίθηκε ότι η έλλειψη της µελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν αναπληρώνεται από τις γνωµατεύσεις που εκδίδει η Ελληνική Επιτροπή Ατοµικής Ενέργειας, µε τις οποίες βεβαιώνεται η τήρηση των γενικών θεσπιζοµένων ορίων ασφαλείας, «δεδοµένου ότι για την ειδικότερη αξιολόγηση των επιπτώσεων από τη λειτουργία συγκεκριµένης κεραίας υπό τις συνθήκες και την πραγµατική κατάσταση του περιβάλλοντος χώρου της, επιβάλλεται η σύνταξη πλήρους µελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων, ενόψει της οποίας ορίζονται οι αναγκαίοι περιβαλλοντικοί όροι ως προϋπόθεση της άδειας εγκατάστασης κεραίας».
8
217
λοντικών όρων για νέους σταθµούς την οικεία Περιφέρεια, για τους προϋφιστάµενους σταθµούς εξακολουθεί να υφίσταται η διάκριση των αρµοδιοτήτων µεταξύ της Περιφέρειας, που είναι αρµόδια για κοµβικούς σταθµούς για τους οποίους υποβάλλεται περιβαλλοντική µελέτη και της Νοµαρχίας, που είναι αρµόδια για τους λοιπούς σταθµούς για τους οποίους υποβάλλεται περιβαλλοντική έκθεση. Σύµφωνα µε την παρ. 20 «για τους προϋφιστάµενους της ισχύος του παρόντος σταθµούς, οι οποίοι είναι εφοδιασµένοι µε Έγκριση Περιβαλλοντικών Όρων, απαιτείται η υποβολή στην ΕΕΑΕ µελέτης ηλεκτροµαγνητικών ακτινοβολιών της κεραίας, σύµφωνα µε τα όρια ασφαλούς έκθεσης του κοινού, κατά τις παραγράφους 9 και 10 και αδειοδότηση από την ΕΕΤΤ εντός δώδεκα µηνών από την έναρξη ισχύος του παρόντος. Η ως άνω προθεσµία δύναται να παραταθεί µε απόφαση του Υπουργού Μεταφορών και Επικοινωνιών. Για τους σταθµούς αυτούς διατηρούνται σε ισχύ οι χορηγηθείσες περιβαλλοντικές και πολεοδοµικές εγκρίσεις». Σύµφωνα δε µε την παρ. 11 του άρθρου 69 «µέχρι τη λήξη της προθεσµίας των παρ. 19 και 20 του άρθρου 31 του παρόντος, όλες οι σχετικές άδειες και εγκρίσεις εξακολουθούν να είναι ισχυρές και νόµιµες». Κατά συνέπεια, µόνο για τους υφιστάµενους σταθµούς που διαθέτουν όλες τις άδειες και εγκρίσεις δίδεται προθεσµία δώδεκα µηνών, που µπορεί να παρατείνεται, προκειµένου να συµµορφωθούν µε τα νέα όρια που θεσπίζονται µε τον ίδιο νόµο κατόπιν έκδοσης της σχετικής γνωµάτευσης από την ΕΕΑΕ. Στην προκειµένη περίπτωση τίθεται, ωστόσο, εύλογα το ζήτηµα της τήρησης της ορθής χρονικής αλληλουχίας των αδειών για τους σταθµούς αυτούς που διαθέτουν τις σχετικές άδειες. Υπενθυµίζεται ότι η ΕΕΤΤ, κατά παράβαση του ν. 3010/2002, των κατ’ εξουσιοδότηση αυτού εκδοθεισών ΚΥΑ ΗΠ 15393/2332/ 5.8.2002 και ΗΠ 11014/703/Γ104/2003 σχετικά µε την κατάταξη δηµόσιων και ιδιωτικών έργων και δραστηριοτήτων σε κατηγορίες και τη διαδικασία Προκαταρκτικής Περιβαλλοντικής Εκτίµησης και
218
Αξιολόγησης και Έγκρισης Περιβαλλοντικών όρων αντίστοιχα καθώς και της πάγιας νοµολογίας του Συµβουλίου της Επικρατείας, µόλις µετά τον Οκτώβριο του έτους 2005 απαιτούσε ως απαραίτητο δικαιολογητικό την έγκριση περιβαλλοντικών όρων για την έκδοση της άδειας κατασκευής κεραίας και για την τροποποίηση αυτής. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι ο εν λόγω Κανονισµός Αδειών της ΕΕΤΤ (ΦΕΚ Β’ 1471) φέρεται να συµµορφώνεται µε την απόφαση 1264/2005 της Ολοµέλειας του Συµβουλίου της Επικρατείας που αφορούσε όµως τους σταθµούς που είχαν εγκατασταθεί υπό το προηγούµενο καθεστώς του ν. 1650/1986 και της ΚΥΑ 69269/5387/1990, που τροποποιήθηκε µε το ν. 3010/2002 αν και ήδη από το ίδιο έτος οι σταθµοί βάσης κινητής τηλεφωνίας είχαν υπαχθεί σε συγκεκριµένη κατηγορία έργων και δραστηριοτήτων. Από τις διατάξεις του ν. 3431/2006 προκύπτει, κατά συνέπεια, ότι δηµιουργούνται σταθµοί βάσης κινητής τηλεφωνίας τριών ταχυτήτων: α) σταθµοί βάσης που εγκαθίστανται µετά την ισχύ του ν. 3431/2006 και πρέπει να τηρούν τη διαδικασία της προηγούµενης έγκρισης περιβαλλοντικών όρων στην οποία ενσωµατώνεται και η γνωµάτευση της ΕΕΑΕ που θα πρέπει να λαµβάνει υπόψη τα νέα µειωµένα όρια ακτινοβολίας, όπως ορίζονται στην παρ. 9 και 10 του άρθρου 31, β) σταθµοί βάσης που είχαν εγκατασταθεί πριν από την ισχύ του ν. 3431/2006, διαθέτουν άδεια κατασκευής κεραίας και έγκριση δοµικών κατασκευών και θα πρέπει εντός χρονικού διαστήµατος 12 µηνών από την έκδοση της σχετικής υπουργικής απόφασης που πρόκειται να εκδοθεί σχετικά µε το περιεχόµενο των ΜΠΕ, να λάβουν έγκριση περιβαλλοντικών όρων, στην οποία θα ενσωµατωθεί η γνωµάτευση της ΕΕΑΕ µε τα νέα µειωµένα όρια ακτινοβολίας, γ) σταθµοί βάσης που είχαν εγκατασταθεί πριν από την ισχύ του ν. 3431/2006, διαθέτουν έγκριση περιβαλλοντικών όρων, άδεια κατασκευής κεραίας και έγκριση δοµικών κατασκευών και θα πρέπει εντός χρονικού διαστήµατος 12 µηνών, από την έκδοση της σχετικής υπουργικής απόφασης που θα εκδοθεί σχετικά µε το περιεχόµενο των ΜΠΕ,
219
να λάβουν γνωµάτευση από την ΕΕΑΕ µε τα νέα µειωµένα όρια ακτινοβολίας. ∆ιευκρινίζεται ότι, όπως προκύπτει από το γράµµα του νόµου, απαραίτητη προϋπόθεση για την εφαρµογή των σχετικών ευνοϊκών ρυθµίσεων για τους υπό (β) σταθµούς είναι να έχουν εγκατασταθεί διαθέτοντας έγκριση δοµικών κατασκευών από την αρµόδια Πολεοδοµική αρχή και για τους υπό (γ) σταθµούς να έχουν εγκατασταθεί διαθέτοντας έγκριση περιβαλλοντικών όρων και έγκριση δοµικών κατασκευών. Σε καµία άλλη περίπτωση δεν είναι δυνατόν να τύχουν εφαρµογής οι ευνοϊκές ρυθµίσεις του νόµου για τους προϋφιστάµενους της ισχύος του ν. 3431/2006 σταθµούς, δηλ. για όσους έχουν εγκατασταθεί χωρίς άδεια κατασκευής από την ΕΕΤΤ και χωρίς έγκριση δοµικών κατασκευών από την αρµόδια Πολεοδοµική Αρχή, οι οποίοι θα πρέπει µετά τη διαπίστωση της αυθαίρετης τοποθέτησής τους να αποµακρύνονται αµέσως. (γ) Ως προς τις πολεοδοµικές παραβάσεις επί κτιρίων που τοποθετούνται σταθµοί βάσης κινητής τηλεφωνίας. Η παρ. 12 του άρθρου 31 του ν. 3431/2006 ορίζει ότι: «Πολεοδοµικές παραβάσεις σε ακίνητα, επί των οποίων ήδη υφίσταται κατασκευή κεραίας, δεν θίγουν τη νοµιµότητα της άδειας της κατασκευής κεραίας, εφόσον οι παραβάσεις δεν αφορούν την κεραία ή τον οικίσκο αυτής ή την ασφάλεια του κτιρίου και υπό την προϋπόθεση ότι το κτίριο ή το δώµα, επί του οποίου τοποθετείται η κεραία δεν στερείται πολεοδοµικής άδειας». Από το γράµµα της διάταξης αυτής προκύπτει ότι η ευνοϊκή ρύθµιση περί διαχωρισµού µεταξύ της νοµιµότητας του κτιρίου και της νοµιµότητας µιας κεραίας κινητής τηλεφωνίας που βρίσκεται επ’ αυτού, καταλαµβάνει µόνον τις ήδη υφιστάµενες εγκαταστάσεις. Κατά συνέπεια, για τις κεραίες κινητής τηλεφωνίας που εγκαθίστανται µετά την ισχύ του ν. 3431/2006 (3.2.2006) ή διαπιστώνεται από την αρµόδια υπηρεσία σε χρόνο µεταγενέστερο της ισχύος του νόµου ότι µια κεραία έχει εγκατασταθεί σε κτίριο µε αυθαίρετες κατασκευές, εξακολουθεί να εφαρµόζεται ο πολεοδο220
µικός κανόνας, σύµφωνα µε τον οποίο οποιεσδήποτε κατασκευές ή εργασίες που πραγµατοποιούνται σε ένα κτίριο καθ’ υπέρβαση της οικοδοµικής άδειας θίγουν και τη νοµιµότητα του σταθµού βάσης που βρίσκεται επ’ αυτού. (δ) Ως προς την πιστοποίηση της συµµόρφωσης των σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας µε τα νέα όρια της εκπεµπόµενης ακτινοβολίας του ν. 3431/2006. Σύµφωνα µε την παρ. 9 του άρθρου 31 του ν. 3431/2006 «από τη δηµοσίευση του παρόντος νόµου απαγορεύεται η εγκατάσταση κατασκευής κεραίας για την οποία δεν έχει υποβληθεί και εγκριθεί από την ΕΕΑΕ µελέτη, που να αποδεικνύει ότι δεν υπάρχουν χώροι γύρω από την κεραία ελεύθερα προσπελάσιµοι από το γενικό πληθυσµό, στους οποίους τα όρια έκθεσης υπερβαίνουν το 70% των τιµών που καθορίζονται στα άρθρα 2-4 της υπ’ αριθµ. 53571/3839/6.9.2000 κοινής υπουργικής απόφασης ή στην εκάστοτε ισχύουσα αντίστοιχη κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων, Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, Μεταφορών και Επικοινωνιών». Σύµφωνα δε µε την παρ. 10 του ίδιου άρθρου «σε περίπτωση κατασκευής κεραίας σε απόσταση µέχρι 300 µέτρων από την περίµετρο κτιριακών εγκαταστάσεων βρεφονηπιακών σταθµών, σχολείων, γηροκοµείων και νοσοκοµείων, τα όρια έκθεσης του κοινού απαγορεύεται να υπερβαίνουν το 60% των τιµών που καθορίζονται στα άρθρα 2-4 της υπ’ αριθµ. 53571/3839/6.9.2000 κοινής υπουργικής απόφασης …» Οι διατάξεις για τα µειωµένα όρια αφορούν άµεσα µόνον τους νέους σταθµούς βάσης κινητής τηλεφωνίας, δηλ. αυτούς που εγκαθίστανται µετά την ισχύ του ν. 3431/2006. Αντίθετα, για τους προϋφιστάµενους της ισχύος του νόµου σταθµούς δίδεται προθεσµία 12 µηνών για όσους δεν διαθέτουν έγκριση περιβαλλοντικών όρων, η οποία µπορεί να παραταθεί για απεριόριστο χρονικό διάστηµα και προθεσµία 12 µηνών για όσους διαθέτουν έγκριση περιβαλλοντικών όρων, χωρίς να προβλέπεται η δυνατότητα παράτασής της. Στην πρώτη περίπτωση η διαδικασία γνωµάτευσης
221
της ΕΕΑΕ ενσωµατώνεται στη διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων ενώ στη δεύτερη η γνωµάτευση της ΕΕΑΕ επί της νέας µελέτης ηλεκτροµαγνητικών ακτινοβολιών επικυρώνεται µε νέα άδεια (ή τροποποίηση της αρχικής) από την ΕΕΤΤ. Με τα δεδοµένα αυτά, η δηµιουργία σταθµών βάσης τριών ταχυτήτων καθίσταται και για το λόγο αυτό προβληµατική, όπως ήδη αναπτύχθηκε ανωτέρω, καθώς δεν εξασφαλίζεται το ίδιο επίπεδο προστασίας για ολόκληρο τον πληθυσµό από την εκπεµπόµενη ακτινοβολία καθώς αυτό (το επίπεδο) θα εξαρτάται από το χρόνο εγκατάστασης ενός σταθµού και από το εάν διαθέτει ή όχι έγκριση περιβαλλοντικών όρων κατά τη δηµοσίευση του ν. 3431/2006. Σε συνδυασµό δε µε την παράλειψη του νέου νόµου να επιβάλει την καταγραφή των υφιστάµενων σταθµών το αποτέλεσµα θα είναι η δηµιουργία περαιτέρω σύγχυσης του κοινού καθώς και των αρµοδίων υπηρεσιών. (ε) Ως προς την απαγόρευση των κεραιών κινητής τηλεφωνίας που βρίσκονται σε βρεφονηπιακούς σταθµούς, σχολεία, νοσοκοµεία κλπ. Σύµφωνα µε την παρ. 21 του άρθρου 31 του ν. 3431/2006 «δεν επιτρέπεται η εγκατάσταση κατασκευής κεραίας κινητής τηλεφωνίας σε κτιριακές εγκαταστάσεις βρεφονηπιακών σταθµών, σχολείων, γηροκοµείων και νοσοκοµείων. Υφιστάµενες κατασκευές κεραιών επί των ανωτέρω κτιρίων αποµακρύνονται εντός διαστήµατος έξι µηνών από τη θέση σε ισχύ του παρόντος νόµου». ∆εδοµένου ότι απαγορεύεται πλέον ρητά η εγκατάσταση κατασκευής κεραιών κινητής τηλεφωνίας σε κτιριακές εγκαταστάσεις που συναθροίζονται ευπαθείς οµάδες του πληθυσµού καθίσταται εντονότατη η παράλειψη, αφενός, της άµεσης καταγραφής των ήδη εγκατεστηµένων κεραιών και, αφετέρου, της άµεσης µείωσης της εκπεµπόµενης ακτινοβολίας µέχρι την οριστική τους αποµάκρυνση. Στο σηµείο αυτό θα πρέπει να σηµειωθεί ότι µε τη µε αριθ. 81839/ΣΤ1/06 (ΦΕΚ Β 1150) απόφαση της Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευµάτων καθορίστηκαν τα κριτήρια καταλλη222
3. Ζητήµατα παραβίασης των αρχών της προφύλαξης και της πρόληψης. Με την 1264/2005 απόφαση της Ολοµέλειας του Συµβουλίου της Επικρατείας ακυρώθηκε άδεια εγκατάστασης σταθµού βάσης κινητής τηλεφωνίας αφενός, επειδή δεν προηγήθηκε της έκδοσής της η διαδικασία της προηγούµενης εκτίµησης των επιπτώσεών στο περιβάλλον σύµφωνα µε το ν. 1650/1986, όπως ίσχυε κατά το χρόνο έκδοσης της πράξης και της ΚΥΑ 69269/5387/1990 και, αφετέρου, επειδή δεν είχε εκδοθεί κανονιστική απόφαση για την προστασία του κοινού από την ηλεκτροµαγνητική ακτινοβολία. Το ∆ικαστήριο έκρινε επίσης παρεπιµπτόντως ελλιπή την ΚΥΑ 53571/3839/2000 σχετικά µε τα µέτρα προφύλαξης του κοινού από την ακτινοβολία που εκπέµπουν οι σταθµοί βάσης κινητής τηλεφωνίας καθώς βασίζεται µόνο στις αποδεδειγµένες επιδράσεις της ηλεκτροµαγνητικής ακτινοβολίας στην ανθρώπινη υγεία, κατά παράβαση της αρχής της προφύλαξης και δεν θεσπίζει ελάχιστες αποστάσεις τουλάχιστον από χώρους που συναθροίζονται ευπαθείς οµάδες του πληθυσµού. Το άρθρο 31 του ν. 3431/2006 αν και ρητά επιβάλλει τη διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων πριν τη χορήγηση άδεια κατασκευής κεραίας από την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδροµείων, επιφυλάσσει ευνοϊκή µεταχείριση για τις επιχει223
λότητας και επιλογής χώρων για την ανέγερση διδακτηρίων καθώς και των χώρων µετά κτιρίων κατάλληλων για στέγαση Σχολικών Μονάδων. Σύµφωνα µε το άρθρο 3 της απόφασης απαραίτητη προϋπόθεση για την καταλληλότητα ενός χώρου στέγασης σχολικής µονάδας αποτελεί πλέον να βρίσκεται σε απόσταση 500 µέτρων από κεραίες κινητής τηλεφωνίας, ώστε «να αποτρέπονται οι ενδεχόµενοι κίνδυνοι που απορρέουν από τη γειτνίαση» µε αυτές. Σε πυκνοδοµηµένες αστικές περιοχές, η απόσταση µπορεί να µειωθεί στα 200 µέτρα, κατ’ ελάχιστον. Η εν λόγω απόφαση της Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευµάτων ανακλήθηκε το Νοέµβριο του ίδιου έτους.
ρήσεις του τοµέα των τηλεπικοινωνιών καθώς τους παρέχει τη δυνατότητα της εκ των υστέρων περιβαλλοντικής νοµιµοποίησης των κεραιών που είχαν ήδη εγκατασταθεί µέχρι την ισχύ του νόµου, χωρίς να έχουν τηρήσει τη σχετική διαδικασία. Στο σηµείο αυτό διευκρινίζεται ότι η απόφαση της Ολοµέλειας έλυσε το ζήτηµα της απαίτησης της τήρησης της διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για τις κεραίες υπό το καθεστώς του ν. 1650/1986, καθώς µε το ν. 3010/2002 και τις κατ’ εξουσιοδότηση αυτού εκδοθείσες Κοινές Υπουργικές Αποφάσεις10, οι σταθµοί βάσης κινητής τηλεφωνίας υπάγονται ρητά στη διαδικασία αυτή και δεν γεννάται θέµα εκ νέου υπαγωγής τους στις διατάξεις του άρθρου 31. Επισηµαίνεται πάντως ότι σκοπός της έκδοσης του ν. 3010/2002, ο οποίος τροποποίησε το ν. 1650/1986 για την προστασία του περιβάλλοντος υπήρξε η συµµόρφωση του εθνικού νοµοθέτη µε τις κοινοτικές οδηγίες 97/11/ΕΚ για την εκτίµηση ορισµένων έργων και δραστηριοτήτων στο περιβάλλον και 96/61/ΕΚ σχετικά µε την ολοκληρωµένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης. Κατ’ εξουσιοδότηση του ν. 3010/2002, εκδόθηκαν οι ΚΥΑ ΗΠ 15393/2332/5.8.2002 και ΗΠ 11014/703/Γ104/2003 σχετικά µε την κατάταξη δηµόσιων και ιδιωτικών έργων και δραστηριοτήτων σε κατηγορίες και τη διαδικασία Προκαταρκτικής Περιβαλλοντικής Εκτίµησης και Αξιολόγησης και Έγκρισης Περιβαλλοντικών όρων αντίστοιχα. Στο άρθρο 1 των εν λόγω ΚΥΑ ως σκοπός αναφέρεται η εφαρµογή των άρθρων 3 και 4 του Ν. 1650/1986, όπως αντικαταστάθηκε µε το άρθρο 1 και 2 αντίστοιχα του Ν. 3010/2002, ώστε στο πλαίσιο της ισόρροπης ανάπτυξης του εθνικού χώρου να κα∆ΕφΠειρ 900, 901/2006 κά ΚΥΑ ΗΠ 15393/2332/5.8.2002 και ΗΠ 11014/703/Γ104/2003 σχετικά µε την κατάταξη δηµόσιων και ιδιωτικών έργων και δραστηριοτήτων σε κατηγορίες και τη διαδικασία Προκαταρκτικής Περιβαλλοντικής Εκτίµησης και Αξιολόγησης και Έγκρισης Περιβαλλοντικών όρων αντίστοιχα.
9
10
224
θίσταται περισσότερο ευχερής και αποτελεσµατική η πρόληψη και η αποτροπή της ρύπανσης και της υποβάθµισης του περιβάλλοντος µε την ορθολογικότερη κατάταξη των έργων και δραστηριοτήτων ως προς τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον. Υπό το φως των ανωτέρω διατάξεων, οι ρυθµίσεις του νέου νόµου σχετικά µε την εκ των υστέρων λήψη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων αναιρούν το σκοπό τόσο του κοινοτικού όσο και του εθνικού νοµοθέτη και αντιβαίνουν σε πάγια νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας (Ολ ΣτΕ 1264/2005, ΕΑ ΣτΕ 571/2003, 486/2005, 760/2005, 855/2005 Ολ ΣτΕ 3375/2000, 37/1993, 2755/94, 2537/96, 2498/1992) µε αποτέλεσµα την πιθανή ακύρωση των εγκρίσεων που θα χορηγηθούν σε χρόνο µεταγενέστερο της εγκατάστασης των σταθµών. Η ΚΥΑ 126884/5.3.2007 που εκδόθηκε, κατ’ εξουσιοδότηση της σχετικής διάταξης του άρθρου 31, µεταξύ άλλων, εξαιρεί τους προϋφιστάµενους του ν.3431/2006 σταθµούς από µια σειρά υποχρεώσεων, όπως είναι η µη αναγκαιότητα παρουσίασης εναλλακτικών λύσεων καθώς πρόκειται για έργα ήδη υλοποιηµένα. Είναι όµως προφανές ότι αυτή η ευνοϊκή µεταχείριση προς τις επιχειρήσεις του κλάδου των τηλεπικοινωνιών, αναιρεί τελικά το σκοπό τόσο του κοινοτικού όσο και του εθνικού νοµοθέτη για τη λήψη προληπτικών µέτρων για την προστασία του περιβάλλοντος, όπως εκφράζεται µε τη διαδικασία της προηγούµενης εκτίµησης των έργων και δραστηριοτήτων στο περιβάλλον, πριν από την πραγµατοποίησή τους. 4. Ζητήµατα συνταγµατικότητας του άρθρου 67 του ν. 3431/2006 σχετικά µε τη µεταβίβαση αρµοδιότητας από το ΣτΕ στο ∆ιοικητικό Εφετείο Αθηνών. ∆υνάµει του άρθρου 67 του ν. 3431/2006, οι αποφάσεις της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδροµείων υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του ∆ιοικητικού Εφετείου Αθηνών µέσα σε αποκλειστική προθεσµία τριάντα ηµερών από τη δηµοσίευσή τους προκειµένου περί κανονιστικών αποφάσεων ή την
225
κοινοποίησή τους σε κάθε άλλη περίπτωση. Με το εν λόγω άρθρο θεωρούνται πλέον όλες οι αποφάσεις της ΕΕΤΤ, στις οποίες συµπεριλαµβάνονται και αυτές µε τις οποίες χορηγούνται άδειες κατασκευής κεραίας κινητής τηλεφωνίας, ως διοικητικές διαφορές ουσίας, αφαιρείται εκ του λόγου αυτού η αρµοδιότητα από το Συµβούλιο της Επικρατείας και δίδεται η σχετική αρµοδιότητα στο ∆ιοικητικό Εφετείο Αθηνών, ενώ το Ανώτατο ∆ιοικητικό ∆ικαστήριο µπορεί µόνον αναιρετικά πλέον να ελέγχει τις αποφάσεις που εκδίδονται (από το ∆ιοικητικό Εφετείο). Περαιτέρω, µειώνεται η προθεσµία άσκησης ενδίκου βοηθήµατος από 60 σε 30 µέρες και τίθενται ασφυκτικές προθεσµίες προσδιορισµού, εκδίκασης και έκδοσης αποφάσεων επί των προσφυγών τόσο για τους δικαστές του ∆ιοικητικού Εφετείου όσο και του Συµβουλίου της Επικρατείας. Όπως προκύπτει µάλιστα από την αιτιολογική έκθεση του νόµου πρόθεση του νοµοθέτη ήταν η αντιµετώπιση των καθυστερήσεων που, όπως επί λέξει αναφέρεται «είχαν οδηγήσει πρακτικά σε αρνησιδικία, καθώς ουδεµία προσφυγή στο ΣτΕ κατά απόφασης της ΕΕΤΤ δεν έχει εκδικασθεί µέχρι σήµερα.… Η θεσµοθέτηση αυστηρών προθεσµιών για τον προσδιορισµό και την εκδίκαση των υποθέσεων αυτών καθίσταται αναγκαία, καθώς οι αποφάσεις της ΕΕΤΤ ρυθµίζουν τις αγορές των ηλεκτρονικών επικοινωνιών και µπορούν να επηρεάσουν την πορεία ενός πολύ κρίσιµου και αναπτυσσόµενου τοµέα της ελληνικής οικονοµίας». Η χρήση, κατ΄ αρχήν, του όρου «αρνησιδικία» σε αιτιολογική έκθεση νόµου είναι τουλάχιστον ατυχής όταν µάλιστα αφορά το Ανώτατο ∆ιοικητικό ∆ικαστήριο της χώρας. Περαιτέρω, δεν προκύπτει µε εύλογο τρόπο από την ίδια αιτιολογική έκθεση για ποιο λόγο η αγορά των ηλεκτρονικών επικοινωνιών θα πρέπει να προτάσσεται έναντι των άλλων τοµέων της ελληνικής οικονοµίας και να θεσπίζονται εκ του λόγου αυτού και µόνον νέοι δικονοµικοί κανόνες. Επισηµαίνεται ότι η θέση του Συµβουλίου της Επικρατείας ως δικαστηρίου της αιτήσεως ακυρώσεως των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών είναι καίρια στο σύστηµα του Κρά226
τους ∆ικαίου και δεν αφήνεται από το συντακτικό νοµοθέτη στην απόλυτη διάθεση του κοινού νοµοθέτη (ΣτΕ 1095/1987). Κατά συνέπεια, η δυνατότητα του κοινού νοµοθέτη να υπαγάγει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια κατηγορίες διαφορών ακυρωτικές ή ουσιαστικές διοικητικές διαφορές δεν µπορεί να εκταθεί σε σηµείο που να καταλυθεί ή να απορροφηθεί η γενική ακυρωτική δικαιοδοσία του Συµβουλίου της Επικρατείας, η διατήρηση της οποίας τίθεται ως όριο στη σχετική νοµοθετική ευχέρεια. Το ζήτηµα που, κατά συνέπεια, γεννάται είναι αν είναι σύµφωνη µε το Σύνταγµα η ουσιαστικοποίηση των ακυρωτικών διαφορών από πράξεις της ΕΕΤΤ και η µεταφορά των αρµοδιοτήτων του Συµβουλίου της Επικρατείας στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Επισηµαίνεται πάντως ότι η νέα διάταξη του ν. 3431/2006 δεν πλήττει µόνον τα όρια της γενικής ακυρωτικής δικαιοδοσίας του Συµβουλίου της Επικρατείας αλλά γενικότερα τη διοικητική δικαιοσύνη, δηµιουργώντας προβλήµατα τόσο στην απονοµή της όσο και στην άσκηση του σχετικού δικαιώµατος των πολιτών καθώς θέτει ασφυκτικές προθεσµίες για το χρόνο άσκησης των προσφυγών, για τον προσδιορισµό της συζήτησής τους και την έκδοση των αποφάσεων. Η χρήση δε του όρου «αρνησιδικία» στην αιτιολογική έκθεση νόµου φανερώνει τελικά και τη διάθεση του νοµοθέτη να επέµβει στο έργο της δικαστικής εξουσίας µεταφέροντας την αρµοδιότητα ακόµη και για τις κανονιστικές πράξεις της ∆ιοίκησης, για τις οποίες δεν νοείται έλεγχος ουσίας αλλά µόνον έλεγχος νοµιµότητας. Αξιοσηµείωτο πάντως είναι ότι το ∆ιοικητικό Εφετείο Αθηνών µε την 3643/2006 απόφασή του, αιτιολόγησε την αρµοδιότητά του στις συγκεκριµένες υποθέσεις επικαλούµενο, αφενός, τον φερόµενο ως πληρέστερο δικαστικό έλεγχο που ασκείται όταν εξετάζονται «κατ’ ουσίαν» οι υποθέσεις µετά την άσκηση προσφυγής και µάλιστα σε αντίθεση µε την αίτηση ακύρωσης που κατά την κρίση του ∆ιοικητικού Εφετείου αποτελεί ένδικο βοήθηµα µε περιορισµένο εύρος και, αφετέρου, την εισηγητική έκθεση του ν. 3431/2006 και την φερόµενη ως καθυστέρηση που σηµειώνει το
227
5. Συµπεράσµατα. Είναι προφανές ότι ο ν. 3431/2006 για τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες έχει δηµιουργήσει περισσότερα προβλήµατα από αυτά που επιχείρησε να επιλύσει αναφορικά µε τις κεραίες κινητής τηλεφωνίας, χωρίς να έχει ικανοποιήσει τις εύλογες ανησυχίες του πληθυσµού για τις συνέπειες της ηλεκτροµαγνητικής ακτινοβολίες. Είναι χαρακτηριστικό ότι οι αντιδράσεις του κοινού στη λειτουργία της κινητής τηλεφωνίας φέρονται, κατά την αιτιολογική έκθεση του νόµου να «προδίδουν τεχνοφοβία και οφείλονται σε έλλειψη έγκαιρης, έγκυρης και πλήρους ενηµέρωσης του κοινού, καθώς και άγνοια, αλλιώς παραγνώριση των όσων συµβαίνουν στο εξωτερικό». Ωστόσο, οι διατάξεις του νόµου, δεν φαίνεται να µπορούν να θεραπεύσουν τη φερόµενη ως ελλιπή ενηµέρωση ή άγνοια ή παραγνώριση αλλά αντίθετα ενδυναµώνουν τη σύγχυση και την ανασφάλεια δικαίου. Υπενθυµίζεται ότι δυνάµει της νέας ΚΥΑ ΗΠ 11764/653/2006 (Β’327) που µετέφερε στο εθνικό δίκαιο την Οδηγία 2003/4/ΕΚ για την πρόσβαση του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, ο
Συµβούλιο της Επικρατείας κατά την εκδίκαση των υποθέσεων που οδηγεί πρακτικά σε αρνησιδικία υιοθετώντας τελικά την άποψη του κοινού νοµοθέτη που πλήττει το θεσµό της διοικητικής δικαιοσύνης, θεωρώντας µε τον τρόπο αυτό ότι η ρύθµιση περί µεταφοράς αρµοδιότητας και ουσιαστικοποίησης ακυρωτικών διαφορών του ν. 3431/2006 δεν αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 94 και 95 του Συντάγµατος.11
11
Aναµένεται, µε ενδιαφέρον η έκδοση της απόφασης της Ολοµέλειας του Συµβουλίου της Επικρατείας σχετικά µε το ζήτηµα της συνταγµατικότητας των διατάξεων του άρθρου 67 του ν. 3431/2006, µετά την παραπεµπτική απόφαση του Ε’ Τµήµατος ( ΣτΕ 1122/2008).
228
εθνικός νοµοθέτης αποσκοπεί, αφενός, στην κατοχύρωση του δικαιώµατος πρόσβασης στις περιβαλλοντικές πληροφορίες και, αφετέρου, στη διασφάλιση ότι οι περιβαλλοντικές πληροφορίες διατίθενται σταδιακά και διαδίδονται στο κοινό, προκειµένου να επιτυγχάνεται η ευρύτερη δυνατή συστηµατική διάθεση και διάδοσή τους. Ως «περιβαλλοντική πληροφορία» δε, σύµφωνα µε το άρθρο 2 της ίδιας ΚΥΑ, αναφέρεται οποιαδήποτε πληροφορία σχετικά µε την κατάσταση των στοιχείων του περιβάλλοντος όπως ο αέρας και η ατµόσφαιρα και παράγοντες όπως οι ουσίες, οι ακτινοβολίες κλπ. Αµφισβητείται, ωστόσο, αν οι αρµόδιες υπηρεσίες µπορούν να ανταποκριθούν στην ως άνω υποχρέωση καθώς η παράλειψη καταγραφής όλων των σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας καθιστά κατ’ ουσίαν αδύνατη την παροχή σχετικών πληροφοριών στο ενδιαφερόµενο κοινό ιδιαίτερα αναφορικά µε την κατάταξη του κάθε σταθµού στις κατηγορίες που προβλέπει ο νόµος. Περαιτέρω, τα ζητήµατα συνταγµατικότητας των διατάξεων του ν. 3431/2006 που αφορούν τόσο στη δυνατότητα της εκ των υστέρων περιβαλλοντικής νοµιµοποίησης των κεραιών όσο και στην αρµοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων να εκδικάζουν τις σχετικές υποθέσεις, σε συνδυασµό µε την παράλειψη αποµάκρυνσης ακόµη και των αυθαίρετα τοποθετηµένων κεραιών εκ µέρους των αρµόδιων διοικητικών οργάνων, έχουν συντείνει στην ενίσχυση της δυσπιστίας του πληθυσµού ως προς την αποτελεσµατικότητα του νοµικού πλαισίου που αφορά στην εγκατάσταση και λειτουργία των σταθµών βάσης κινητής τηλεφωνίας.
229
∆ίκτυα ενεργειακών ιδίως ηλεκτρικών υποδοµών και προστασία του περιβάλλοντος1
Χάρη Συνοδινού, ∆.Ν. ∆ικηγόρου
ΕΙΣΑΓΩΓΗ Οι διακριτές, και σε κοινοτικό επίπεδο2, έννοιες του Συστήµατος Μεταφοράς3 και του ∆ικτύου ∆ιανοµής4 ηλεκτρικής (ηλ) ενέργειας προσδιορίζονται επακριβώς στο άρθρο 2 του ν.2773/1999, που αποτελεί και ενσωµάτωση του κοινοτικού δικαίου (κοιν∆)5. Οι δε δραστηριότητες που αφορούν τη µεταφορά και διανοµή ηλε1 Εισήγηση στις 13.5.2009 στο πλαίσιο των Σεµιναρίων ∆ικαίου Περιβάλλοντος που διοργάνωσε ο ∆ικηγορικός Σύλλογος Αθηνών (∆ΣΑ), η οποία περιλαµβάνει και στοιχεία αντίστοιχης εισήγησης που έλαβε χώρα στις 9.5.2008 επίσης στον ∆ΣΑ µε θέµα «Νοµολογιακές εξελίξεις: προστασία του περιβάλλοντος και ενεργειακές υποδοµές», στο πλαίσιο ηµερίδας «Επίκαιρα ζητήµατα: ∆ίκαιο περιβάλλοντος & Ενεργειακή Στρατηγική» που διενήργησε ο Ερευνητικός Όµιλος Φοιτητών Νοµικής. Με την ευκαιρία ευχαριστώ τις συνεργάτιδές µου Ευαγ.Γεωργάτσου και Αλκ.-Φιλοθ.Μουρατιάν, για την συνδροµή της. 2 Βλ. άρθρα 2 παρ.3 και 4 της οδηγίας 2003/54 (ΕΕ L 176/37). Για τα διευρωπαϊκά δίκτυα βλ. άρθρα 154επ. ΣυνθΕΚ καθώς και σχολιασµό τους από Αικ. Ηλιάδου, σε Ερµηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, επιµ.Β. Σκουρή, Αντ.Σάκκουλας 2003 σελ.1101-1108 και Χ. Συνοδινό σε Ερµηνεία κατ’ άρθρο της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (τόµος ΙΙΙ) εκδ. Αντ. Σάκκουλα 2006. 3 Σύστηµα είναι οι γραµµές Υψηλής Τάσης (ΥΤ), οι εγκατεστηµένες στην ελληνική επικράτεια διασυνδέσεις, χερσαίες ή θαλάσσιες και όλες οι εγκαταστάσεις, εξοπλισµός και εγκαταστάσεις ελέγχου που απαιτούνται για την οµαλή, ασφαλή και αδιάλειπτη διακίνηση ηλεκτρικής ενέργειας από έναν σταθµό παραγωγής σε έναν υποσταθµό, από έναν υποσταθµό σε έναν άλλο ή προς ή από οποιαδήποτε διασύνδεση. Στο Σύστηµα δεν περιλαµβάνονται οι εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, οι γραµµές και εγκαταστάσεις υψηλής τάσης που έχουν ενταχθεί στο ∆ίκτυο, καθώς και το δίκτυο των µη ∆ιασυνδεδεµένων Νησιών.
230
κτρικής ενέργειας είναι, κατά νόµο, κοινής ωφέλειας (άρθρο 1 ν.2773/1999). Την ∆ιαχείριση του µεν Συστήµατος έχει αναλάβει στην χώρα µας, και υπό την επίβλεψη της Ρυθµιστικής Αρχής Ενέργειας (ΡΑΕ) και του Υπουργού Ανάπτυξης, ο ∆ιαχειριστής του Εθνικού Συστήµατος Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας6 (∆ΕΣΜΗΕ ΑΕ)7, του δε ∆ικτύου ∆ιανοµής, προσωρινά8 η ∆ηµοσία Επιχείρηση Ηλεκτρισµού (∆ΕΗ)9. Η σηµασία των εν γένει αυτών δικτύων είναι υψίστης σηµασίας τόσο για την αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ανάπτυξη της κοινωνίας µας10, όσο και για την περαιτέρω απε-
4 ∆ίκτυο, είναι το δίκτυο διανοµής ηλεκτρικής ενέργειας της ∆ΕΗ Α.Ε. που είναι εγκατεστηµένο στην ελληνική επικράτεια, το οποίο αποτελείται από γραµµές µέσης και χαµηλής τάσης (Μ & ΧΤ) και εγκαταστάσεις διανοµής ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς και από γραµµές και εγκαταστάσεις υψηλής τάσης που έχουν ενταχθεί στο δίκτυο αυτό. Το ∆ίκτυο, εκτός από το δίκτυο των Μη ∆ιασυνδεδεµένων Νησιών, συνδέεται στο Σύστηµα µέσω των Υποσταθµών Υψηλής Τάσης και Μέσης Τάσης (ΥΤ/ΜΤ). 5 Για την σχετική προβληµατική βλ. µεταξύ άλλων πρόσφατα Θ. Φορτσάκη, Το ∆ίκαιο της Ενέργειας, 2009 εκδ. Αντ.Σάκκουλα, σελ.313 και 325επ. 6 ∆υνάµει του άρθρου 14 του ν.2773/1999 και του πδ 328/2000 και βάσει των διατάξεων του Κώδικα ∆ιαχείρισης Συστήµατος & Συναλλαγών Ηλεκτρικής Ενέργειας (Κ∆Σ&ΣΗΕ), ΥΑ ∆5-ΗΛ/Β/οικ./8311/09-05-2005 Υπουργού Ανάπτυξης (ΦΕΚ Β΄ 655/17-05-2005) ως ισχύει (διαθέσιµο στο http://www.rae.gr/codes/main.htm). 7 http://www.desmie.gr/home/ 8 ∆υνάµει του άρθρου 22 του ν.2773/1999. 9 http://www.dei.gr/ 10 Πρβλ. Βλ. ∆. Νίκα, Ενέργεια και περιβάλλον στην προοπτική της Ευρώπης, Ελ∆ 1996, 1284, Ενέργεια και περιβάλλον στην προοπτική της Ευρώπης, 18ο συνέδριο της FIDE, Σάκκουλας 1998, σελ.43επ, Χ. Συνοδινό, Πολυκλαδικότητα του δικαίου Ενέργειας, Ενέργεια και Περιβάλλον (εφεξής ε & δ) 1/2004, 5επ., τον ίδιο, Ενέργεια και Περιβάλλον, Περ∆ικ 2001, 347επ.
231
λευθέρωση της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας11, καθότι ο κοινοτικός νοµοθέτης επέλεξε για λόγους οικονοµίας και αποτελεσµατικότητας την διατήρηση ενός κεντρικού ∆ικτύου ηλ ενέργειας, αντί πολλών παραλλήλων12. ∆ιακρίνονται: - οι Γραµµές Μεταφοράς (ΓΜ) ηλ ενέργειας υψηλής [150 KV] ή υπερυψηλής [400 KV] (ΥΤ)13 τάσης - τα εναέρια Κέντρα ΥΤ (ΚΥΤ) και τα Κέντρα ∆ιανοµής [κλειστού τύπου] (Κ/∆)14, τα οποία υποβιβάζουν την τάση του ηλ ρεύ-
Μέσω του θεµελιώδους κανόνα της ελεύθερης πρόσβασης τρίτων παραγωγών στα δίκτυα (Third Party Access). Για την αρχή αυτή βλ. Μ.-Θ. Μαρίνο, Η πρόσβαση σε ενεργειακό δίκτυο -Η απελευθέρωση της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειαςεκδ. Αντ. Σάκκουλα, 2003 σελ.151επ., ∆. Νίκα, Third Party Access και εσωτερική αγορά της ηλεκτρικής ενέργειας, Ελ∆ 1999, 1488, Μ. Παπαντώνη, Το ∆ίκαιο της Ενέργειας, εκδ. Ν. Βιβλιοθήκη 2003, σελ.52επ. 12 Βλ. µεταξύ άλλων Κ. Ηλιάδου, Ρύθµιση αγοράς ενέργειας, ε & δ 6/2006, 37επ., ∆ΕΕ 2007, 406επ., καθώς και υπό δηµοσίευση νέες διατάξεις (3ο πακέτο απελευθέρωσης ηλ ενέργειας [24.3.2009]). 13 Αυτές πλέον κατασκευάζονται κατόπιν προγραµµατισµού του ∆ΕΣΜΗΕ, µέσω της διαδικασίας έγκρισης της Μελέτης Ανάπτυξης Σχεδιασµού Μεταφοράς (ΜΑΣΜ) που εκπονείται και δηµοσιοποιείται κάθε έτος για την αντιµετώπιση των αναγκών σύνδεσης νέων χρηστών σε αυτό και των αναγκών διασύνδεσης µε άλλα συστήµατα και µε το ∆ίκτυο για τα επόµενα 5 έτη (βλ. άρθ. 15 παρ.2 ζ. του ν.2773/1999). 14 Ενδεικτικά αναφέρεται ότι στην πρωτεύουσα λειτουργούν περί τα 15 Κ/∆, ήτοι τα Κ/∆ επί των οδών Πρατίνου και Αµασείας στο Παγκράτι (1977), Κεραµεικού και Μυλλέρου στην Αθήνα (1977), Γεωργούλα και Φλώρου στο Ψυχικό Αττικής (1977), Σκίπη και Αραπάκη στην Καλλιθέα (1978), Χαϊδαρίου και Αγ. ∆ιονυσίου στον Πειραιά (1978), Γυµνασίου 40 και Χρυσ. Σµύρνης στην Ν. Ιωνία Αττικής (1978), Αριστείδου 5 στην Αθήνα (1979), Αγ. Κων/νου 20 στο Μαρούσι Αττικής (2001), Αναπαύσεως 4 στα Βριλήσσια Αττικής (2004), Ζεφύρου 58 στο Φάληρο Αττικής (2004), Ποταµού 60 στον Κορυδαλλό Πειραιά (2004), εντός του πρώην Αερολιµένα Ελληνικού (2004).
11
232
Ι. ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΟΥΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΜΑΣ ΚΑΙ ΠΡΟΝΟΜΙΑ Οι δραστηριότητες των φορέων διαχείρισης δικτύων έχουν δικαστικά κριθεί ως ζωτικής σηµασίας για το κοινωνικό σύνολο και τίθενται υπό την εποπτεία του Κράτους, εφόσον σχετίζονται µε τη διασφάλιση αγαθού απαραίτητου για την αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητάς του, την οποία εγγυώνται τα άρθρα 2 παρ.1 και 5 παρ.1 του Συντάγµατος, και συνακόλουθα ασκούν κατ’ ουσία δηµόσια υπηρεσία και
µατος από την Υψηλή (δηλ. τα 150 kV) στη Μέση (δηλαδή 20 kV) Tάση (ΜΤ)15. - τα εναέρια ή υπόγεια δίκτυα διανοµής16 και - οι Υποσταθµοί Πόλεως (Υ/Σ) που λειτουργούν κατά δεκάδες χιλιάδες στα υπόγεια συνήθως των πολυκατοικιών17.
Πρόκειται για κοµβικά σηµεία µέσω των οποίων εγχέεται η ηλ. ισχύς από το ∆ίκτυο ΥΤ (Σύστηµα) στο δίκτυο ΜΤ, που αποτελεί µε τη σειρά του το δίκτυο πρωτεύουσας διανοµής ηλ. ενέργειας. Από το τελευταίο τροφοδοτείται το δίκτυο ΧΤ, που συνιστά τη δευτερεύουσα διανοµή, στα 230/400V, το οποίο και εξυπηρετεί την πλειονότητα των τελικών καταναλωτών. 16 Βλ. άρθρα 12-14, α.ν.1672/1951 βάσει του οποίου προβλέπεται δυνατότητα χρήσης κοινοχρήστων (δρόµων, πεζοδροµίων κτλ.) για την κατασκευή υποσταθµών – έργων, σύσταση δουλειών υπέρ της ∆ΕΗ (βλ. ενδεικτικά ΑΠ 351/2000 Ελ∆ 2000, 696). 17 Βλ. άρθρο 12 παρ.4, ν. 4483/1965 µε το οποίο θεσπίζεται υποχρέωση ιδιοκτητών ή κατόχων αστικών ακινήτων να επιτρέπουν την εγκατάσταση υποσταθµού διανοµής ηλεκτρικής ενέργειας σε κατάλληλο χώρο του ακινήτου τους (βλ. µεταξύ πολλών ΑΠ 557/2003 ΝοΒ 2004, 22, ΑΠ 51/2000 ΝοΒ 2000, 1570, ΕφΑθ 7967/1990 Ελ∆ 31, 1507, ΕφΑθ 5171/1980 ΝοΒ 28, 1237, ΕφΑθ 1448/1975 Αρµ 28, 859). Βλ. επίσης άρθρο 373 του πδ της 14ης Ιουλίου 1999 περί κωδικοποίησης της πολεοδοµικής νοµοθεσίας (ΦΕΚ ∆’ 580).
15
233
τους επιβάλλεται η αρχή της συνεχούς λειτουργίας18. Για τον λόγο αυτό ήδη µε την ίδρυση της ∆ΕΗ, θεσπίστηκαν σχετικά προνόµια, ώστε η κοινωφελής αυτή δηµοσία επιχείρηση19 να εκπληρώσει την παραπάνω δηµόσια υπηρεσία. Τα προνόµια αυτά διακρίνονται ανάλογα µε το εάν πρόκειται για Γραµµές Μεταφοράς (ΓΜ) ΥΤ ή γραµµές δικτύου ήτοι ΜΤ & ΧΤ20. Ειδικότερα ως προς τις πρώτες (ΓΜ)21 παρέχεται στην ∆ΕΗ η δυνατότητα εισήγησης προς την ∆ιοίκηση για την κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ιδιωτικής ιδιοκτησίας και απόκτησης εµπραγµάτων δικαιωµάτων κάθε φύσεως, υπέρ και µε δαπάνες της (βλ. άρθρο 4 παρ.2, ν.1468/1950)22, δυνατότητα που δύναται να προσλάβει και ειδικό χαρακτήρα µε ταχύτερη και αποτελεσµατικότερη διαδικασία, ιδίως για έργα γενικότερης σηµασίας για την οικονοµία της Χώρας (βλ. άρθρα 15επ. περί απαλλοτριώσεων για το σύστηµα µεταφοράς και το δίκτυο ηλεκτρικής ενέργειας ν.3175/2003)23. Συνήθως στην πράξη, απαλλοτριώνονται τα τεΒλ. Ι. Καράκωστα, Προστασία του περιβάλλοντος και ενέργεια στην ευρωπαϊκή προοπτική, Ελ∆ 1996, 1274, Ενέργεια και περιβάλλον στην προοπτική της Ευρώπης, 18ο συνέδριο της FIDE, ο.π. Σάκκουλας 1998, σελ.11, ο οποίος ορθά συνδέει την παροχή ενέργειας µε το άρθρο 5 Σ. Πρβλ. ΠΕΣτΕ 355/2006 (ΤοΣ 1/2007, 153 µε σηµ. Μαν. Βελεγράκη), επ’ ευκαιρία του ∆ιαχειριστή του Εθνικού Συστήµατος Φυσικού Αερίου (∆ΕΣΦΑ ΑΕ, για την έννοια του Συστήµατος βλ. άρθρο 2 περ.1 του ν. 3428/2006 περί αγοράς φυσικού αερίου). Το ίδιο ισχύει όµως και για τον προαναφερθέντα ∆ΕΣΜΗΕ. 19 Σηµειώνεται ότι και σήµερα διατηρείται δια νόµου ο δηµόσιος και κοινωφελής χαρακτήρας της (βλ. άρθρο 43 παρ.3 ν.2773/1999, πρβλ. δε άρθρο 11 ν.3631/2008, καθώς και ΠΕΣτΕ 158/1992, Φορτσάκη, ο.π. σελ. 59 επ.). 20 Πρβλ. Σ. Νασιάκου, Προνόµια φορέων κοινής ωφελείας και ειδικότερα της ∆ΕΗ, στο ανταγωνιστικό περιβάλλον, ε & δ 9/2008, 56επ. (58επ). 21 Αλλά και για κάθε άλλο κοινωφελές της έργο. 22 Προβλέπεται επίσης απαλλαγή της ∆ΕΗ από αντάλλαγµα χρήσης δασικής έκτασης ως προς την διέλευση ΓΜ (βλ. οικ.93879/1145/08.04.2005 εγκύκλιο του Υπ. Αγροτικής Ανάπτυξης που βασίστηκε στο άρθρο 45 παρ.12, ν.998/1979). 23 Βλ. ενδεικτικά ΕφΑθ 2702/2008 υπό δηµοσ. ε & δ 11/2009, ΕφΘεσ 1883/2005 Αρµ 2006, 1266επ.
18
234
τράγωνα έδρασης πυλώνων στήριξης ΓΜ και κάτωθι των ΓΜ καθ’ όλο το µήκος τους- και σε ζώνη 20 ή 30 µέτρων εκατέρωθεν αυτών, συστήνεται περιορισµένη προσωπική δουλεία υπέρ της ∆ΕΗ24 ως κυρίου του Συστήµατος Μεταφοράς25. Ως προς τα δίκτυα ΜΤ & ΧΤ προβλέπεται η δυνατότητα χρήσης από την ∆ΕΗ26 κοινοχρήστων (δρόµων, πεζοδροµίων κτλ.) για την κατασκευή υποσταθµών - έργων, σύστασης δουλειών υπέρ της (βλ. προαναφερθέντα άρθρα 12-14, α.ν.1672/1951), καθώς και η υποχρέωση ιδιοκτητών ή κατόχων αστικών ακινήτων να επιτρέπουν την εγκατάσταση υποσταθµού διανοµής ηλεκτρικής ενέργειας σε κατάλληλο χώρο του ακινήτου τους, προβλεποµένης της δυνατότητας αποζηµίωσής τους (βλ. προαναφερθέν άρθρο 12 παρ.4, ν.4483/1965). Πρόσφατα δε, τα παραπάνω προνόµια προβλέφθηκε να ισχύουν και υπέρ ιδιωτών ως προς τα έργα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από Ανανεώσιµες Πηγές Ενέργειας (ΑΠΕ)27 στο δε άρθρο 11 παρ.1 του ν.3468/20006 περί ΑΠΕ ορίζεται ότι για τις απαλλοτριώσεις υπέρ του κατόχου της άδειας παραγωγής του συνδεόµενου σταθµού, µε σκοπό την εγκατάσταση των έργων σύνδεσης, εφαρµόζονται αναλόγως οι διατάξεις του άρθρου 15, ν.3175/2003. Περαιτέρω, µε το τελευταίο εδάφιο του ίδιου ως άνω
Βλ. µεταξύ πολλών ΠΠρΚερκ 42/2008 υπό δηµοσ. ε & δ 2009. Το περιεχόµενο της δουλείας αυτής συνίσταται στο δικαίωµα διέλευσης ΓΜ, προσπέλασης του προσωπικού και των συνεργείων της ∆ΕΗ, για την εγκατάσταση, λειτουργία και συντήρηση των εν λόγω ΓΜ καθώς και στην απαγόρευση ανέγερσης νέων κτισµάτων ή άλλων εγκαταστάσεων εντός της ρηθείσας λωρίδος, δυναµένων να παρακωλύσουν την λειτουργία και συντήρηση των εν λόγω ΓΜ, ήτοι οικοδοµών σε ύψος απέχον τουλάχιστον 5 µέτρα από των υπέρ αυτών διερχοµένων αγωγών µεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας ΥΤ. 26 Ως κυρία του δικτύου διανοµής. 27 Αφού και αυτά χαρακτηρίζονται ως δηµόσιας ωφέλειας, ανεξάρτητα από το φορέα υλοποίησής τους (βλ. άρθρο 35 παρ.5 του ν.2773/1999, ως ισχύει µετά το άρθρο 2 παρ.9, ν.2941/2001).
24 25
235
άρθρου (ν.3468/2006) προβλέφθηκε ότι ‘οι απαιτούµενες εγκρίσεις για την εγκατάσταση των έργων σύνδεσης κατά τα προηγούµενα εδάφια, χορηγούνται σύµφωνα µε τις αναλόγως εφαρµοζόµενες διατάξεις της κείµενης νοµοθεσίας που αφορούν τον Κύριο του Συστήµατος ή του ∆ικτύου’, ήτοι την ∆ΕΗ κατά τα ανωτέρω28. Για τον λόγο αυτό, καίτοι καθυστερηµένα, υπήρξε και σχετική πρόβλεψη στην πρόσφατη µε αριθµό 6876/4871 Έγκριση από την Βουλή του Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασµού και την Αειφόρου Ανάπτυξης (ΓΠΧΣΑΑ)29. Ειδικότερα στο προοίµιο του ΓΠΧΣΑΑ αναφέρονται τα ακόλουθα30: (α) H ηλεκτρική ενέργεια παράγεται κυρίως στη ∆υτική Μακεδονία, ενώ καταναλώνεται ιδίως στα ανατολικά και τα νότια διαµερίσµατα της χώρας. Κριτήριο χωροθέτησης των δικτύων παραγωγής και διανοµής της ηλεκτρικής ενέργειας αποτελούν οι πηγές ενέργειας του ελλαδικού χώρου. (β) Τα στρατηγικής σηµασίας δίκτυα διανοµής της ηλεκτρικής ενέργειας είναι διασυνδεδεµένα µε τα δίκτυα των γειτονικών χωρών και χωροθετούνται κυρίως στον άξονα ανάπτυξης ΒορράΝότου, µε γνώµονα την εξυπηρέτηση του πληθυσµού των µεγάΠρόσφατη πρόβλεψη στο Χωροταξικό Σχεδιασµό
28 Βλ. πρόσφατες ΕιρΝαυπ 44/2008 ε & δ 10/2008, 122, ΕιρΕριναίου 10/2008 ε & δ 10/2008, 124, ΕιρΑιγιαλείας 43/2008 ε & δ 1/2009 υπό δηµ., Εισαγ Χαν 5/2008 ε & δ 2/2009 υπό δηµ. 29 ΦΕΚ Α 128/3.07.2008. 30 Στο κεφάλαιο ∆. Ως προς τη χωρική διάρθρωση των στρατηγικής σηµασίας δικτύων υποδοµών και µεταφορών διαπιστώνονται κατά τοµέα τα εξής: ιδίως ως προς την 1. Ενέργεια.
236
λων αστικών κέντρων και των περί αυτά εγκατεστηµένων δραστηριοτήτων. (γ) Το νησιωτικό σύστηµα δεν είναι ουσιαστικά διασυνδεδεµένο και εξυπηρετείται κυρίως από αυτόνοµα δίκτυα. (δ) Το δίκτυο µεταφοράς φυσικού αερίου από τη Ρωσία ακολουθεί επίσης τον άξονα ανάπτυξης, στο νότιο άκρο του οποίου (Ρεβυθούσα) υπάρχει σταθµός αποθήκευσης υγροποιηµένου φυσικού αερίου που µεταφέρεται δια θαλάσσης. (ε) Οι σταθµοί φόρτωσης πετρελαίου και τα διυλιστήρια βρίσκονται στις ευρύτερες περιφέρειες των δύο µητροπολιτικών κέντρων. (στ) Tο 2006 οι Ανανεώσιµες Πηγές Ενέργειας (σηµ: ΑΠΕ) κάλυψαν µόλις το 11,5% της συνολικής παραγωγής ηλεκτρισµού στην Ελλάδα, µε το 9.71% από Υ-Η µονάδες 1,5% από αιολική ενέργεια και 0,23% από βιοαέριο. Εκτιµάται ότι στο άµεσο µέλλον, θα υπάρξει ουσιαστική αύξηση της διείσδυσης των Α.Π.Ε. στην παραγωγή ενέργειας, ιδίως µε την ανάπτυξη αιολικής ενέργειας. Στο δε άρθρο 6 περί χωρικής διάρθρωσης των στρατηγικής σηµασίας δικτύων υποδοµών και υπηρεσιών µεταφορών, ενέργειας και επικοινωνιών, προβλέπεται31 ότι για τον τοµέα της ενέργειας επιδιώκεται: (α) η πλήρης εξασφάλιση κάλυψης των ενεργειακών αναγκών σε όλα τα σηµεία του εθνικού χώρου (σε συνδυασµό µε τη συνεχή προσπάθεια εξοικονόµησης ενέργειας σε όλους τους τοµείς), (β) η ενίσχυση της ενεργειακής ασφάλειας µε πλήρη ανάπτυξη των ΑΠΕ, προώθηση της χρήσης εναλλακτικών καυσίµων και αξιοποίηση εγχώριων πόρων. (γ) ο αποτελεσµατικός έλεγχος της περιβαλλοντικής επίδοσης του ενεργειακού τοµέα και η µείωση των επιπτώσεων του τοµέα
31 Βλ. παρ.Β, στο υποκεφάλαιο Β για την Ενέργεια σελ. 2282, καθώς και Β2 περί υποδοµών ενέργειας.
237
στις κλιµατικές αλλαγές στο πλαίσιο και των σχετικών δεσµεύσεων της χώρας µας. Ειδικότερα, ως προς τις υποδοµές παραγωγής και µεταφοράς ενέργειας επιδιώκεται: (δ) η ενίσχυση του διεθνούς ρόλου της χώρας µας ως κέντρου µεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας, φυσικού αερίου και πετρελαίου. Η ένταξη των υποδοµών ενέργειας στρατηγικής εµβέλειας στον εθνικό χωροταξικό σχεδιασµό επιβάλλει τις ακόλουθες ρυθµίσεις και παρεµβάσεις32: (..) γ. Ολοκλήρωση, σύµφωνα µε τον υφιστάµενο σχεδιασµό, του δικτύου φυσικού αερίου (κύρια διασύνδεση µε την Ιταλία και την Τουρκία µε διακλαδώσεις προς πΓ∆Μ, Αλβανία κ.ά.) και προσθήκη νέων υποδοµών: - κατασκευή αγωγών προς (α) Πάτρα - Πύργο, (β) Μεγαλόπολη - Καλαµάτα, (γ) εργοστάσιο της ∆ΕΗ στο Αλιβέρι Ευβοίας, (δ) Μαυρονέρι - Αντίκυρα (ε) Καρδίτσα - Τρίκαλα, (στ) Κοµοτηνή Αλεξανδρούπολη (ζ) Κοζάνη - Πτολεµαΐδα - Φλώρινα και (η) σε άλλες περιοχές µεγάλης βιοµηχανικής έντασης. - αναβάθµιση σταθµού υγροποιηµένου φυσικού αερίου στη Ρεβυθούσα. - κατασκευή και άλλων σταθµών υγροποιηµένου ή και συµπιεσµένου αερίου (πέραν της Ρεβυθούσας) στην περιοχή Ηρακλείου Κρήτης, στην Ερµούπολη, στην Μυτιλήνη και στην Ρόδο και κατασκευή δικτύων στις πόλεις αυτές (κυρίως προς τους µεγάλους καταναλωτές όπως Ναυπηγεία Σύρου, µεταποιητικές µονάδες, ξενοδοχεία). - εξασφάλιση επαρκών χώρων υποδοχής και αποθήκευσης φυσικού αερίου σε όλα τα κατοικηµένα νησιά. - έλεγχος των χρήσεων στις περιοχές που διέρχονται τα δίκτυα και στους σταθµούς µεταφόρτωσης.
32
Β.2. Υποδοµές ενέργειας.
238
δ. Ριζική βελτίωση του συστήµατος παραγωγής και µεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας και ιδίως: (..) - Αντιµετώπιση των προβληµάτων των ιδιαίτερα ευαίσθητων ενεργειακά (π.χ. µεγάλα αστικά κέντρα, βιοµηχανικές συγκεντρώσεις) περιοχών µέσω ενίσχυσης του δικτύου 400kV, 150kV, 66 kV, 20 kV κ.ά. και των αντίστοιχων υποσταθµών, αντιστάθµισης αέργου ισχύος και συστήµατος σύνδεσης µονάδων ΑΠΕ και - Σύνδεση του συνόλου των κατοικηµένων νησιών της χώρας µε το δίκτυο µεταφοράς ενέργειας του ηπειρωτικού τµήµατος της χώρας, δηλαδή µε το διασυνδεδεµένο δίκτυο της ∆ΕΗ, τα οποία θα διατηρούν σε εφεδρεία και τις αυτόνοµες µονάδες παραγωγής ενέργειάς τους. Μόνον δε εξαιρετικά προβλέπεται υπογειοποίηση στους παραδοσιακούς οικισµούς και τους αρχαιολογικούς χώρους καθώς και η αποφυγή της διέλευσης των δικτύων µεταφοράς από αρχαιολογικούς χώρους και, κατά το δυνατό, από περιοχές του ∆ικτύου Φύση (NATURA) 2000 και προστατευόµενα τοπία33. Προβλέπεται επίσης η αντιµετώπιση των προβληµάτων των ιδιαίτερα ευαίσθητων ενεργειακά (π.χ. µεγάλα αστικά κέντρα, βιοµηχανικές συγκεντρώσεις) περιοχών µέσω ενίσχυσης του δικτύου 400kV, 150kV, 66 kV, 20 kV κ.ά. και των αντίστοιχων υποσταθµών, αντιστάθµισης αέργου ισχύος και συστήµατος σύνδεσης µονάδων ΑΠΕ34.
Ειδικότερα η σύµφωνα µε την περ.ε ‘η υπογειοποίηση των δικτύων διανοµής ηλεκτρικής ενέργειας στους παραδοσιακούς οικισµούς και τους αρχαιολογικούς χώρους, µε πρόβλεψη κατάλληλων χώρων για τους υποσταθµούς διανοµής. Επίσης, η αποφυγή της διέλευσης των δικτύων µεταφοράς από αρχαιολογικούς χώρους και, κατά το δυνατό, από περιοχές του ∆ικτύου Φύση (NATURA) 2000 και προστατευόµενα τοπία’. 34 Περ.δ. Προβλέπεται επίσης και η ‘σύνδεση του συνόλου των κατοικηµένων νησιών της χώρας µε το δίκτυο µεταφοράς ενέργειας του ηπειρωτικού τµήµατος της χώρας, δηλαδή µε το διασυνδεδεµένο δίκτυο της ∆ΕΗ, τα οποία θα διατηρούν σε εφεδρεία και τις αυτόνοµες µονάδες παραγωγής ενέργειάς τους’.
33
239
ΙΙ. ∆ΑΣΗ, ΕΥΠΑΘΗ ΟΙΚΟΣΥΣΤΗΜΑΤΑ Ή ΠΡΟΣΤΑΤΕΥΟΜΕΝΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ Την τελευταία δεκαετία άρχισε να ανακύπτει προβληµατισµός, και δη νοµολογιακός ως προς την διέλευση εν γένει δικτύων ηλεκτρικής ενέργειας από ευπαθείς πολεοδοµικά ή γεωλογικά περιοχές και δασικές εκτάσεις. Ενδεικτικά αναφέρονται µερικές σχετικές αποφάσεις του Συµβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ): Η ΣτΕ 2805/199735, επ’ ευκαιρία ελέγχου Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (ΕΠΟ) υποβρύχιας διασύνδεσης των Κυκλάδων, έθεσε τον ιδιαίτερο νοµολογιακό κανόνα36, ότι στα ευπαθή οικοσυστήµατα, στα οποία περιλαµβάνονται οι µικρές νήσοι, µόνον ήπια τεχνικά έργα και παρεµβάσεις µπορούν να χαρακτηρισθούν ως βιώσιµα και επιτρεπτά, και ότι αυτό ισχύει και για τα ενεργειακά έργα. Έτσι κατά την απόφαση αυτή οι µικρές νήσοι ανέχονται µόνον ήπιο ενεργειακό σύστηµα, το οποίο πρέπει να είναι πάντοτε τοπικό, χαµηλής ή µεσαίας τάσεως, ή να συνίσταται στην εφαρµογή µεθόδων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιµες πηγές του φυσικού περιβάλλοντος, όπως είναι η ηλιακή, αιολική κλπ ενέργεια, τα φωτοβολταϊκά συστήµατα κλπ. Υπό την έννοια δε αυτή και σύµφωνα µε τον ειδικότερο κανόνα, κατά τον οποίο η ζήτηση ηλεκτρικής ενέργειας πρέπει να έχει ως όριο τη φέρουσα ικανότητα των µικρών νήσων, ήπιο και βιώσιµο ηλεκτρικό δίκτυο µικρής νήσου δεν µπορεί ποτέ να είναι µείζον δίκτυο υψηλής τάσεως, διότι ένα τέτοιο δίκτυο αντιστρατεύεται και βλάπτει τη βιωσιµότητα της νήσου ως ιδιαιτέρου και αυτοτελούς οικοσυΠερ∆ικ 1997, 219. Πρόκειται για νοµολογία που θέτει διάφορα σοβαρά ζητήµατα διασφάλισης ασφάλειας ηλ τροφοδότησης (βλ. µεταξύ άλλων Μιχ.Παπαδόπουλο, Η ηλεκτροδότηση των νησιών, ε & δ 1/2004, 43).
35 36
Μικρές νήσοι – οικισµοί – ευπαθή οικοσυστήµατα
240
στήµατος λόγω του ότι ενθαρρύνεται η υπέρµετρη τουριστική και οικιστική ανάπτυξη των µικρών νήσων. ∆εν είναι κατά την άποψή µας βέβαιο αν αυτός ο κανόνας αυτός εκφράζει και την Ολοµέλεια του ∆ικαστηρίου37. Σύµφωνα µε την ΟλΣτΕ 3445/199838, κατ’ ορθή ερµηνεία και εφαρµογή του νόµου39, δεν εµπίπτει η εγκατάσταση των ΓΜ µε εναέρια καλώδια ούτε η επέκταση και ο εκσυγχρονισµός των βιοµηχανικών και βιοτεχνικών εγκαταστάσεων της ∆ΕΗ40 στην απαγόρευση ανέγερσης βιοµηχανικών και βιοτεχνικών εγκαταστάσεων µέσης και υψηλής όχλησης µέσα στα εγκεκριµένα όρια των οικισµών µε πληθυσµό µέχρι 2000 κατοίκους, καθώς και έξω από τα όρια αυτά µέσα σε ζώνη που εκτείνεται περιµετρικά του οικισµού και σε απόσταση 500 µέτρων από τα όριά του. Στην ΣτΕ Ολ 3144/200441 εκρίθη επ’ ευκαιρία κατασκευής του Κ/∆ Βριλησσίων, ότι οι τροποποιητικές του Γενικού Πολεοδοµικού Επιδείνωση του οικιστικού περιβάλλοντος Εγκατάσταση πλησίον εγκεκριµένων οικισµών
Πρβλ. τις ΣτΕ Ολ 2939 και 2940/2000, οι οποίες κρίνοντας επί µεταγενεστέρως εκδοθείσας ΕΠΟ µετά την ΣτΕ 2805/1997, περιορίστηκαν (µε οριακή µειοψηφία 13 µελών έναντι 14) στην διάγνωση παραβίασης δεδικασµένου εκ της ΣτΕ 2805/1997 και µόνον και κατέληξαν σε µερική ακύρωση της προσβαλλοµένης ΕΠΟ, κατά το µέρος που αφορά τα νησιά Μυκόνου και Σύρου. Βλ. Β. Χατζόπουλο, σχόλιο στην ΠΠρΑθ 2823/2004, ε & δ 2/2004, 78επ. 38 Περ∆ικ 1998, [σκ.9], καθώς και Χ. Συνοδινό, Περ∆ικ 2001, 359. 39 Ήτοι της τότε ισχύουσας ΚΥΑ 10537/18.2.1993 (ΦΕΚ Β 139) σε συνδυασµό µε τα πδ 24.4.1985 (ΦΕΚ Α 181), πδ 25.4.1989 (ΦΕΚ Α 293) περί οικισµών 40 Οσες υφίστανται µέσα και έξω απο τα καθοριζόµενα πιο πάνω όρια των ίδιων οικισµών. 41 Περ∆ικ 1998.
37
241
Σχεδίου (ΓΠΣ) Βριλησσίων διατάξεις42 επιφέρουν, ως προς το επίµαχο Οικοδοµικό Τετράγωνο (ΟΤ) ανεπίτρεπτη κατ’ άρθρο 24 του Συντάγµατος (Σ) επιδείνωση του οικιστικού περιβάλλοντος και των όρων διαβίωσης των κατοίκων, όπως είχαν διαµορφωθεί µε το προϊσχύσαν πολεοδοµικό καθεστώς, εφόσον µε αυτές µεταβάλλεται η χρήση του συγκεκριµένου ΟΤ από χώρου πρασίνου και αθλητικών εγκαταστάσεων σε χώρο σταθµεύσεως, Κ/∆ και άλλων πλην πρασίνου χρήσεων. Πλην όµως, η κρίση θα ήταν διαφορετική αν στις σχετικές διατάξεις ή στις εισηγητικές τους εκθέσεις ή αλλού, γινόταν επίκληση ειδικού πολεοδοµικού ή άλλου λόγου, ο οποίος επέβαλλε τη µεταβολή προς τη συγκεκριµένη κατεύθυνση των πολεοδοµικών ρυθµίσεων που είχαν καθιερωθεί µε το µέχρι τότε ισχύον ΓΠΣ. Ειδικότερα στην σκέψη 12 της υπόψη δικαστικής απόφασης διαλαµβάνεται επί λέξει ότι ‘η έλλειψη τέτοιου πολεοδοµικού λόγου, ο οποίος, συνδυαζόµενος τυχόν µε στάθµιση και άλλων µη αµιγώς πολεοδοµικών αναγκών, θα καθιστούσε ενδεχοµένως, µετά από εκτίµηση των επιπτώσεων στο οικιστικό περιβάλλον, επιτρεπτές συνταγµατικά τις συγκεκριµένες δυσµενείς για το περιβάλλον ρυθµίσεις, καθιστά συνεπώς ανίσχυρες’ τις σχετικές διατάξεις43.
ΚΥΑ 7069/17-26.2.2003 (ΦΕΚ 158 ∆’), που εκδόθηκε επί τη βάσει των άρθρων 3 παρ.11 περ.10 και 21 παρ.3 του ν.2947/2001, όπως η τελευταία τροποποιήθηκε µε το άρθρο 82 παρ.11 του ν.3057/2002 περί Ολυµπιακών Έργων. 43 Ειδικότερα στην σκ.12 της υπόψη δικαστικής απόφασης διαλαµβάνεται επί λέξει ότι «η έλλειψη τέτοιου πολεοδοµικού λόγου, ο οποίος, συνδυαζόµενος τυχόν µε στάθµιση και άλλων µη αµιγώς πολεοδοµικών αναγκών, θα καθιστούσε ενδεχοµένως, µετά από εκτίµηση των επιπτώσεων στο οικιστικό περιβάλλον, επιτρεπτές συνταγµατικά τις συγκεκριµένες δυσµενείς για το περιβάλλον ρυθµίσεις, καθιστά συνεπώς ανίσχυρες» τις σχετικές διατάξεις.
42
242
Αρχικά η νοµολογία φάνηκε ιδιαίτερα επιφυλακτική στο να επιτρέψει έργα υποδοµής και δικτύων σε δάση44, ακόµη και έργων ΑΠΕ45, ερµηνεύοντας περιοριστικά το τότε ισχύον άρθρο 58 παρ.2 του ν.998/1979 περί δασών. Στην συνέχεια και µετά τις τροποποιήσεις που επέφερε στην εν λόγω διάταξη το άρθρο 2 παρ.2 του ν.2941/2001, άρχισε να διαφαίνεται µια σχετική ανοχή της νοµολογίας46, µε τον νέο δε ν.3468/2006 περί ΑΠΕ υπήρξε και νέα ελαστικότερη διατύπωση της εν λόγω διάταξης47.
44 Βλ. εντούτοις ΣτΕ 943/1996, σύµφωνα µε την οποία σε δηµόσια δάση και δασικές εκτάσεις παρέχεται η ευχέρεια στον κοινό νοµοθέτη να επιτρέπει επεµβάσεις, οι οποίες µεταβάλλουν ή αλλοιώνουν τον δασικό χαρακτήρα δια την επίτευξη σκοπού δηµοσίου συµφέροντος, ο οποίος ελέγχεται από τον αρµόδιο ∆ικαστή εκτιµώντας τις περιστάσεις της παρέµβασης και το εκάστοτε συντρέχον εθνικό συµφέρον, οπότε η διάταξη του άρθρου 58 του ν.998/1979 δεν είναι αντισυνταγµατική [σκ.10]. 45 Βλ. ΣτΕ 2526/2000 Περ∆ικ 2001, 414, ΣτΕ 7µ 1332/2001 Περ∆ικ 2001, 383, ΣτΕ 7µ172-4/2003. 46 Πρβλ. ΣτΕ 7µ 2569/2004 [σκ.11]. 47 «2. Για την εκτέλεση έργων υποδοµής, την εγκατάσταση δικτύων µεταφοράς και διανοµής ηλεκτρικής ενέργειας, την κατασκευή υποσταθµών και κάθε, εν γένει, τεχνικού έργου που αφορά την υποδοµή και εγκατάσταση σταθµών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από Α.Π.Ε. ή Σ.Η.Θ.Υ.Α. µε χρήση Α.Π.Ε., στα οποία περιλαµβάνονται και τα έργα σύνδεσης µε το Σύστηµα ή το ∆ίκτυο, όπως ορίζονται στο άρθρο 2 του ν. 2773/1999 και των συνοδών έργων, καθώς και των δικτύων µεταφοράς και διανοµής φυσικού αερίου και πετρελαϊκών προϊόντων µέσα σε δάση ή δασικές εκτάσεις, απαιτείται σχετική έγκριση επέµβασης. Η έγκριση αυτή, που ενσωµατώνεται στην απόφαση για την Έγκριση Περιβαλλοντικών Όρων (Ε.Π.Ο.), χορηγείται: α) Από τον Υπουργό Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίµων, κατά την έκδοση της ανωτέρω απόφασης, εφόσον πρόκειται για έργα ή δραστηριότητες Α.Π.Ε. ή Σ.Η.Θ.Υ.Α., για την περιβαλλοντική αδειοδότηση των οποίων αρµόδιες είναι οι κεντρικές υπηρεσίες Περιβάλλοντος του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµόσιων Έργων. β) Από τον Γενικό Γραµµατέα της οικείας Περιφέρειας, κατά την υπογραφή της ανωτέρω απόφασης, µετά από γνώµη της αρµόδιας περιφερειακής δασικής υπηρεσίας, εφόσον πρόκειται για έργα ή δραστηριότητες Α.Π.Ε. ή Σ.Η.Θ.Υ.Α., για την περιβαλλοντική αδειοδότηση των οποίων αρµόδιες είναι οι περιφερειακές ή οι νοµαρχιακές υπηρεσίες Περιβάλλοντος».
∆άση ή δασικές εκτάσεις
243
Παρόλα αυτά µε την ΣτΕ 964/200848, τονίστηκε ότι απαγορεύεται ευθέως από το άρθρο 117 παρ.4 Σ η υπέρ ιδιωτών αναγκαστική απαλλοτρίωση των δασών και δασικών εκτάσεων που ανήκουν σε πρόσωπα ιδιωτικού ή δηµοσίου δικαίου, η απαγόρευση δε αυτή είναι απόλυτη και εποµένως δεν εξαρτάται ούτε από το γεγονός ότι η υπέρ του ιδιώτη απαλλοτρίωση εξυπηρετεί σκοπό δηµόσιας ωφέλειας, ούτε από το γεγονός ότι η πραγµατοποίηση του σκοπού της απαλλοτρίωσης συνεπάγεται περιορισµένη µόνον επέµβαση στην απαλλοτριούµενη έκταση, της οποίας ο δασικός χαρακτήρας παραµένει αναλλοίωτος49. Χαρακτηριστική δε είναι και η διάταξη της παρ.1δ του άρθρου 15 του ν.3175/2003, σύµφωνα µε την οποία «ιδιωτικές δασικές εκτάσεις κηρύσσονται απαλλοτριωτέες υπέρ του ∆ηµοσίου χωρίς µεταβολή της µορφής τους και χωρίς να απαιτείται η τήρηση της διαδικασίας του άρθρου 14 του Ν.998/1978 ή η τήρηση οποιασδήποτε άλλης διαδικασίας». Με την ΣτΕ 4446/200550 εκρίθη επ’ ευκαιρία του αισθητικού δάσους Σκιάθου, ότι µόνον κατ’ εξαίρεση και στο απολύτως αναγκαίο µέτρο επιτρέπεται η κατασκευή ΓΜ σε αισθητικό δάσος, κατόπιν αιτιολογηµένης κρίσης τους αρµοδίου οργάνου51. Η πολύ σηµαντική ΣτΕ Ολ 1672/200552, επ’ ευκαιρία της β’
Ε & δ 1/2009 υπό δηµ. Πρβλ. σε επίπεδο προσωρινής δικαστικής προστασίας την ΕΑΣτΕ 194/2005 ε & δ 6/2006, 90, αντιθ. γνµδ ΝΣΚ 26/2007 ε & δ 8/2007, 155, κατά την οποία είναι επιτρεπτή η αναγκαστική απαλλοτρίωση δηµοτικής δασικής έκτασης για την εγκατάσταση σταθµού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ΑΠΕ υπέρ του ∆ηµοσίου µε δαπάνες του ιδιώτη υπέρ του οποίου εκδίδεται η άδεια εγκατάστασης. 50 Ε & δ 7/2007, 79. 51 Η ΜΠΕ του επίδικου έργου θεωρήθηκε πληµµελής λόγω µη επαρκούς αιτιολόγησης της ανάγκης εκτέλεσής του, η οποία επιπλέον δεν δικαιολογείτο ούτε από τις χωροταξικές κατευθύνσεις της περιοχής. 52 Ε&δ 5/2005, 89 µε σχόλιο Ι. Πετρόγλου, νόµος + φύση µε σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου, Εφηµ∆∆ 1/2006, 49επ µε σχόλιο Ν. Παπασπύρου.
48 49
244
ζώνης προστασίας Υµηττού53 ακύρωσε ΕΠΟ του έργου (ΚΥΤ Αργυρούπολης) κρίνοντας ότι δεν είναι σύµφωνος προς το άρθρο 24 Σ, κατ’ ακολουθίαν, είναι, κατ’ αρχήν, ανεπίτρεπτος πάσα επιδείνωσις του καθεστώτος προστασίας είτε διά της µειώσεως της επιφανείας των ζωνών προστασίας είτε διά της επιβαρύνσεως αυτών µε δραστηριότητας ασυµβιβάστους προς τον βασικόν προορισµόν των ως άνω χώρων πρασίνου. Τοιαύτη επιδείνωσις του καθεστώτος περιβαλλοντικής προστασίας των ως άνω ζωνών του όρους Υµηττού θα ήτο ανεκτή, κατά τα εις την προηγουµένην σκέψιν εκτεθέντα (βλ. κατωτέρω σκ.4), εάν, µετ` εκτίµησιν και στάθµησιν άλλων παραγόντων, αναγοµένων εις το γενικώτερον εθνικόν και δηµόσιον συµφέρον, µεταξύ των οποίων είναι και η βελτίωσις της ποιότητος ζωής, η άνοδος του βιοτικού επιπέδου και η αρµονική και ισόρροπος ανάπτυξις των οικονοµικών δραστηριοτήτων, διεπιστούτο ητιολογηµένως η ανάγκη να επιτραπή, προς εξυπηρέτησιν των σκοπών αυτών, η κατασκευή έργου, η εκ του οποίου ωφέλεια υπερακοντίζει τους εκ της µειώσεως της περιβαλλοντικής προστασίας κινδύνους. Τούτο, όµως, τελεί υπό την αυτονόητον προϋπόθεσιν ότι εξαντλήθησαν όλα τα άλλα δυνατά µέσα δια την επιδίωξιν του ως άνω, αναγοµένου εις το γενικώτερον δηµόσιον συµφέρον σκοπού και καθίσταται αναπόφευκτος η πραγµατοποίησις του έργου αυτού, η οποία, εις την περίπτωσιν αυτήν, θα πρέπει να επιτραπή µόνον εντός του απολύτως αναγκαίου µέτρου54, δια να προκύψη όσον το δυνατόν µικροτέρα διακινδύνευσις επιβλαβών περιβαλλοντικών επιπτώσεων [σκ.5]. Ειδικότερα στην καταλυτική σκέψη 4, το ανώτατο διοικητικό ακυρωτικό της χώρας µας τόνισε ότι τα ‘όργανα της νοµοθετικής
53 Ως προς το ισχύον προστατευτικό νοµικό καθεστώς πρβλ. ΠΕΣτΕ 67/1998 Περ∆ικ 1998, 258. 54 Έκφανση της συνταγµατικής αρχής της αναλογικότητας (πρβλ. και ανωτέρω ΣτΕ 4446/2005).
245
και εκτελεστικής εξουσίας οφείλουν, κατά την έννοιαν της συνταγµατικής αυτής (σηµ: άρθρου 24) διατάξεως, ερµηνευοµένης εν όψει και των διατάξεων του Συντάγµατος (σηµ: άρθρου 106 παρ.1) και της κοινοτικής νοµοθεσίας, να προβαίνουν εις εκτίµησιν και στάθµησιν και άλλων παραγόντων, αναγοµένων εις το γενικώτερον εθνικόν και δηµόσιον συµφέρον, όπως είναι οι συνδεόµενοι προς τους σκοπούς της αξιοποιήσεως του εθνικού πλούτου, της ενισχύσεως της περιφερειακής αναπτύξεως, της αρµονικής και ισορρόπου αναπτύξεως των οικονοµικών δραστηριοτήτων και της οικονοµικής αναπτύξεως εν γένει, της ανόδου του βιοτικού επιπέδου και της βελτιώσεως της ποιότητας της ζωής55 και να επιδιώκουν την παράλληλον ικανοποίησιν και των εν λόγω σκοπών. Η επιδίωξις όµως της ικανοποιήσεως των σκοπών αυτών και η στάθµησις των προστατευοµένων αντιστοίχων εννόµων αγαθών πρέπει να συµπορεύεται προς την υποχρέωσιν του Κράτους να µεριµνά διά την προστασίαν του περιβάλλοντος κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίζεται η βιώσιµος ανάπτυξις, εις την οποίαν απέβλεψεν ο συντακτικός, αλλά και ο κοινοτικός νοµοθέτης. Κατά την στάθµησιν δε αυτήν, τα αρµόδια όργανα της Πολιτείας πρέπει, κατ` εφαρµογήν των απορρεουσών εκ των ανωτέρω διατάξεων αρχών της προλήψεως και προφυλάξεως εις τον τοµέα προστασίας του περιβάλλοντος, να λαµβάνουν προεχόντως υπ’ όψιν την τυχόν ύπαρξιν ιδιαιτέρου κινδύνου διά το φυσικόν περιβάλλον εκ της κατασκευής και λειτουργίας του συγκεκριµένου έργου ή της αναπτύξεως της συγκεκριµένης δραστηριότητος και να παρέχουν την έγκρισίν των µόνον αν διαπιστώνουν ητιολογηµένως ότι τα προσδοκώµενα οφέλη από το εν λόγω έργον ή δραστηριότητα υπερακοντίζουν τας επαπειλουµένας, λόγω του κατά τα ανωτέρω κινδύνου, δυσµενείς δια το περιβάλλον συνεπείας. Εις τας δυσµενείς αυτάς συνεπείας περιλαµβάνονται και αι απειλούµεΠρβλ. ανωτέρω υποσ.5.
55
246
ΙΙΙ. ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΙΣΜΟΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΑ Η/Μ ΠΕ∆ΙΑ Τα τελευταία έτη προβληµατισµός και ανησυχίες εµφανίστηκαν περί του εάν τα ηλεκτροµαγνητικά πεδία (Η/Μ) που προέρχονται από ΓΜ ή εγκαταστάσεις ΥΤ προκαλούν επιπτώσεις στην υγεία των ανθρώπων58, προτάθηκε δε η διορθωτική εφαρµογή
ναι από ενδεχοµένην πληµµελή λειτουργίαν του έργου ή πληµµελή ανάπτυξιν της δραστηριότητος.56 Εν πάση περιπτώσει, προκειµένου η εν λόγω στάθµησις να γίνεται κατά τρόπον ανταποκρινόµενον εις την ανάγκην προστασίας των εκατέρωθεν διακυβευοµένων εννόµων αγαθών, πρέπει να εκτίθενται από τα αρµόδια όργανα και να συντεκτιµώνται κατά τρόπον επαρκή αφ` ενός µεν ο τρόπος κατασκευής και λειτουργίας του συγκεκριµένου έργου, αφ’ ετέρου δε ο ειδικώτερος χαρακτήρας του δηµοσίου συµφέροντος, το οποίον προσδοκάται ότι θα εξυπηρετηθή από το έργον αυτό, δεδοµένου ότι η κατά τα ανωτέρω επιβαλλοµένη στάθµησις συναρτάται εκάστοτε προς το είδος και την έκτασιν της επαπειλουµένης βλάβης και την φύσιν της εξυπηρετουµένης διά της εκτελέσεως του έργου ανάγκης’. Σε επίπεδο προσωρινής δικαστικής προστασίας η ΕΑΣτΕ 713/200757 ανέστειλε διοικητική πράξη εκτέλεσης έργων υποδοµής και εγκατάστασης δικτύου ηλεκτρισµού εντός δηµόσιας δασικής έκτασης, επειδή η εκτέλεση των υπό κρίση έργων θα είχε ως αποτέλεσµα (και) την κοπή δασικής βλάστησης και τη διατάραξη του δασικού οικοσυστήµατος στην περιοχή.
Οι υπογραµµίσεις δικές µας. Ε & δ 9/2008, 69. 58 Γ. Μπάλιας, Τα ηλεκτροµαγνητικά πεδία, Οι κίνδυνοι βλάβης της υγείας και του περιβάλλοντος και οι προληπτικοί µηχανισµοί του δικαίου, Περ∆ικ 2002, 44επ. Βλ. πρακτικά διαφόρων συνεδρίων που έχουν µέχρι σήµερα διοργανωθεί και στην χώρα µας, µεταξύ άλλων στη Μυτιλήνη στις 9.12.2006.
56 57
247
της κοιν∆ προέλευσης αρχής της προφύλαξης59. Αξιοπερίεργο ωστόσο είναι ότι αντίστοιχα Η/Μ πεδία προκαλούν όλες οι ηλεκτρικές εγκαταστάσεις, συσκευές και οι µηχανές που χρησιµοποιούνται ακόµη και στις οικίες µας60. Η επιστηµονική κοινότητα ασχολήθηκε και συνεχίζει να απασχολείται επισταµένως µε το φαινόµενο αυτό και τις σχετικές ανησυχίες. Λαµβάνοντας υπόψη την εύλογη ανησυχία του κοινού για την προστασία της υγείας του, φορείς διεθνούς και κοινοτικού βεληνεκούς προέβησαν στην εκπόνηση µελετών και µετρήσεων προκειµένου να καθοριστούν τα όρια και οι προϋποθέσεις κατασκευής και λειτουργίας έργων ηλεκτρικής ενέργειας, προσεγγίζοντας τον όρο υγεία, υπό τον ευρύτατο ορισµό που του προσέδωσε η Παγκόσµια Οργάνωση Υγείας (ΠΟΥ)61. Στο πλαίσιο αυτό αναπτύχθησαν κριτήρια για τη διαπίστωση των βιολογικών επιδράσεων της έκθεσης σε Η/Μ πεδία, βασισµένα σε εξασφαλισµένες επιστηµονικές γνώσεις και προκύπτοντα από την κριτική θεώρηση όλων των σχετικών επιστηµονικών εργασιών από φορείς µε διεπιστηµονική σύνθεση όπως είναι ο Μη Κυβερνητικός Οργανισµός της ∆ιεθνούς Επιτροπής έναντι µη-Ιοντιζουσών Ακτινοβολιών (ICNIRP)62 για την προστασία από τα Η/Μ πεδία63, αναΓ. Μπάλιας, Η αρχή της προφύλαξης στο διεθνές, κοινοτικό και συγκριτικό δίκαιο, εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Νόµος+Φύση (2005) σελ.330επ. 60 ∆. Τσανάκας, Τα ηλεκτρικά και µαγνητικά πεδία γραµµών µεταφοράς, υποσταθµών και συσκευών ηλεκτρικής ενέργειας ως περιβαλλοντικοί παράγοντες, Περ∆ικ 2008, 194, εισήγηση που διοργανώθηκε από την Ακαδηµία Αθηνών, το ΕΜΠ και το ΚΑΠΕ την 4.4.2008, Χ. Συνοδινός, Ηλεκτροµαγνητικά πεδία και προστασία του περιβάλλοντος: σχολ. ∆ιαφόρων δικαστικών αποφάσεων, Περ∆ικ 1998, 101επ. 61 Ήτοι την κατάσταση πλήρους φυσικής και πνευµατικής ευεξίας και όχι µόνο ως την απουσία ασθένειας ή αδυναµίας. 62 International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection, που συγκροτήθηκε στα πλαίσια της ∆ιεθνούς Εταιρίας Προστασίας έναντι ακτινοβολιών. Σχετική ιστοσελίδα στο διαδίκτυο www.icnirp.org. 63 Ενδεικτικά αναφέρεται και η διεπιστηµονική σύνθεση των µελών της υπόψη Επιτροπής, κυρίως ιατρικών επιστηµών (www.icnirp.de/commission.htm): ήτοι σή59
248
µερα η Maria Feychting καθηγήτρια επιδηµιολογίας στο Ινστιτούτο Περιβαλλοντικής ιατρικής της Καρολίνσκα στη Στοκχόλµη. Η έρευνά της επικεντρώνεται στην επιρροή των περιβαλλοντικών παραγόντων σε χρόνιες παθήσεις, κυρίως σε σχέση µε τον καρκίνο αλλά και ασθένειες εκφυλιστικές του νευρικού συστήµατος. Είναι επιστηµονικός γραµµατέας της Επιστηµονικής Οµάδας για τα ηλεκτροµαγνητικά πεδία της Σουηδικής Αρχής για την Προστασία από την Ραδιενέργεια, η Adele Green υποδιευθύντρια του Ινστιτούτου Ιατρικών Ερευνών του Queensland στο Brisbane της Αυστραλίας και είναι καθηγήτρια στο Αυστραλιανό Κέντρο για τη ∆ιεθνή Τροπική υγεία και διατροφή του Πανεπιστηµίου του Queensland, ο Kari Jokela ερευνητικός καθηγητής στην Φινλανδική Αρχή για την ασφάλεια της ραδιενέργειας και της πυρηνικής ενέργειας και Προϊστάµενος του Εργαστηρίου µη ιοντίζουσας ραδιενέργειας. ∆ιδάσκει επίσης στο Πανεπιστήµιο Τεχνολογίας του Ελσίνκι, ο James Lin Καθηγητής ηλεκτρολογικής Μηχανολογίας, βιοµηχανολογίας, φυσιολογίας και βιοφυσικής του Πανεπιστηµίου του Σικάγου στο Illinois των Η.Π.Α., ο Rudiger Matthes ηλεκτρολόγος µηχανικός-ηλεκτρονικός και επικεφαλής της Οµάδας «Μη-ιοντίζουσας Ραδιενέργειας» του Γερµανικού Οµοσπονδιακού Γραφείου για την προστασία από τη Ραδιενέργεια, η Agnette P. Peralta φυσικός µε µεταπτυχιακές σπουδές στην ιατρική φυσική στο Πανεπιστήµιο του Wisconsin των Η.Π.Α. Είναι Λέκτορας ιατρικής φυσικής του Πανεπιστηµίου Santo Thomas της Μανίλλα, ο Richard Saunders ∆ιδάκτωρ Ζωολογίας και Συγκριτικής Φυσιολογίας, που εργάζεται στο Τµήµα για την επίδραση της Ραδιενέργειας του Εθνικού Συµβουλίου για την Προστασία από τη Ραδιενέργεια της Μεγ. Βρετανίας, ο Karl Schulmeister φυσικός και ∆ιδάκτωρ Βιοφυσικής του Πανεπιστηµίου Τεχνολογίας της Βιέννης, επικεφαλής της Οµάδας για την ασφάλεια των Λέιζερ και της οπτικής ραδιενέργειας του Αυστριακού Ινστιτούτου Τεχνολογίας του Seibersdorf, ο Per Soderberg καθηγητής οφθαλµολογίας, που εργάζεται στο Πανεπιστηµιακό Νοσοκοµείο της Ουψάλα στην Σουηδία στο τµήµα οφθαλµολογίας και νευρολογίας και είναι επισκέπτης καθηγητής στα Πανεπιστήµια των Miami-Florida, HoustonTexas των Η.Π.Α και Dalian της Κίνας, ο Bruce E. Stuck ∆ιευθυντής του Τµήµατος Ιατρικών Ερευνών του Αµερικανικού στρατού του Στρατιωτικού Ινστιτούτου Ερευνών Walter Reed όπου είναι υπεύθυνος του ερευνητικού προγράµµατος για τις βιολογικές συνέπειες των λέιζερ και των µικροκυµάτων, ο Antony Swerdlow καθηγητής επιδηµιολογίας του Ινστιτούτου Ερευνών για τον καρκίνο που σπούδασε Ιατρική στα Πανεπιστήµια Cambridge και Oxford, ο Paolo Vecchia φυσικός του Πανεπιστηµίου της Ρώµης που εργάζεται στο Εθνικό Ινστιτούτο για την Υγεία της Ρώµης όπου είναι διευθυντής ερευνών του Τµήµατος Τεχνολογίας και Υγείας, ο Bernard Veyret επικεφαλής του Βιοηλεκτροµαγνητικού Εργαστηρίου του Ecole Pratique des Hautes Etudes που σπούδασε µηχανολόγος φυσικός και χηµικός στο ESPCI στο Παρίσι.
249
γνωρισµένος από την ΠΟΥ, την Ευρωπαϊκή Ένωση και το ∆ιεθνές Γραφείο Εργασίας. Η εν λόγω διεθνής Επιτροπή εξέδωσε το 1998 Οδηγίες για τα όρια εκθέσεως σε χρονικά µεταβαλλόµενα ηλεκτρικά, µαγνητικά και ηλεκτροµαγνητικά πεδία64. Για την εκπόνηση των Οδηγιών αυτών εξετάστηκαν και σταθµίστηκαν όλες οι νεότερες σχετικές ερευνητικές εργασίες και παρέµειναν αµετάβλητα τα όρια των προσωρινών Οδηγιών της του 1990, ήτοι 5KV/m και 100µΤ για συνεχή έκθεση κοινού και 10KV/m και 500µΤ για την επαγγελµατική έκθεση. Τα όρια αυτά προέκυψαν από κριτική θεώρηση όλων των επιστηµονικών δηµοσιεύσεων σχετικά µε τις επιδράσεις των πεδίων, αναζήτηση και έλεγχο επιβλαβών επιδράσεων στην υγεία, εισαγωγή συντελεστών ασφαλείας, θεώρηση των δυσµενέστερων περιπτώσεων ζεύξης των Η/Μ πεδίων µε το ανθρώπινο σώµα, µέσω µετρήσιµων φυσικών µεγεθών που σχετίζονται µε την έκθεση65. Σηµειώνεται ότι σήµερα παράγεται ολοένα και περισσότερο ένας αυξανόµενος αριθµός δηµοσιευµάτων και δηµοσιεύσεων σχετικά µε τα Η/Μ πεδία66, από διάφορους, µεµονωµένους κατά κύριο λόγο επιστήµονες και φορείς. Όταν προ εικοσαετίας άρχισε να ανακύπτει το ζήτηµα της ενδεχόµενης επίδρασης των Η/Μ στην ανθρώπινη υγεία και στο ανθρωπογενές περιβάλλον, επιστήµονες και επιστηµονικά ιδρύµατα επεδίωξαν να αξιολογήσουν µία προς µία τις µελέτες αυτές, πράγµα ωστόσο που δεν κατέστη ποτέ δυνατόν. Και τούτο διότι από νωρίς έγινε αντιληπτό στο σύνολο της επιστηµονικής κοινότητας67 ότι το ζήτηµα της αξιολόγη-
64 Guidelines for limiting exposure to time varying Electric, Magnetic Fields 0300GHz, Τόµος 74, Αρ. 4, Απρίλιος 1998. 65 Τσανάκας, ο.π. 66 Βλ. σχετικό πίνακα σε Τσανάκα ο.π. σελ.195-196. 67 Η στάθµιση των οποίων για την εξαγωγή συµπερασµάτων απαιτεί συνεργασία πολλών κλάδων της επιστήµης και δη µέσω έγκυρων.
250
σης των επιπτώσεων των Η/Μ πεδίων δεν µπορεί να εξεταστεί και αξιολογηθεί παρά µόνο µέσα από τη συνεργασία πολλών κλάδων της επιστήµης και δη µέσω έγκυρων διεθνών φορέων µε κατάλληλη διεπιστηµονική σύνθεση, βάσει διεθνώς αποδεκτών κριτηρίων, προκειµένου να δύνανται να εξαχθούν ασφαλή συµπεράσµατα. Το 2007 ο ΠΟΥ εξέδωσε ένα πολυσέλιδο άκρως επιστηµονικό πόνηµα µε θέµα «Ηλεκτροµαγνητικά πεδία και δηµόσια υγεία», το οποίο καταλήγει ότι η επιδηµιολογική απόδειξη σχέσης µεταξύ Η/Μ και καρκίνου είναι αδύναµη. Οι κατευθυντήριες γραµµές και οι κανονισµοί προστασίας των ανθρώπων έναντι Η/Μ πεδίων68, καθώς και τα σχετικά διατάγµατα βασίζονται στην επιστηµονική -κυρίως ιατρική- έρευνα. Η εφαρµογή, όµως των Κανονισµών, δηλαδή η µελέτη των έργων ώστε να τηρούνται τα επιβαλλόµενα όρια δεν µπορεί να είναι αντικείµενο ειδηµόνων των επιστηµών υγείας. Για την εφαρµογή αυτή, δεν απαιτείται πρωτογενής έρευνα, αλλά απαιτούνται υπολογισµοί ή µετρήσεις των πεδιακών εντάσεων, οι οποίοι γίνονται από ειδικούς στα θέµατα αυτά. Από τη σύγκριση των τιµών των πεδιακών εντάσεων µε τα επιτρεπόµενα όρια των κανονισµών προκύπτει και η ικανοποίηση ή όχι της απαίτησης για την προστασία των ανθρώπων69. Οι αρχές της προφύλαξης και της πρόληψης αποτυπώνονται κατά την άποψή µας στους ανωτέρω διεθνείς Κανονισµούς που
68 Βλ. σχετικά Κανονισµούς Ηνωµένου Βασιλείου και Γερµανίας (Γερµανικό ∆ιάταγµα για τα ηλεκτροµαγνητικά πεδία της 16ης ∆εκεµβρίου 1996, το οποίο εγκρίθηκε από το Οµοσπονδιακό Συµβούλιο [Βundestrat] και δηµοσιεύθηκε στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως [BGBI], Ι σελ. 1996) σε Τσανάκα, Τα ηλεκτρικά... ο.π. Περ∆ικ 2008, 194 καθώς και Χ. Συνοδινό, ο.π. Περ∆ικ 1998, 103επ. 69 Η παραπάνω διαδικασία φαίνεται και από το προαναφερθέν Γερµανικό ∆ιάταγµα.
251
περιλαµβάνονται στη κάτωθι αναφερόµενη ειδική περί του ζητήµατος αυτού νοµοθεσία. Σύµφωνα µε το Καθοδηγητικό Πλαίσιο πολιτικών επιλογών για την δηµόσια υγεία σε περιοχές επιστηµονικής αβεβαιότητας του ΠΟΥ του 2005, «οι οδηγίες που καθορίζουν τα ποσοτικά όρια για την έκθεση του ανθρώπου σε περιβαλλοντικούς παράγοντες θεσπίζονται µόνο βάσει συνεπών, αναπαραγώγιµων δεδοµένων, τα οποία έχουν επιβεβαιωθεί από διάφορα εργαστήρια και καθορίζουν σαφώς τα επίπεδα έκθεσης σε φυσικούς, βιολογικούς ή χηµικούς παράγοντες που θεωρούνται επιβλαβείς για τον άνθρωπο. Επιπρόσθετα, τα όρια έκθεσης γενικώς εµπεριέχουν συντελεστές ασφαλείας µε τους οποίους λαµβάνεται υπόψη η αβεβαιότητα στα αναγνωρισµένα κατώφλια εξακριβωµένων επιδράσεων. Τέτοιες προσεγγίσεις είναι καθοριστικής σηµασίας για το πλαίσιο πρόληψης της ΠΟΥ. Οι οδηγίες δεν θα πρέπει να υπονοµεύονται από επιπρόσθετες αυθαίρετες µειώσεις των ορίων στο όνοµα της ‘πρόληψης’, καθώς αυτό θα υποτιµούσε την επιστηµονική τους αξιοπιστία»70. Θα µπορούσα να σας διαβεβαιώσω, ως νοµικός παραστάτης της κοινωφελούς δηµοσίας ∆ΕΗ71, ότι πολλά τµήµατα ΓΜ διέρχονται από πολεοδοµικό ιστό και δη σε έντονα κατοικηµένες περιοχές, όπως άλλωστε και σε πολλά άλλα Κράτη µέλη (Κµ), και αυτό που ενδιαφέρει ήδη από το 1953, και ουδέποτε µέχρι σήµερα έχει παρουσιαστεί ή καταγγελθεί καρκινικό κρούσµα λόγω της διέλευσης των υπόψη ΓΜ.
Τσανάκας, ο.π. σελ.196. Ο κοινωφελής χαρακτήρας της δραστηριότητας διαχείρισης του ∆ικτύου ∆ιανοµής είναι παντελώς ανεξάρτητος από το θέµα της ιδιοκτησίας των µετοχών της ∆ΕΗ στην οποία έχει ανατεθεί η δραστηριότητα αυτή. Εξάλλου, σύµφωνα µε το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο και συγκεκριµένα το άρθρο 43 παρ.3 του ν. 2773/1999, προβλέπεται ρητώς ότι ποσοστό 51% των µετοχών της ∆ΕΗ ανήκουν υποχρεωτικά στο ∆ηµόσιο.
70 71
252
ΙΣΧΥΟΥΣΕΣ ∆ΙΑΤΑΞΕΙΣ Το κοινοτικό δίκαιο ασχολήθηκε και αυτό µε την σχετική προβληµατική. Αρχικά η γνωστή οδηγία 85/337/ΕΟΚ περί εκτίµησης των επιπτώσεων ορισµένων σχεδίων δηµοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον72, κατατάσσει την µεταφορά ηλ. ενέργειας µε εναέρια καλώδια στα έργα του Παραρτήµατος ΙΙ (περ.3β), τα σχέδια των οποίων υποβάλλονται σε προηγούµενη περιβαλλοντική εκτίµηση όταν τα Κµ κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τους. Η οδηγία αυτή, στην αρχική της µορφή ενσωµατώθηκε ως γνωστόν στο δίκαιό µας µε την Κοινή Υπουργική Απόφαση (ΚΥΑ) 69269/5387/199073, η οποία κατέτασσε τη µεταφορά ηλ. ενέργειας µε εναέρια καλώδια στο Κεφάλαιό της Β’ Οµάδα II περ. 3 β), και απαιτούσε την προηγούµενη σύνταξη και υποβολή Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ) και ΕΠΟ για εναέριες αυτές ΓΜ74. Την ίδια διατύπωση ακολούθησε και η, τροποποιητική της 85/337/ΕΟΚ, οδηγία 97/11/ΕΚ75, όπου στο παράρτηµα ΙΙ σηµείο 3β, κάνει λόγο µόνο για εναέριες ΓΜ, για τις οποίες ο φορέας του έργου απαιτείται να εφοδιαστεί µε περιβαλλοντική αδειοδότηση76.
EE L 175/5.7.1985, σελ.40. Περί κατάταξης έργων και δραστηριοτήτων σε κατηγορίες, περιεχόµενο Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ), καθορισµός περιεχοµένου ειδικών περιβαλλοντικών µελετών (ΕΜΠ) και λοιπές συναφείς διατάξεις σύµφωνα µε το ν. 1650/1986 [ΦΕΚ Β 678/25.10.1990]. 74 Πρόκειται για διεθνή πρακτική που διαφοροποιεί την περιβαλλοντική µεταχείριση των ΓΜ αυτών από τις υπόγειες ΓΜ. 75 EE L 73/14.3.1997, 5 76 Απλώς στο άρθρο 4 παρ.2 της τροποποιηµένης οδηγίας προβλέπεται ότι τα Κράτη µέλη αποφασίζουν βάσει: α) κατά περίπτωση εξέτασης, ή β) κατωτάτων ορίων ή κριτηρίων που καθορίζει το κράτος µέλος, κατά πόσο το έργο θα υποβληθεί σε εκτίµηση και ότι Κράτη µέλη µπορούν να εφαρµόσουν και τις δύο διαδικασίες που αναφέρονται στα στοιχεία α) και β). Σηµειώνεται ότι η νέα τροποποιητική οδηγία 2003/35/ΕΚ (ΕΕ L 156/25.6.2003 σελ.17) δεν µετέβαλε τα παραπάνω.
72 73
253
Ακολουθώντας τις διαπιστώσεις/συστάσεις της ρηθείσας διεθνούς Επιτροπής ICNIRP, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα προέβη στην έκδοση της Σύστασης της 12ης Ιουλίου 1999 του Συµβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων σχετικά µε τον περιορισµό της εκθέσεως του κοινού σε ηλεκτροµαγνητικά πεδία77, το κείµενο της οποίας αποτυπώθηκε ελάχιστα διαφοροποιηµένο στην ΚΥΑ 3060 (ΦΟΡ) 238/16.4.200278 περί µέτρων προφύλαξης του κοινού από τη λειτουργία διατάξεων εκποµπής ηλεκτροµαγνητικών πεδίων χαµηλών συχνοτήτων. Το 2004 εκδόθηκε και η οδηγία 2004/40/ΕΚ περί ελάχιστων προδιαγραφών υγείας και ασφάλειας όσον αφορά στην έκθεση των εργαζοµένων σε κινδύνους προερχόµενους από φυσικούς παράγοντες (ηλεκτροµαγνητικά πεδία)79 , στην οποία ορίζονται τα επιτρεπόµενα αντίστοιχα όρια κατά την επαγγελµατική απασχόληση80. Το προαναφερθέν κοινοτικό και εθνικό νοµικό πλαίσιο καθορίζει όρια τιµών των πεδίων και όχι όρια αποστάσεων. Εποµένως, αυτό που πρέπει να καθοριστεί είναι οι αποδεκτές τιµές των εντάσεων των πεδίων ώστε να διασφαλίζεται η προστασία της ανθρώπινης υγείας έναντι αυτών. Η νεότερη εθνική µας νοµοθεσία (ΚΥΑ Η.Π. 15393/2332/ 5.8.200282) διαφοροποιήθηκε στην γραµµατική διατύπωσή της προβλέποντας στην σχετική κατηγοριοποίηση (πίνακας 10οµάδα 10 ‘ειδικά έργα’ κατηγορία 2η – υποκατηγορία 3η) ότι απαι-
ΕΕ L 199/30.7.1999 σελ.59. ΦΕΚ Β’ 512/25.4.2002 79 ΕΕ L 159/2004 σελ.1. 80 Τσανάκας, ο.π. σελ.195. 81 Ήτοι Οδηγία ICNIRP, η Σύσταση του Συµβουλίου και η ΚΥΑ 3060 (ΦΟΡ) 338/2002 82 Περί κατάταξης έργων σύµφωνα µε το άρθρο 3 του Ν.1650/1986 όπως αντικαταστάθηκε µε το άρθρο 1 του Ν. 3010/2002 (ΦΕΚ Β 1022/5.8.2002 σελ.13765επ).
77 78
254
τείται η προβλεποµένη περιβαλλοντική αδειοδότηση83 για ‘γραµµές µεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας µε τις συνοδευτικές αυτών εγκαταστάσεις (υποσταθµοί) 150-35 KV’. Σε αντιστοιχία µε τις παραπάνω κοινοτικές διατάξεις το ΥΠΕΧΩ∆Ε ερµήνευσε τις εν λόγω διατάξεις δυνάµει της προαναφερθείσας διάκρισης µεταξύ εναερίων και υπογείων ΓΜ και εγκαταστάσεων, επιβάλλοντας περιβαλλοντική αδειοδότηση µόνο στην περίπτωση εγκαταστάσεων που τροφοδοτούνται από εναέριες ΓΜ ΥΤ, και απαλλάσσοντας, τα Κ/∆ τα οποία τροφοδοτούνται από αµιγώς υπόγειο δίκτυο84. Το ως άνω κανονιστικό πλαίσιο ήρθε να ερµηνεύσει διαφορετικά (ευρύτερα) η ΟλΣτΕ 1889/200685, η οποία για πρώτη φορά έκρινε, ερµηνεύοντας τις σχετικές διατάξεις, ότι για τα Κ/∆ πρέπει να προηγείται ΜΠΕ και ΕΠΟ. Ακολούθως, εκδόθηκε η ΚΥΑ 126880/2.3.2007 περί συµπλήρωσης της υπ’ αριθµ. ΗΠ 15393/2332/2002 […]86 µε την οποία αντικαταστάθηκαν από την οµάδα «Ειδικά Έργα» του Πίνακα 10 του Παραρτήµατος 1 της ως άνω ΚΥΑ 15393/2002, οι δραστηριότητες µε α/α 13, 14 και 15, κατά τρόπον ώστε τα Κ/∆ να υπάγονται στην τέταρτη κατηγορία σε σχέση µε την περιβαλλοντική τους επιβάρυνση, και να απαιτείται και για αυτά περιβαλλοντική αδειοδότηση.
Βλ. ΚΥΑ Η.Π.11014/703/Φ.104/14.3.2003 περί διαδικασίας προκαταρκτικής περιβαλλοντικής εκτίµησης και αξιολόγησης, έγκρισης περιβαλλοντικών όρων (ΦΕΚ Β 332/20.3.2003 σελ.4860επ.). 84 Βλ. 124892/30.4.2004 και 137497/30.10.2003 εγκυκλίους της Ειδικής Υπηρεσίας Περιβάλλοντος (ΕΥΠΕ) του ΥΠΕΧΩ∆Ε. Βλ. και αρχική ΣτΕ Ολ 2283/2000 [σκ.5]. 85 Ε & δ 6/2006, 85 = ΝοΒ 2006, 1850. 86 ΦΕΚ Β 435/29.3.2007.
83
255
∆ΙΑΜΟΡΦΩΘΕΙΣΑ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ Η νοµολογία έχει ασχοληθεί εκτενώς µε τα ανωτέρω ζητήµατα, ιδίως των ΓΜ ΥΤ87 και δύναται να διακριθεί σε αυτή του ΣτΕ88 και σε αυτή των πολιτικών ∆ικαστηρίων. Επ’ ευκαιρία ελέγχου ΕΠΟ ή άλλων διοικητικών πράξεων προγενεστέρων της περιβαλλοντικής αδειοδότησης η νοµολογία είχε διακύµανση που ωστόσο φαίνεται να ‘οµαλοποιείται’, δύναται δε να περιγραφεί ως ακολούθως: Αρχικά εκδόθηκε η ΣτΕ 2586/199289, σύµφωνα µε την οποία η έκδοση απαλλοτριωτικής απόφασης για την κατασκευή ΓΜ άνευ προηγούµενης σύνταξης ΜΠΕ κατά τα άρθρα 5-10 της οδηγίας 85/337 δεν αντέκειτο (σε εκείνο το χρονικό σηµείο) στην οδηγία αυτή, δεδοµένου ότι αφού το υπόψη έργο ανήκε στο Παράτηµα ΙΙ αυτής, η υποβολή του στην προηγούµενη περιβαλλοντική εκτίµηση εναπόκειτο στην διακριτική ευχέρεια των Κµ και συνεπώς δεν τύγχαναν αµέσου εφαρµογής οι σχετικές διατάξεις της εν λόγω οδηγίας. Σε επίπεδο προσωρινής δικαστικής προστασίας είχαν αρχικά εκδοθεί: η ΕΑΣτΕ 21/199190 η οποία βασιζόµενη σε έγγραφο του τότε αρµοδίου για ενεργειακά ζητήµατα Υπουργείου Βιοµηχανίας
Οι ΣτΕ Ολ 1954-6/2000 έκριναν ότι το άρθρο 4 της ΚΥΑ 30557/13.2.1996 (ΦΕΚ Β 136/6.3.1996) βάσει του οποίου δεν απαιτείτο προέγκριση χωροθέτησης για την εγκατάσταση ΓΜ ΥΤ µέχρι και 150 KV µε εναέρια καλώδια εφόσον δεν διέρχονται από προστατευόµενες περιοχές, υπερέβαινε την νοµοθετική εξουσιοδότηση της παρ.6 του άρθρου 4 του ν.1650/1986 και συνεπώς τύγχανε ανεφάρµοστη ως ανίσχυρη. 88 Λόγω της ιδιαίτερης για τα περιβαλλοντικά ζητήµατα αρµοδιότητάς και ‘πυγµής’ του. 89 ∆ι∆ικ 1993, 64, ΕΕΕυρ∆ 1994, 438, Περ∆ικ 1998, 94. 90 Περ∆ικ 1998, 98.
87
α. Ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος του ΣτΕ
256
Έρευνας και Τεχνολογίας (ΥΒΕΤ), έκρινε ότι η κατασκευή της ΓΜ είναι εξαιρετικά επείγουσα και αναγκαία για την κάλυψη συνεχώς αυξανοµένων αναγκών του Λεκανοπεδίου Αττικής σε ηλ ενέργεια, ενώ η καθυστέρησή της δηµιουργεί κινδύνους ολικών διακοπών (black out) στο Εθνικό ∆ιασυνδεδεµένο Σύστηµα, συντρέχουν (συνεπώς) λόγοι δηµοσίου συµφέροντος που αποκλείουν την χορήγηση της αιτούµενης αναστολής, ανεξάρτητα από την ενδεχόµενη βλάβη από κινδύνους πυρκαϊών, δυσχέρεια κυκλοφορίας κλπ. που επικαλούνται αναπόδεικτα οι αιτούντες [σκ.3], και ένα έτος αργότερα επί σχετικής αίτησης ανάκλησης της προηγούµενης απόφασης η ΕΑΣτΕ 60/199291, όπου ετέθη για πρώτη φορά ζήτηµα κινδύνου βλάβης της υγείας των κατοίκων της περιοχής από την έκθεση στα Η/Μ πεδία, και κατά την οποία απόφαση δεν προέκυψε από τα υποβληθέντα στοιχεία ότι είναι δυνατή ή πιθανή η επέλευση τέτοιας βλάβης, διότι αφενός το θέµα αυτό ευρίσκεται σε στάδιο επιστηµονικής έρευνας, κατά το οποίο δεν έχουν ακόµη αποκρυσταλλωθεί αδιαµφισβήτητα επιστηµονικά συµπεράσµατα και αφετέρου από τα προσκοµισθέντα στοιχεία οι τιµές ένστασης του ηλ πεδίου και της µαγνητικής επαγωγής και µετά την λειτουργία είναι πολύ χαµηλότερες από τις οριακά αποδεκτές τιµές του Γερµανικού Κανονισµού του 1989 περί ασφάλειας έναντι ΗΜ πεδίων92 και του Γερµανικού Σχεδίου Κανονισµού επί του ιδίου θέµατος Νοε 1991 που έχει λάβει υπόψη τις κατευθύνσεις της ∆ιεθνούς Ένωσης Προστασίας εκ της Ακτινοβολίας του 1990. Πέντε χρόνια αργότερα ωστόσο η ΣτΕ 4503/199793 έκρινε ότι ‘η επί του ανθρωπογενούς περιβάλλοντος και δη της υγείας των κατοίκων οικισµού, επίδραση των ηλεκτροµαγνητικών πεδίων δεν είναι θέµα που άπτεται του φυσικού περιβάλλοντος, δια το οποίο
Περ∆ικ 1998, 98. Που εκρίθη ότι έχει εδραία επιστηµονική βάση, στηριζόµενος µεταξύ άλλων στα κριτήρια του ΠΟΥ. 93 ∆ι∆ικ 1998, 652, Περ∆ικ 1998, 89.
91 92
257
αρµόδιος είναι ο Υπουργός ΠΕΧΩ∆Ε94, ούτε και αµιγώς τεχνικό ζήτηµα, που στηρίζει τη συναρµοδιότητα του Υπουργού ΒΕΤ, ως αρµοδίου επί βιοµηχανικών εγκαταστάσεων, αλλά είναι προεχόντως θέµα που αφορά στην ανθρώπινη υγεία για το οποίο αρµόδιος κατά νόµο είναι ο Υπουργός Υγείας’ και ακύρωσε σχετικούς ΠΟ του ως άνω ιδίου έργου διέλευσης ΓΜ από το Κρυονέρι Αττικής, επειδή αφενός αυτοί (ΠΟ) δεν υπογράφοντο από τον Υπουργό Υγείας, αφετέρου η ΜΠΕ δεν υπεγράφετο από ιατρό επιστήµονα. Η παραπάνω θέση ανατράπηκε95 µε τις ΣτΕ Ολ 3445-8/ 199896. Πιο συγκεκριµένα δόθηκε ένα τέλος στην σχετική µε την αρµοδιότητα του Υπουργού Υγείας προβληµατική, µε το σκεπτικό ότι οι λοιποί εκτός από τον υπουργό ΠΕΧΩ∆Ε συναρµόδιοι υπουργοί για την ΕΠΟ97, προσδιορίζονται µε βάση τη φύση του έργου που πραγµατοποιείται ή της δραστηριότητας που ασκείται, οπότε για τα έργα ΓΜ δεν απαιτείται συνυπογραφή του υπουργού Υγείας98. Αφετέρου διαπιστώθηκε ότι για έργα ΓΜ (όπως το υπό
94 Πρβλ. άρθρο 9 παρ.4 της τότε ισχύουσας ΚΥΑ 69269/1990 που προέβλεπε ότι οι ΠΟ εγκρίνονται µε ΚΥΑ του υπουργού ΠΕΧΩ∆Ε και του αρµοδίου κατά περίπτωση υπουργού. 95 Προφανώς µετά τις αποφάσεις της 17ης 2.1997 του Γερµ.Οµοσπ. Συνταγµατικό ∆ικαστήριο BVerfG (1ο τµ Περ∆ικ 1998, 82) και της 9ης 2.1996 του Γερµ.Οµοσπ. BVerwG (1ο τµ Περ∆ικ 1998, 85). 96 [σκέψεις 3 και 14] Περ∆ικ 1998, 393, ΝοΒ 1999, 1017. 97 Που αναφέροντο στο άρθρο 9 παρ.4 της ΚΥΑ 69269/1990. Το ίδιο ισχύει πλέον και για το άρθρο 4 παρ.5 της νεότερης ΚΥΑ Η.Π.11014/703/Φ.104/14.3.2003, και το άρθρο 4 παρ.2 του ν.1650/1986 ως ισχύει µετά την τροποποίηση του ν.3010/2002. 98 Οι µεταγενέστερες ΣτΕ Ολ 1680-1/2002 αφορούσαν συµµόρφωση της ∆ιοίκησης στην προηγούµενη ακυρωτική απόφαση (ΣτΕ 4503/1997) και ουχί επιβεβαίωση της νοµολογίας αυτής. Βλ. και νεότερη ΣτΕ 3854/2005 [σκ.12], ε & δ 6/2006, 88.
258
κρίση) έχουν καθοριστεί όρια για την προστασία των ανθρώπων κατώτερα από τα όρια που θέτουν ∆ιεθνείς Κανονισµοί99 και ως εκ τούτου δεν στοιχειοθετήθηκε ότι η πραγµατοποίηση του επίµαχου έργου προκαλεί κινδύνους για τους πλησίον ευρισκοµένους κατοίκους100. Αναµένεται δε νέα απόφαση της Ολοµελείας για την γνωστή υπόθεση Κρυονερίου ΙΙΙ. Η ΕιρΑργους 276/1997101 λόγω προφανώς της τότε υφιστάµενης νοµολογιακής αµφιβολίας, έχοντας επιληφθεί αίτησης που αφορούσε µετασχηµατιστή ηλ ενέργειας σε στύλο ΜΤ, διέταξε πραγµατογνωµοσύνη, κρίνοντας ότι απαιτούντο σχετικές ειδικές γνώσεις. Άκρως ενδιαφέρουσα η ΜΠρΣυρ 438/2001 (ασφ µέτρων)102, που έκρινε ότι η κατασκευή ΓΜ στην Τήνο ‘θα επιφέρει αλλοίωση και βάναυση προσβολή του περιβάλλοντος στον παραδοσιακό οικισµό Ταµπακάδο, ο οποίος είναι γνωστός για την συστάδα των ονοµαστών περιστεριώνων, καθώς και ρύπανση του ατµοσφαιρικού αέρα από τα ηλεκτροµαγνητικά πεδία (Η/Υ) που δηµιουργούνται στις περιοχές, απ’ όπου διέρχονται οι γραµµές µεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας και στα οποία θα εκτίθενται οι αιτούντες που β. Έννοµη προστασία από τα πολιτικά ∆ικαστήρια
Τότε (πριν την υιοθέτηση των Οδηγιών της ICNIRP του 1998 [βλ. ανωτέρω υποσ.64], και της Σύστασης του Συµβουλίου Υπουργών ΕΚ του 1999 [βλ. ανωτέρω υποσ.77]) επρόκειτο για το πρότυπο ΕΛΟΤ ΕΝV 50166-2 που έχει εγκριθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ηλεκτροτεχνικής τυποποίησης (CENELEC) στις 30.11.1994 100 Η θέση αυτή επιβεβαιώθηκε και σε επίπεδο προσωρινής δικαστικής προστασίας µε τις ΕΑΣτΕ 187-192/1998, Ολ 774/1998, 167/2004, 132/2006 (ε & δ 7/2007, 85) σύνδεση ΑΠΕ µε το Σύστηµα, 696/2007 (ε & δ 8/2007, 126), 710/2007 (ε & δ 9/2008, 68) για αναβάθµιση ΓΜ. 101 Περ∆ικ 1998, 99. 102 Περ∆ικ 2001, 401.
99
259
τυγχάνουν κάτοικοι Τήνου και οι επισκέπτες του νησιού’, και επειδή επαπειλείται σοβαρός κίνδυνος προσβολής της προσωπικότητας των αιτούντων υποχρέωσε την ∆ΕΗ, να διακόψει προσωρινά και να µην επαναλάβει στο µέλλον τις εργασίες του υπόψη έργου. Αξιοσηµείωτη είναι και η σκέψη του εν λόγω ∆ικαστηρίου σύµφωνα µε την οποία η ∆ΕΗ ‘ισχυρίζεται βέβαια περαιτέρω ότι η έκθεση των ανθρώπων στα Η/Μ πεδία δεν συνεπάγεται κίνδυνο για την υγεία τους, διότι πραγµατικά δεν έχει µέχρι σήµερα αποδειχθεί πλήρως ότι τα Η/Μ πεδία προκαλούν δυσµενείς επιδράσεις στην ανθρώπινη υγεία, εφόσον τηρούνται τα προβλεπόµενα διεθνώς όρια ασφαλείας, όπως δε λέγεται χαρακτηριστικά από αρµόδιους φορείς και επιστήµονες, δεν έχει ακόµη πλήρως διαµορφωθεί η επιστήµη που θα ορίζει τους σχετικούς κινδύνους... ωστόσο ... σύµφωνα µε την αρχή του δικαίου του περιβάλλοντος σε περίπτωση αµφιβολίας συντρέχει τεκµήριο υπέρ της προστασίας του περιβάλλοντος’. Εντούτοις το ίδιο ∆ικαστήριο103 µε την ΜΠρΣυρ 676/2003104 έκρινε ότι για τις επιδράσεις των ηλεκτροµαγνητικών πεδίων στην ανθρώπινη υγεία διεξάγονται επιστηµονικές έρευνες, που δεν έχουν καταλήξει µέχρι σήµερα σε αδιαµφισβήτητα επιστηµονικά συµπεράσµατα. Η ∆ΕΗ α) οφείλει να παρέχει στο καταναλωτικό κοινό αδιάκοπα ηλεκτρική ενέργεια ανάλογα µε τη ζήτηση, η οποία δεν καθορίζεται από την ίδια, τηρώντας την αρχή της βιώσιµης ανάπτυξης, β) καλείται ταυτόχρονα από διάφορους φορείς ή θιγόµενους ιδιώτες να διακόψει τη λειτουργία των Αυτόνοµων Σταθµών Παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που λειτουργούν στα νησιά των Κυκλάδων µε πετρέλαιο και τα τροφοδοτούν µε ηλεκτρικό ρεύµα, διότι προκαλούν οπτική όχληση, ατµοσφαιρική ρύπανση, ηχορύπανση και σοβαρή εν γένει υποβάθµιση των νησιωτικών οι-
103 104
Με ίδια σύνθεση. Ε & δ 1/2004, 53επ.
260
κοσυστηµάτων και γ) δεν είναι δυνατόν αντικειµενικά να καλύψει τις ανάγκες σε ηλεκτρική ενέργεια µε την εγκατάσταση σταθµών παραγωγής αιολικής ενέργειας ή φωτοβολταϊκών τόξων παρά µόνο µέχρι 20% το πολύ, για τη λειτουργία δε και των σταθµών αυτών απαιτείται επίσης η κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας υψηλής τάσης. Έτσι ενδέχεται στη σχετική τακτική δίκη να κριθεί ότι αίρεται ο (τυχόν) παράνοµος χαρακτήρας της προβαλλόµενης εδώ προσβολής λόγω σύγκρουσης καθηκόντων κατ’ άρθρο 20 ΠΚ, το οποίο εφαρµόζεται και στα αστικά αδικήµατα105. Στην συνέχεια και επ’ ευκαιρία αγωγής αποζηµίωσης στο ίδιο πλαίσιο ηλεκτροδότησης της νήσου Τήνου µέσω του διασυνδεδεµένου ηπειρωτικού Συστήµατος, η ΠΠρΑθ 2823/2004106 έκρινε ότι σε περίπτωση προσβολής του περιβάλλοντος υπάρχει αγώγιµη αξίωση από την ΑΚ 57 εναντίον εκείνου από τη δράση του οποίου προέρχεται η βλαπτική στο περιβάλλον ενέργεια. Στο δικόγραφο όµως της αγωγής πρέπει να εκτίθενται επί ποινεί αοριστίας, µε τρόπο σαφή και συγκεκριµένο η βλάβη, η έκτασή της και το είδος της προσβολή που υφίσταται ο ενάγων και εάν είναι περισσότεροι ο καθένας εξ αυτών in concreto, καθώς και οι συνθήκες τέλεσης της αδικοπραξίας. Οι γενικές αναφορές ότι βλάπτεται το περιβάλλον και το τοπίο µίας ευρύτερης περιοχής καθώς και ότι εµποδίζεται η χρήση του αέρα και της γης δεν αρκούν, αλλά απαιτείται να εξειδικεύονται οι συνέπειες για κάθε επιµέρους εναγόµενο και να προσδιορίζεται η τοπική σχέση αυτού µε το συγκεκριµένο περιβαλλοντικό αγαθό που υφίσταται την προσβολή.
105 Σχετικά µε την νοµολογία αυτή βλ. µεταξύ άλλων ΑΠ 44/2009 Συνηγ 73/2009, 20-21, ΕφΑθ 5538/2006 ΝοΒ 2007, 1079, ΕφΑθ 8908/1988 ΝοΒ 36, 1644, Απ. Γεωργιάδη σε Γεωργιάδη-Σταθόπουλο υπό άρθρο 914 αρ.61, Π. Κορνηλάκη, Ειδικό Ενοχικό ∆ίκαιο, 2000 παρ.11 σελ.361. 106 Ε & δ 2/2004, 75 µε σχολ. Β. Χατζόπουλου σελ.78επ.
261
ΕΠΙΜΕΤΡΟ-ΣΤΑΘΜΙΣΗ ∆ΗΜΟΣΙΟΥ ΣΥΜΦΕΡΟΝΤΟΣ ΚΑΙ ΑΣΦΑΛΙΣΤΕΟΥ ∆ΙΚΑΙΟΥ Κατά την εκτέλεση έργων υποδοµών ηλεκτρικής ενέργειας (κυρίως µεταφοράς και διανοµής), εκτιµάται, εκτός των άλλων, η δηµόσια ωφέλεια που θα εξυπηρετηθεί από την εκτέλεση και θέση σε λειτουργία του εκάστοτε έργου. Η υποχρέωση αυτή γίνεται περισσότερο επιτακτική για την ∆ΕΗ, για το λόγο ότι αυτή έχει, ως κυρία του Συστήµατος και του δικτύου διανοµής επιφορτιστεί µε την ειδική υποχρέωση τροφοδότησης µε ηλεκτρική ενέργεια του συνόλου των καταναλωτών σε όλη την επικράτεια, ανά πάσα στιγµή και για το σύνολο των ποσοτήτων ενέργειας που απαιτεί το καταναλωτικό κοινό108.
Η ΜΠρΒολ 1746/2007107 κρίνοντας αναφορικά µε έναν Υ/Σ πόλεως υποχρέωσε, µε την διαδικασία των ασφαλιστικών µέτρων, διαχειριστή και εκπρόσωπο συνιδιοκτητών πολυκατοικίας, όπως επιτρέπει την ελεύθερη είσοδο στην υπόψη πολυκατοικία και στους κοινόκτητους και κοινόχρηστους χώρους της που οδηγούν στην υπόγεια ιδιοκτησία της ∆ΕΗ στα εντεταλµένα όργανά της και προστηθέντες της για εκτέλεση έργων διαµόρφωσης του υπόψη χώρου, ώστε αυτός να χρησιµοποιηθεί ως Υ/Σ διανοµής ηλ. ενέργειας, µεταφοράς και εγκατάστασης εξοπλισµού Υ/Σ, που είναι απαραίτητες για την πραγµατοποίηση των σκοπών της εν λόγω επιχείρησης κοινής ωφελείας.
107 Αδηµ που επιβεβαιώθηκε και µετά από άσκηση αίτηση ανάκλησής της µε την ΜΠρΒολ 3000/2007. 108 Πρβλ. ∆ΕΚ C-392/92, 27.04.1994 Almelo [βλ. ιδίως σκέψεις 47 και 48, όπου επισηµαίνονται οι ιδιαιτερότητες και µεγάλες ευθύνες πού επωµίζεται µία εταιρία παροχής ηλεκτρικής ενέργειας, οι οποίες ιδιαιτερότητες δικαιολογούν την παρέκ-
262
Επ’ αυτού επισηµαίνεται ότι στη διάταξη της παραγράφου 3 του άρθρου 3 της οδηγίας 2003/54/ΕΚ περί απελευθέρωσης της ηλεκτρικής αγοράς109 προβλέπεται, ακριβώς, η υποχρέωση καθολικής υπηρεσίας στον τοµέα της ηλεκτρικής ενέργειας και ειδικότερα στην προµήθεια και τη σύνδεση όλων των καταναλωτών. Η παροχή τέτοιων υπηρεσιών γενικού συµφέροντος προστατεύεται πλέον και µε το άρθρο 16 ΣυνθΕΚ, που εισήχθη µε την Συνθήκη του Άµστερνταµ. Η νοµολογία και ιδίως η προαναφερθείσα ΣτΕ Ολ 1672/ 2005110 κατέστησαν σαφή την ανάγκη στάθµισης των ιδιαίτερων διακυβευόµενων συµφερόντων κατά την δικαστική εκτίµηση ενεργειακών υποδοµών.
κλιση από την εφαρµογή διατάξεων της ΣυνθΕΚ. Τέτοιες υποχρεώσεις είναι η υποχρέωση να εξασφαλίζει την αδιάκοπη παροχή ηλεκτρικού ρεύµατος επί του συνόλου της χώρας, σε όλους τους καταναλωτές, στις ποσότητες που ζητούνται ανά πάσα στιγµή µε οµοιόµορφα τιµολόγια και υπό συνθήκες που δεν δύνανται να µεταβάλλονται, παρά µόνον σύµφωνα µε αντικειµενικά κριτήρια, εφαρµοζόµενα οµοιόµορφα σε όλους τους πελάτες]. Βλ. οµοίως ∆ΕΚ C-158 έως 160/94, 23.10.1997. Υπενθυµίζεται ότι η ∆ΕΗ είναι υποχρεωµένη να εξασφαλίζει την αδιάκοπη παροχή ηλεκτρικού ρεύµατος επί του συνόλου της ελληνικής επικράτειας, σε όλους τους καταναλωτές, στις ποσότητες που ζητούνται, ανά πάσα στιγµή, µε οµοιόµορφα τιµολόγια και υπό συνθήκες που δεν δύνανται να µεταβάλλονται, παρά µόνο σύµφωνα µε αντικειµενικά κριτήρια, εφαρµοζόµενα άνευ διακρίσεων σε όλους τους πελάτες µας (βλ. ιδρυτικό της Ν.1468/1950). 109 ΕΕ L 176/15.7.2003 σελ.37. 110 Βλ. ανωτέρω υποσ.52.
263
Η προστασία των υδάτινων πόρων κατά το εθνικό και κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος
Ιωάννας Χρ. Χατζοπούλου ∆.Ν., ∆ικηγόρου
1. Προστασία και διαχείριση των υδάτινων πόρων κατά το κοινοτικό δίκαιο, µε έµφαση στην Οδηγία - Πλαίσιο 2000/60/ ΕΚ. 1.1. Εισαγωγή Η θέσπιση των πρώτων διατάξεων για τα ύδατα στην Ευρωπαϊκή Ένωση ανάγεται στις αρχές της δεκαετίας του 1970. Αρχικά το νοµοθετικό πλαίσιο ήταν αποσπασµατικό. Αποσκοπούσε στην αντιµετώπιση συγκεκριµένων προβληµάτων και όχι στη διαµόρφωση συγκροτηµένης πολιτικής. Υπήρξαν δύο νοµοθετικοί κύκλοι. Ο πρώτος αποτελείται από νοµοθετήµατα της περιόδου 1973 - 1980, µε τα οποία ετέθησαν ποιοτικοί στόχοι, ήτοι ποιοτικά κριτήρια για τις διάφορες κατηγορίες υδάτων προκειµένου να εξασφαλιστεί ένα συγκεκριµένο ποιοτικό επίπεδο των υδάτων που δεν βλάπτει το περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία (βλ. σχετικά, Οδηγία 73/404 για τα απορρυπαντικά, Οδηγία 75/440 για τα επιφανειακά ύδατα, οδηγία 75/160 για τα ύδατα κολύµβησης, οδηγία 78/659 για τα γλυκά ύδατα όπου ζουν ψάρια, Οδηγία 79/923 για τα ύδατα για οστρακοειδή, Οδηγία 80/68 για τα υπόγεια ύδατα, Οδηγία 76/464 ΕΟΚ για τις επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον, Οδηγία 80/68 για την προστασία των υπογείων υδάτων από ορισµένες επικίνδυνες ουσίες, Οδηγία 80/778 για την ποιότητα των νερών που προορίζονται για ανθρώπινη κατανάλωση). Το 1988 κατά τη Σύνοδο των Υπουργών Περιβάλλοντος της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το νερό αποφασίστηκε η συµπλήρωση
264
και αναθεώρηση της νοµοθεσίας κατόπιν αποτίµησης της εφαρµογής των ως άνω νοµοθετηµάτων. Κατόπιν τούτου ακολούθησε δεύτερος νοµοθετικός κύκλος µε διαφορετική αφετηριακή προσέγγιση που συνίστατο στον καθορισµό οριακών τιµών εκποµπών, ήτοι ανώτατων επιτρεπτών ποσοτήτων ρύπων που µπορούν να απελευθερωθούν από συγκεκριµένη πηγή στο υδάτινο περιβάλλον (εδώ υπάγονται η έκδοση της Οδηγίας 91/271 ΕΟΚ για την επεξεργασία των αστικών λυµάτων, της Οδηγίας 91/676 ΕΟΚ για την προστασία των υδάτων από τη νιτρορύπανση γεωργικής προέλευσης, της Οδηγίας 91/692 ΕΟΚ για την τυποποίηση και των εξορθολογισµό των εκθέσεων, που αφορούν την εφαρµογή ορισµένων Οδηγιών για το περιβάλλον ως και της Οδηγίας 96/61 για την ολοκληρωµένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης από µεγάλες βιοµηχανικές µονάδες). Το 1993 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα πλαίσια του 5ο Προγράµµατος δράσης για το Περιβάλλον υπήγαγε τη διαχείριση των υδάτων στο ευρύτερο πλαίσιο της αειφόρου ή βιωσίµου ανάπτυξης. Το 1995 ο Ευρωπαϊκός Οργανισµός Περιβάλλοντος υπέβαλε έκθεση µε τίτλο «Περιβάλλον στην Ευρωπαϊκή Ένωση - 1995», µε την οποία επιβεβαιώνεται η ανάγκη ανάληψης δράσης για την ολοκληρωµένη ποιοτική και ποσοτική προστασία των κοινοτικών υδάτων, τα οποία υφίστανται αυξανόµενη πίεση λόγω της συνεχούς αύξησης της ζήτησης επαρκών ποσοτήτων ύδατος καλής ποιότητας για κάθε χρήση. Το 1996 το Συµβούλιο, η Επιτροπή των Περιφερειών, η Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησαν από την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση Οδηγίας για τη θέσπιση πλαισίου για την ολοκληρωµένη κοινοτική πολιτική στον τοµέα των υδάτων. Επί τη βάσει της επακολουθήσασας σχετικής πρότασης της Επιτροπής εξεδόθη η Οδηγία 2000/60 ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 23ης Οκτωβρίου 2000 για τη
265
1.2. Η Οδηγία 2000/60/ΕΚ Στο προοίµιο της ως άνω Οδηγίας επισηµαίνεται « .. η ανάγκη συνετής και ορθολογικής αξιοποίησης των φυσικών πόρων, µε βάση τις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης (άρθρο 174 της Συνθήκης) και η ανάγκη ενσωµάτωσης της προστασίας και βιώσιµης διαχείρισης των υδάτων σε άλλους τοµείς κοινοτικής πολιτικής µεταξύ των οποίων η γεωργική, η περιφερειακή και η τουριστική πολιτική ως και η αλληλεξάρτηση επιφανειακών και υπογείων υδάτων» (ΣτΕ 2179, 2180/2006). Ειδικότερα οι βασικές ρυθµίσεις της ως άνω Οδηγίας είναι οι εξής: Η Οδηγία αποσκοπεί στη θέσπιση ενιαίου πλαισίου για την προστασία των εσωτερικών επιφανειακών, µεταβατικών, παράκτιων και των υπογείων υδάτων µε στόχο - την αποτροπή της περαιτέρω επιδείνωσης, την ενίσχυση της προστασίας και τη βελτίωση της κατάστασης των υδάτινων οικοσυστηµάτων καθώς και των αµέσως εξαρτώµενων από αυτά χερσαίων οικοσυστηµάτων και υγροτόπων σε ό,τι αφορά τις ανάγκες τους σε νερό - την προώθηση της βιώσιµης χρήσης του νερού - την προοδευτική µείωση της ρύπανσης των υπογείων υδάτων και την αποτροπή της περαιτέρω µόλυνσης τους - τον µετριασµό των επιπτώσεων από πληµµύρες και ξηρα-
θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τοµέα της πολιτικής των υδάτων (EEL 327/22.12.2000, σ. 0001 - 0073)1.
Σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. Α. Καλλία - Αντωνίου, Νοµικό πλαίσιο διαχείρισης υδάτινων πόρων - Η εφαρµογή της Οδηγίας - Πλαίσιο 2000/60/ΕΚ, Περ∆ικ 4/2006, σελ. 577, Γ. Καριψιάδη, Η Οδηγία - πλαίσιο για τα ύδατα. ∆ιαχείριση διασυνοριακών υδάτων (Νοέµβριος 2008), (ιστοσελίδα: www.nomosphysis.org.gr), Εισαγωγικό κείµενο της Oδηγίας 2000/60/ΕΚ, υπό στοιχεία 4 και 10.
1
266
σίες (άρθρο 1 Οδηγίας) Περαιτέρω καθορίζει ως βασική χωρική διαχειριστική ενότητα τη λεκάνη απορροής ποταµών, νοουµένης ως λεκάνης απορροής της εδαφικής έκτασης «από την οποία συγκεντρώνεται το σύνολο της απορροής µέσω σειράς ρευµάτων, ποταµών και πιθανώς λιµνών και παροχετεύεται στη θάλασσα µε ενιαίο στόµιο ποταµού, εκβολές ή δέλτα» (άρθρο 2 στοιχείο 13 Οδηγίας). 3. Τα κράτη µέλη οφείλουν να προσδιορίσουν τις επί µέρους λεκάνες απορροής ποταµού στο εθνικό τους έδαφος και να τις εντάξουν σε επιµέρους περιοχές λεκάνης απορροής ποταµού. Ειδικότερα ως περιοχή λεκάνης απορροής ποταµού νοείται «η θαλάσσια και χερσαία έκταση, που αποτελείται από µία ή περισσότερες γειτονικές λεκάνες απορροής ποταµού µαζί µε τα συναφή υπόγεια και παράκτια ύδατα και η οποία προσδιορίζεται … ως η βασική µονάδα διαχείρισης λεκανών απορροής ποταµού» (άρθρο 2 στοιχείο 15 Οδηγίας 2000/60). Το αργότερο έως τις 22 ∆εκεµβρίου 2003 τα κράτη µέλη ορίζουν την αρµόδια αρχή για την εφαρµογή των κανόνων της παρούσας οδηγίας σε κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταµού στο έδαφος τους (άρθρο 3 παρ. 1, 2 και 7 σε συνδυασµό µε άρθρο 24 παρ. 1 Οδηγίας 2000/60). Έως το ∆εκέµβριο του 2004 τα κράτη µέλη οφείλουν να προβούν σε ανάλυση των χαρακτηριστικών κάθε περιοχής λεκάνης απορροής, σε µελέτη των επιπτώσεων των ανθρωπίνων δραστηριοτήτων στην κατάσταση των επιφανειακών και υπογείων υδάτων, σε οικονοµική ανάλυση της αξιοποίησης των υδάτων και σε δηµιουργία µητρώου όλων των περιοχών που κείνται στο εσωτερικό κάθε λεκάνης απορροής ποταµού και που χρήζουν ειδικής προστασίας για την προστασία των επιφανειακών και υπογείων υδάτων τους ή για τη διατήρηση των οικοτόπων και των ειδών που εξαρτώνται άµεσα από το νερό (άρθρα 5 και 6 της Οδηγίας). Επίσης τα κράτη µέλη οφείλουν να καταγράφουν όλα τα υδατικά συστήµατα που χρησιµοποιούνται για υδροληψία µε σκοπό την ανθρώπινη κατανάλωση εφόσον η µέση ηµερήσια παροχή
267
τους υπερβαίνει τα 10 m³ ή εξυπηρετούν περισσότερα από 50 άτοµα (άρθρο 7 παρ. 1 της Οδηγίας). Έως το ∆εκέµβριο του 2006 τα κράτη µέλη οφείλουν να καταρτίσουν προγράµµατα παρακολούθησης για την αξιολόγηση της κατάστασης των επιφανειακών και υπογείων υδάτων, ώστε να υπάρχει συνεκτική και συνολική εικόνα της κατάστασης των υδάτων σε κάθε λεκάνη απορροής ποταµού. Η αποτίµηση της κατάστασης των υδάτων αποτελεί βασική προϋπόθεση για τον ορθό σχεδιασµό των µέτρων που θα ενσωµατωθούν στα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταµού, ώστε να επιτευχθεί ο στόχος της καλής κατάστασης όλων των συστηµάτων επιφανειακών και υπογείων υδάτων έως το 2015, κατά τα κατωτέρω ειδικότερον αναφερόµενα. Το αργότερο έως το ∆εκέµβριο του 2009 τα κράτη µέλη οφείλουν να εκπονήσουν και να δηµοσιεύσουν σχέδιο διαχείρισης και πρόγραµµα µέτρων για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταµού µε στόχους την πρόληψη της υποβάθµισης της κατάστασης όλων των συστηµάτων επιφανειακών και υπογείων υδάτων και την επίτευξη καλής κατάστασης κατ’ αρχήν έως το 2015, τον τερµατισµό ή την σταδιακή εξάλειψη των εκποµπών επικινδύνων ουσιών, την αναστροφή κάθε σηµαντικής ανοδικής τάσης της ρύπανσης των υπογείων υδάτων και την προοδευτική µείωση της ρύπανσης από τις ουσίες προτεραιότητας, ήτοι ουσίες που συνεπάγονται σοβαρούς κινδύνους για το υδάτινο περιβάλλον ή µέσω αυτού. Στις εν λόγω ουσίες που καθορίστηκαν µε την υπ’ αριθµ. 2455/2001 Απόφαση ΕΚ και περιελήφθησαν στο Παράρτηµα Χ της οδηγίας 2000/60 αποδίδεται σειρά προτεραιότητας για ανάληψη δράσης βάσει του κινδύνου που εµφανίζουν για το υδάτινο περιβάλλον (σχετ. µε τα ανωτέρω, πρβλ. άρθρα 4, 11, 13, 16 παρ. 1 και 2 της Οδηγίας). Τα κράτη µέλη ενθαρρύνουν την ενεργό συµµετοχή όλων των ενδιαφεροµένων στην υλοποίηση της παρούσας οδηγίας, ιδίως δε στην εκπόνηση, ενηµέρωση και αναθεώρηση των σχεδίων διαχείρισης των περιοχών λεκανών απορροής ποταµών (άρθρο 14
268
Οδηγίας). Από το 2010, τα κράτη µέλη πρέπει να εξασφαλίζουν ότι η πολιτική τιµολόγησης αποτελεί κίνητρο ώστε οι καταναλωτές να χρησιµοποιούν τους πόρους κατά αποτελεσµατικό τρόπο και οι επιµέρους κλάδοι της οικονοµίας να συµβάλλουν στην ανάκτηση του κόστους των υπηρεσιών που συνδέονται µε τη χρήση των υδάτων, συµπεριλαµβανοµένου του κόστους για το περιβάλλον και τους πόρους. Εντός δώδεκα ετών το αργότερο από την έναρξη ισχύος της παρούσας οδηγίας, στη συνέχεια δε ανά εξαετία, η Επιτροπή δηµοσιεύει έκθεση σχετικά µε την υλοποίηση της παρούσας οδηγίας. Εφόσον απαιτείται, η Επιτροπή συγκαλεί διάσκεψη των ενδιαφεροµένων για την κοινοτική πολιτική των υδάτων, στην οποία συµµετέχουν τα κράτη µέλη, εκπρόσωποι των αρµόδιων αρχών, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ΜΚΟ, οι κοινωνικοί και οικονοµικοί εταίροι, καταναλωτές, πανεπιστηµιακοί και άλλοι ειδικοί (άρθρο 18 παρ. 1 και 5 της Οδηγίας). Επτά έτη µετά την έναρξη ισχύος της οδηγίας, ήτοι από το ∆εκέµβριο του 2007 καταργούνται τα ακόλουθα νοµοθετήµατα: • οδηγία 75/440/ΕΟΚ για την ποιότητα των επιφανειακών υδάτων που προορίζονται για την παραγωγή πόσιµου ύδατος • απόφαση 77/795/ΕΟΚ για την ανταλλαγή πληροφοριών για την ποιότητα των επιφανειακών γλυκών υδάτων • οδηγία 79/869/ΕΟΚ για τις µεθόδους µέτρησης και τη συχνότητα των δειγµατοληψιών και αναλύσεων των επιφανειακών υδάτων, που προορίζονται για παραγωγή πόσιµου ύδατος ∆εκατρία έτη µετά την έναρξη ισχύος της οδηγίας, ήτοι από το ∆εκέµβριο του 2013 καταργούνται τα ακόλουθα νοµοθετήµατα: • οδηγία 78/659/ΕΟΚ για την ποιότητα γλυκών υδάτων για τη διατήρηση της ζωής των ιχθύων • οδηγία 79/923/ΕΟΚ για την απαιτουµένη ποιότητα υδάτων για τα οστρακοειδή • οδηγία 80/68/ΕΟΚ για την προστασία των υπογείων υδάτων από ορισµένες επικίνδυνες ουσίες
269
1.3. Πράξεις συναφείς µε την Οδηγία 2000/60/ΕΚ 1. Ανακοίνωση της Επιτροπής της 22ας Μαρτίου 2007 µε τίτλο: «Προς την αειφόρο διαχείριση του νερού στην Ευρωπαϊκή Ένωση - Πρώτο στάδιο της εφαρµογής της οδηγίας πλαίσιο για το νερό 2000/60/ΕΚ» [COM(2007) 128 τελικό - ∆εν έχει δηµοσιευθεί στην Επίσηµη Εφηµερίδα]. «Στην έκθεση αυτή, η Επιτροπή εκθέτει τα αποτελέσµατα που επετεύχθησαν από τα κράτη µέλη όσον αφορά την εφαρµογή της οδηγίας-πλαίσιο για το νερό. Υπογραµµίζει την υψηλή πιθανότητα αποτυχίας, από πολλά κράτη µέλη, στην επίτευξη των στόχων της οδηγίας-πλαίσιο, ιδίως λόγω της υλικής αποδιάρθρωσης των υδατικών οικοσυστηµάτων - κατά κύριο λόγο από την υπερεκµετάλλευση των υδάτινων πόρων - και των σηµαντικών επιπέδων ρύπανσης από διάσπαρτες πηγές. Η Επιτροπή διαπιστώνει προβλήµατα ορθής µεταφοράς της οδηγίας-πλαίσιο και κενά όσον αφορά το περιεχόµενο της εν λόγω µεταφοράς. Εξάλλου, η δηµιουργία περιοχών απορροής και ο καθορισµός αρµόδιων εθνικών αρχών δείχνει να βρίσκεται σε καλό δρόµο, ακόµη και εάν, σε ορισµένες περιπτώσεις, η διεθνής συνεργασία υπολείπεται του επιδιωκόµενου. Εξάλλου, η έκθεση επισηµαίνει σηµαντικότατες διακυµάνσεις όσον αφορά την ποιότητα της περιβαλλοντικής και οικονοµικής αξιολόγησης των λεκανών απορροής και σηµαντικά κενά, ιδίως όσον αφορά την οικονοµική ανάλυση. Τέλος, η Επιτροπή διατυπώνει ορισµένες συστάσεις στα κράτη µέλη, ιδίως προκειµένου να καλυφθούν διαπιστωθέντα κενά, να ενσωµατωθεί η αειφόρος ανάπτυξη του νερού στις άλλες εθνικές πολιτικές και να αξιοποιηθεί στον µέγιστο βαθµό η συµµετοχή των πολιτών• προς τούτο ανακοινώνει µέτρα που προτίθεται να θέσει µελλο270
• οδηγία 76/464/ΕΟΚ, εξαιρουµένου του άρθρου 6, το οποίο καταργήθηκε από την ηµεροµηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας 2000/60, ήτοι από τον ∆εκέµβριο του 2000 (σχετικά µε τα ανωτέρω, πρβλ. άρθρο 22 παρ. 1 και 2 Οδηγίας 2000/60).
Συµπεράσµατα Έκθεσης Σε γενικές γραµµές καταβάλλονται ικανοποιητικές προσπάθειες στον τοµέα της παρακολούθησης των υδάτων στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αναφέρθηκαν περισσότεροι από 107.000 σταθµοί παρακολούθησης (περίπου 57.000 σταθµοί παρακολούθησης των επιφανειακών υδάτων και 51.000 σταθµοί παρακολούθησης των υπογείων υδάτων). Όσον αφορά τα επιφανειακά ύδατα η µεγάλη πλειονότητα των σταθµών παρακολούθησης είναι εγκατεστηµένη σε ποταµούς (75%), ενώ ακολουθούν οι λίµνες (13%), τα παράκτια ύδατα (10%) και τα µεταβατικά ύδατα (2%). Κύριος σκοπός της παρακολούθησης είναι ο προσδιορισµός της κατάστασης των υδάτων. Καίρια σηµασία έχει εν προκειµένω η αξιολόγηση της οικολογικής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων. Όπως διαπιστώθηκε υπάρχουν αρκετά κενά όσον αφορά τη
271
ντικά σε εφαρµογή στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής πολιτικής διαχείρισης του νερού» (ιστοσελίδα http:europa.eu/legislation). 2. Έκθεση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Kοινοβούλιο και το Συµβούλιο σύµφωνα µε το άρθρο 18 παρ. 3 της Οδηγίας 2000/60 ΕΚ σχετικά µε τα προγράµµατα παρακολούθησης της κατάστασης των υδάτων {SEC(2009)415} / COM/2009/0156 τελικό. ∆ηµοσίευση κατ΄ εφαρµογή της διάταξης του άρθρου 18 παρ. 3 της Οδηγίας πλαίσιο για τα ύδατα, σύµφωνα µε την οποία η Επιτροπή οφείλει να δηµοσιεύσει Έκθεση σχετικά µε την πρόοδο υλοποίησης της Οδηγίας όσον αφορά το άρθρο 8 για την παρακολούθηση της κατάστασης των υδάτων. Η έκθεση βασίζεται στις συνοπτικές εκθέσεις που υπέβαλαν τα κράτη µέλη κατ’ εφαρµογήν του άρθρου 15 παρ. 2 της Οδηγίας σχετικά µε τα προγράµµατα παρακολούθησης που εκπονούνται δυνάµει του άρθρου 8 της Οδηγίας. Σηµειωτέον ότι το µόνο κράτος που δεν υπέβαλε έκθεση ήταν η Ελλάδα και η Μάλτα, η οποία δεν υπέβαλε έκθεση για τα προγράµµατα παρακολούθησης των επιφανειακών υδάτων.
3. Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 17ης Ιουλίου 2006 σχετικά µε πρότυπα ποιότητας περιβάλλοντος στον τοµέα της υδατικής πολιτικής και σχετικά µε την τροποποίηση της οδηγίας 2000/60/ΕΚ [COM(2006) 397 τελικό δεν έχει δηµοσιευθεί στην Επίσηµη Εφηµερίδα]. Η Επιτροπή προτείνει κατ’ εφαρµογή του άρθρου 17 παρ. 1 της Οδηγίας 2000/60 την καθιέρωση ποιοτικών προτύπων για το περιβάλλον µε στόχο να περιοριστεί η ποσότητα ορισµένων χηµικών ουσιών, που συνεπάγονται σοβαρούς κινδύνους για το περιβάλλον ή την υγεία, στα επιφανειακά ύδατα της ΕΕ. Ειδικότερα οι συγκεντρώσεις των ως άνω ουσιών στα ύδατα δεν θα πρέπει να υπερβαίνουν τα περιβαλλοντικά ποιοτικά πρότυπα. Τα ως άνω πρότυπα πρέπει να συνοδεύονται από κατάλογο των απορρίψεων, των εκποµπών και των απωλειών των ως άνω ουσιών, ώστε να εξακριβώνεται κατά πόσο έχουν επιτευχθεί οι αντίστοιχοι
272
ανάπτυξη των αναγκαίων µεθόδων αξιολόγησης των στοιχείων βιολογικής ποιότητας. Αυτό ισχύει ιδίως για τις χώρες που προσχώρησαν στην ΕΕ το 2004 και το 2007. Επίσης ελάχιστες ήταν οι πληροφορίες σχετικά µε την ακρίβεια των προγραµµάτων παρακολούθησης και τις µεθόδους αξιολόγησης της οικολογικής κατάστασης. Συνεπώς είναι δύσκολο να εκτιµηθεί κατά πόσο τα προγράµµατα παρακολούθησης είναι αρκούντως ακριβή ώστε να παράσχουν µία συνεκτική και πλήρη επισκόπηση της κατάστασης των υδατικών συστηµάτων στις διάφορες λεκάνες απορροής ποταµών και να τεκµηριώσουν τη λήψη αποφάσεων σχετικά µε το πρόγραµµα µέτρων. Τα αναµενόµενα για το τέλος του 2009 σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταµού θα φιλοτεχνήσουν µία πλήρη εικόνα των λεκανών απορροής ποταµού ως προς τις πιέσεις, τις επιπτώσεις, την αξιολόγηση της κατάστασης και τα µέτρα, γεγονός το οποίο θα επιτρέψει στην Επιτροπή να µελετήσει ενδελεχώς τα αποτελέσµατα των προγραµµάτων παρακολούθησης (σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. ιστοσελίδα http://eur-lex.europa.eu).
5. Οδηγία 2007/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, για την αξιολόγηση και τη διαχείριση των κινδύνων πληµµύρας (Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. L 288 της 06/11/2007 σ. 0027 – 0034) Σκοπός της ως άνω Οδηγίας είναι η θέσπιση πλαισίου για την αξιολόγηση και τη διαχείριση των κινδύνων πληµµύρας µε στόχο τη µείωση των αρνητικών συνεπειών στην ανθρώπινη υγεία, το περιβάλλον, την πολιτιστική κληρονοµιά και τις οικονοµικές δραστηριότητες, που συνδέονται µε τις πληµµύρες στην Κοινότητα (άρθρο 1 Οδηγίας 2007/60). Στις ρυθµίσεις της Οδηγίας υπάγονται όλοι οι τύποι πληµµύρας, όπως πληµµύρες από ποτάµια, ορεινούς χείµαρρους, εφήµερα ρεύµατα της Μεσογείου και πληµµύρες από τη θάλασσα σε παράκτιες περιοχές (πρβλ. σχετικά, άρθρο 2 παρ. 1 Οδηγίας 2007/60). Προς επίτευξη του ανωτέρω στόχου η παρούσα Οδηγία προβλέπει τη λήψη εκ µέρους των κρατών µελών σε επίπεδο περιοχής λεκάνης απορροής ποταµού των κάτωθι µέτρων 1) Τη διεξαγωγή έως τις 22 ∆εκεµβρίου 2011 για κάθε λεκάνη απορροής
273
4. Οδηγία 2006/118/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 12ης ∆εκεµβρίου 2006 σχετικά µε την προστασία των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση [Επίσηµη Εφηµερίδα L 372 της 27.12.2006]. Η ως άνω Οδηγία προβλέπει τη λήψη µέτρων πρόληψης και ελέγχου της ρύπανσης των υπογείων υδάτων, ιδίως δε µέτρων αξιολόγησης της χηµικής κατάστασης των υδάτων καθώς και µέτρων µε στόχο τη µείωση της παρουσίας ρυπογόνων ουσιών (βλ. σχετικά µε τα ανωτέρω, ιστοσελίδα http:europa.eu/legislation).
στόχοι περί µείωσης ή πλήρους διακοπής ανάλογων δραστηριοτήτων (βλ. σχετικά µε τα ανωτέρω, ιστοσελίδα http:europa.eu/legislation).
ποταµού προκαταρκτικής αξιολόγησης κινδύνων πληµµύρας, η οποία περιλαµβάνει πληροφορίες α) σχετικά µε τις πληµµύρες, οι οποίες σηµειώθηκαν στο παρελθόν και είχαν σηµαντικές αρνητικές επιπτώσεις στις ανθρώπινες ζωές, στις οικονοµικές δραστηριότητες και στο περιβάλλον, β) σχετικά µε την πιθανότητα επέλευσης πληµµύρων στο µέλλον ως και µε την αξιολόγηση των δυνητικών αρνητικών συνεπειών των εν λόγω µελλοντικών πληµµύρων. 2) Τον προσδιορισµό, επί τη βάσει της ανωτέρω προκαταρκτικής αξιολόγησης, των περιοχών ως προς τις οποίες τα κράτη µέλη συµπεραίνουν ότι υπάρχουν δυνητικοί σοβαροί κίνδυνοι πληµµύρας ή ότι είναι πιθανόν να σηµειωθεί πληµµύρα. 3) Την κατάρτιση έως τις 22 ∆εκεµβρίου 2013 α) χαρτών επικινδυνότητας πληµµύρας στους οποίους αποτυπώνονται οι γεωγραφικές περιοχές που θα µπορούσαν να πληµµυρήσουν σύµφωνα µε τα ακόλουθα σενάρια (πληµµύρες χαµηλής, µέσης, υψηλής πιθανότητας) ως και β) χαρτών κινδύνων πληµµύρας στους οποίους περιγράφονται οι δυνητικές αρνητικές συνέπειες των πληµµύρων υπό τις συνθήκες των ανωτέρω σεναρίων (π.χ. ενδεικτικός αριθµός κατοίκων που ενδέχεται να πληγούν και τύπος της οικονοµικής δραστηριότητας στην περιοχή που ενδέχεται να πληγεί). 4) Την επί τη βάσει των ανωτέρω χαρτών κατάρτιση και δηµοσίευση έως τις 22 ∆εκεµβρίου 2015 συντονισµένων σχεδίων διαχείρισης των κινδύνων πληµµύρας. Τα εν λόγω σχέδια δέον όπως περιλαµβάνουν µέτρα για τη µείωση των δυνητικών αρνητικών συνεπειών των πληµµύρων για την ανθρώπινη υγεία, το περιβάλλον, την πολιτιστική κληρονοµιά και την οικονοµική δραστηριότητα ως και για τη µείωση των πιθανοτήτων πληµµύρας (σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. άρθρο 4 παρ. 1, 2 και 4, άρθρο 5 παρ. 2, άρθρο 6 παρ. 1, 3, 5 και 8 ως και άρθρο 7 παρ. 1, 2 , 3 και 5 Οδηγίας 2007/60). Σύµφωνα µε την Οδηγία 2007/60 η κατά τα ως άνω προκαταρκτική αξιολόγηση κινδύνων ως και οι χάρτες και τα σχέδια δια274
6. Οδηγία 2008/56/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 17ης Ιουνίου 2008, περί πλαισίου κοινοτικής δράσης στο πεδίο της πολιτικής για το θαλάσσιο περιβάλλον (οδηγία - πλαίσιο για τη θαλάσσια στρατηγική) (EEL 164 της 25/6/2008, σελ. 19 - 40). Η ως άνω Οδηγία καθιερώνει πλαίσιο εντός του οποίου τα κράτη µέλη λαµβάνουν τα αναγκαία µέτρα για να επιτύχουν ή να διατηρήσουν καλή περιβαλλοντική κατάσταση για το θαλάσσιο περιβάλλον το αργότερο έως το έτος 2020 (άρθρο 1 παρ. 1 Οδηγίας 2008/56). Προς επίτευξη του ανωτέρω στόχου τα κράτη µέλη χαράσσουν και εφαρµόζουν εθνικές στρατηγικές για τα ύδατα τους σύµφωνα µε το ακόλουθο σχέδιο δράσης Κατά πρώτον τα κράτη µέλη οφείλουν να προβούν έως τις 15 Ιουλίου 2012 σε α) αρχική αξιολόγηση της περιβαλλοντικής κατάστασης των υδάτων τους και των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των ανθρωπίνων δραστηριοτήτων σε αυτά κατά τα ειδικότερον προβλεπόµενα στο άρθρο 8 της Οδηγίας, β) καθορισµό της καλής περιβαλλοντικής κατά275
χείρισης επανεξετάζονται και επικαιροποιούνται ανά εξαετία, τίθενται δε από τα κράτη µέλη στη διάθεση της Επιτροπής, η οποία και υποβάλλει έως τις 22 ∆εκεµβρίου 2018 και εν συνεχεία ανά εξαετία στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συµβούλιο έκθεση σχετικά µε την εφαρµογή της παρούσας οδηγίας, κατά τη σύνταξη της οποίας (έκθεσης) λαµβάνονται υπόψη οι επιπτώσεις της κλιµατικής αλλαγής (σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. άρθρο 14, άρθρο 15 παρ. 1 και άρθρο 16 Οδηγίας 2007/60). Τα κράτη µέλη λαµβάνουν τα κατάλληλα µέτρα ώστε να συντονίσουν την εφαρµογή της παρούσας Οδηγίας και της Οδηγίας 2000/60 για τα ύδατα (πρβλ. άρθρο 9 Οδηγίας 2007/60), θέτουν δε σε ισχύ τις αναγκαίες για την συµµόρφωση τους µε την παρούσα οδηγία διατάξεις το αργότερο έως τις 26 Νοεµβρίου 2009, κατά τα ειδικότερον προβλεπόµενα στην παρ. 1 του άρθρου 17 της Οδηγίας 2007/60.
2. Προστασία και διαχείριση των υδάτινων πόρων κατά το εθνικό δίκαιο 2.1. Εισαγωγή Η πολιτική διαχείρισης του νερού στην Ελλάδα χαρακτηρίζεται ως αποσπασµατική και στερούµενη συντονισµού. ∆εν υπάρχει συστηµατοποιηµένο, σαφές και συγκεκριµένο νοµοθετικό πλαίσιο, αλλά πλήθος διάσπαρτων νοµοθετικών διατάξεων. Επίσης οι συναρµόδιοι φορείς είναι πολλοί µε αλληλοκαλυπτόµενες αρµοδιότητες. Οι πρώτες διατάξεις για το πόσιµο νερό ήταν υγειονοµικού περιεχοµένου (ρύθµιση υποχρέωσης απολύµανσης, µεθόδων χλωρίωσης και φθορίωσης του νερού), ενώ απουσίαζε τελείως η οικολογική και οικονοµική προσέγγιση. Το 1986 εξεδόθη από το Υπουργείο Υγείας η Α5/288/23.1.1986 Υγειονοµική ∆ιάταξη για
276
στασης των υδάτων σύµφωνα µε το άρθρο 9 παρ. 1 της Οδηγίας, γ) θέσπιση σειράς περιβαλλοντικών στόχων και συναφών δεικτών προς επίτευξη της καλής περιβαλλοντικής κατάστασης σύµφωνα µε το άρθρο 10 παρ. 1. Έως δε τις 15 Ιουλίου 2014 τα κράτη οφείλουν να θεσπίσουν και εφαρµόσουν πρόγραµµα παρακολούθησης για τη συνεχή εκτίµηση της περιβαλλοντικής κατάστασης των θαλάσσιων υδάτων τους κατά τα ειδικότερον προβλεπόµενα στο άρθρο 11 παρ. 1 της παρούσας Οδηγίας. Το αργότερο έως το 2015 τα κράτη µέλη υποχρεούνται να καταρτίσουν πρόγραµµα µέτρων προς επίτευξη του ανωτέρω στόχου της καλής περιβαλλοντικής κατάστασης σύµφωνα µε τα οριζόµενα στο άρθρο 13 παρ. 1, 2 και 3 της Οδηγίας (σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. άρθρο 5 παρ. 1 και 2 της Οδηγίας 2008/56). Οι κατά τα ως άνω θαλάσσιες στρατηγικές επανεξετάζονται και επικαιροποιούνται ανά εξαετία κατά τα ειδικότερον προβλεπόµενα στο άρθρο 17 της Οδηγίας 2008/56. Τα κράτη µέλη θέτουν σε ισχύ τις διατάξεις που είναι απαραίτητες για τη συµµόρφωση τους µε την παρούσα Οδηγία έως τις 15 Ιουλίου 2010 (άρθρο 26 παρ. 1 Οδηγίας 2008/56).
2.2. Η διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγµατος Η προστασία του περιβάλλοντος κατοχυρώνεται συνταγµατικά στην Ελλάδα για πρώτη φορά µε το άρθρο 24 του Συντάγµατος του 1975. Σύµφωνα µε το άρθρο 24 παρ. 1 πρώτη και δεύτερη πρόταση «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωµα του καθενός. Για τη διαφύλαξη του το Κράτος έχει υποχρέωση να λαµβάνει ιδιαίτερα προληπτικά και κατασταλτικά µέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας». Με την ως άνω διάταξη «το φυσικό περιβάλλον, στοιχείο του οποίου αποτελούν οι υδατικοί πόροι, έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόµενο αγαθό, προκειµένου να εξασφαλισθεί η οικολογική ισορροπία και η διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη και των επόµενων γενεών. Για το σκοπό αυτό ο συντακτικός νοµοθέτης επέβαλε στα όργανα του Kράτους να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για τη διαφύλαξη του προστατευόµενου αγαθού και να λαµβάνουν τα απαιτούµενα νοµοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά µέτρα, παρεµβαίνοντας στον αναγκαίο βαθµό και στην οικονοµική ή άλλη ατοµική ή συλλογική δραστηριότητα» (ΣτΕ 1688/2005, 2180/2006, 2179/2006, 3841/2006, 1125/2008).
την ποιότητα του πόσιµου νερού σε εναρµόνιση προς την αντίστοιχη κοινοτική οδηγία 80/778/ΕΟΚ. Η ως άνω Οδηγία καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από την Οδηγία 98/83 ΕΟΚ, η οποία ενσωµατώθηκε στο ελληνικό δίκαιο το 2003 µε υγειονοµική διάταξη2.
2
Σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. Α. Καλλία – Αντωνίου, όπ.π. (σηµ. 1), σελ. 578.
277
Περαιτέρω το Σ.τ.Ε. ερµηνεύον τις ως άνω διατάξεις του άρθρου 24 έκρινε ότι οι λίµνες, τα ποτάµια και οι υγροβιότοποι αποτελούν εξαιρετικά ευπαθή οικοσυστήµατα που χρήζουν ειδικής προστασίας, η οποία πηγάζει απευθείας από το άρθρο 24 του Συντάγµατος, οι σχετικές επιταγές του οποίου έχουν αυτοτέλεια και άµεση εφαρµογή. Ειδικότερα µε την υπ’ αριθµ. 1183/1996 απόφαση του το Ανώτατο ∆ιοικητικό ∆ικαστήριο έκρινε επί λέξει τα εξής «Επειδή κατά το πνεύµα και το σκοπό των προστατευτικών του περιβάλλοντος συνταγµατικών διατάξεων επιβάλλεται ειδική προστασία, µεταξύ άλλων, των εξαιρετικά ευπαθών οικοσυστηµάτων, όπως είναι οι λίµνες και οι υγροβιότοποι. Στόχο της προστασίας αυτής αποτελεί η διατήρηση αναλλοίωτων στο διηνεκές των χαρακτηριστικών στοιχείων που συνθέτουν την φυσιογνωµία και την ιδιαιτερότητά των έτσι ώστε να διασφαλίζεται η ποικιλοµορφία του φυσικού περιβάλλοντος µε την διατήρηση διαφορετικών οικοσυστηµάτων, η προστασία της βιοποικιλότητας, η διαφύλαξη της χλωρίδας και της πανίδας των και η αλληλεπίδραση των οικοσυστηµάτων που είναι αναγκαία για την οικολογική ισορροπία και την αναγέννηση της φύσης. Οι ως άνω σκοποί επιτυγχάνονται µε την απαγόρευση κάθε παρέµβασης που µπορεί να αλλοιώσει τα χαρακτηριστικά των εν λόγω ευπαθών οικοσυστηµάτων. Η προστασία αυτή πηγάζει απευθείας από το άρθρο 24 του Συντάγµατος, οι σχετικές επιταγές του οποίου έχουν αυτοτέλεια και άµεση εφαρµογή. Έτσι ο χαρακτηρισµός των περιοχών απόλυτης προστασίας, η οριοθέτηση της ζώνης των που περιλαµβάνει τον πυρήνα του βιοτόπου, όπως είναι η κοίτη του ποταµού ή της λίµνης, οι όχθες των και η απολύτως αναγκαία για την προστασία των παρόχθια έκταση, καθώς επίσης και η απαγόρευση κάθε δραστηριότητας ή παρέµβασης που µπορεί να βλάψει τις περιοχές αυτές αποτελεί υποχρέωση της ∆ιοικήσεως που απορρέει αποκλειστικά από το Σύνταγµα. Η διοικητική παρέµβαση για την προστασία των εξαιρετικά ευπαθών οικοσυστηµάτων, όπως εκτέθηκε, περιορίζεται σε δέσµια διαπίστωση φυσικών καταστάσεων και σε θέσπιση
278
απαγορευτικών µέτρων που υπαγορεύονται από τα δεδοµένα της κοινής και της επιστηµονικής πείρας χωρίς να καταλείπεται έδαφος εκτιµήσεων και αξιολογήσεων που προϋποθέτουν κανονιστική ή διακριτική ευχέρεια και απαιτούν την προηγούµενη θέσπιση διοικητικής διαδικασίας»3. Περαιτέρω το Σ.τ.Ε. ερµηνεύον το ως άνω άρθρο 24 του Συντάγµατος έκρινε ότι ουσιώδες στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος και δη ευπαθές αποτελούν τα οικοσυστήµατα των ακτών, των οποίων η χερσαία και η θαλάσσια ζώνη µε την αντίστοιχη χλωρίδα και πανίδα βρίσκονται σε στενή λειτουργική αλληλεξάρτηση, συνιστούν δε άµα και πολύτιµους οπτικούς πόρους, λόγω του αισθητικού κάλλους της γεωµορφολογίας τους4. Ως εκ τούτου χρήζουν αυξηµένης προστασίας ευθέως εκ του άρθρου 24 του Συντάγµατος (ΣτΕ 1500/2000) και είναι δεκτικά µόνον ηπίας διαχειρίσεως και αναπτύξεως, η οποία και µόνο τυγχάνει βιώσιµη (ΣτΕ 1790/1999, 1129/1999, 3344/1999). Η ως άνω συνταγµατική προστασία των ακτών εκτεινοµένη στη χερσαία και θαλάσσια ζώνη αυτών ως οικοσυστηµάτων περιλαµβάνει την κατά το φυσικό προορισµό χρήση τους και ιδίως τη διασφάλιση του δικαιώµατος της ελεύθερης πρόσβασης σε αυτά σε όλους καθώς επίσης και την κατά προορισµό κοινοχρησία αυτών. Κατά συνέπεια αποκλείονται χρήσεις, οι οποίες εµποδίζουν την κατά προορισµό χρήση των χώρων αυτών, δηλαδή της ελεύθερης και ανεµπόδιστης επίσκεψης, παραµονής, διέλευσης και κολύµβησης (ΣτΕ 3346/1999). Περαιτέρω η εκτέλεση τεχνικού έργου επί των παρακτίων οικοσυστηµάτων και δη είτε στη χερσαία είτε στη θαλάσσια ζώνη
3 Βλ. σχετικά και Παναγόπουλο Θ., ∆ίκαιο Περιβάλλοντος, ∆’ έκδοση, εκδ. Σταµούλη Α.Ε., Αθήνα 2004, σελ. 269 επ. 4 ΣτΕ 2993/1998, σε ∆εκλερή Μ., Το ∆ίκαιο της Βιωσίµου Αναπτύξεως, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα - Κοµοτηνή 2000, σελ. 194, ΣτΕ 978/2005.
279
επιτρέπεται µόνο εφόσον τούτο εµπίπτει στην έννοια της ήπιας διαχείρισης, εξυπηρετεί δηµόσιο συµφέρον και είναι βιώσιµο. Η βιωσιµότητα ενός έργου προκύπτει από τη χωροθέτηση του, τους όρους της γενικής περιβαλλοντικής µελέτης που το προβλέπει και την ένταξη του στο συνολικό προγραµµατισµό της επέµβασης στην ακτή (ΣτΕ 327/1999, 3818/1995)5. Επίσης κατά παγία νοµολογία του ΣτΕ εκ του άρθρου 24 του Συντάγµατος απορρέει η αρχή της υποχρεώσεως αποκαταστάσεως των ουσιωδώς βλαβέντων σηµαντικών οικοσυστηµάτων (ΣτΕ 1543/2008), µεταξύ των οποίων και τα υδάτινα, κατά τα ως άνω. Έτσι στην περίπτωση του Παγασητικού κόλπου, γνωστού θαλάσσιου οικοσυστήµατος ρυπαινοµένου από χερσαίες πηγές το ∆ικαστήριο έκρινε επί λέξει τα εξής «Επειδή εκ του θεµελιώδους κανόνος της βιωσίµου αναπτύξεως, κατοχυρουµένης τόσον εις το Σύνταγµα (άρθρον 24) όσον και εις την Συνθήκην του Μάαστριχτ (άρθρα Β, 2 και 130 Ρ), κυρωθείσαν διά του Ν. 2077/1992, ήτοι της αναπτύξεως εκείνης η οποία ικανοποιεί τας ευλόγους ανάγκας της παρούσης γενεάς χωρίς να θέτη εις κίνδυνον την ικανοποίησιν των αναγκών των µελλουσών γενεών, προκύπτει ότι επιβάλλεται πρωτίστως η διατήρησις του φυσικού κεφαλαίου της χώρας διά την µεταβίβασίν του ακεραίου εις τας εποµένας γενεάς, ώστε να υπάρχει η επιβαλλοµένη ισότης ικανοποιήσεως των αναγκών µεταξύ των γενεών. 'Οθεν η κατασκευή και λειτουργία βιοµηχανικών και τεχνικών εν γένει εγκαταστάσεων εις την παράκτιον ζώνην και εγγύς της θαλάσσης επιτρέπεται υπό τον ουσιώδη όρον ότι δεν προκαλείται εντεύθεν οιασδήποτε µορφής διατάραξις του θαλασσίου οικοσυστήµατος και ιδίως η ρύπανσις αυτού. ∆ιότι εις το φυ-
5 Σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. ∆εκλερή Μ., όπ.π. (σηµ 4), σελ. 191, 514 επ., 542 επ.
280
σικόν κεφάλαιον της χώρας περιλαµβάνεται, µεταξύ άλλων, και το σύστηµα των ακτών και των θαλασσίων οικοσυστηµάτων, ιδίως των κόλπων, οι οποίοι είναι ευπαθή οικοσυστήµατα ευκόλως αποσταθεροποιούµενα. Εντεύθεν έπεται περαιτέρω ότι δεν επιτρέπεται η λειτουργία τοιούτων εγκαταστάσεων εις κόλπους της χώρας οι οποίοι ήδη εµφανίζουν ηυξηµένην ρύπανσιν, διότι τούτων δεν είναι µόνον απηγορευµένη η περαιτέρω επιβάρυνσις, αλλ' αντιθέτως επιβάλλεται εκ της ανωτέρω αρχής η αποκατάστασίς των εις την κατάστασιν της σταθεράς ισορροπίας» (ΣτΕ 5235/1996)6. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω το ∆ικαστήριο έκανε δεκτή αίτηση ακυρώσεως κατά πράξεως της ∆ιοίκησης, µε την οποία είχε χορηγηθεί προέγκριση χωροθέτησης (βιοµηχανικής) εγκατάστασης αποθήκευσης υγρών καυσίµων σε περιοχή του Παγασητικού κόλπου. Περαιτέρω, όπως παγίως έχει κριθεί από τη νοµολογία του ΣτΕ, «ουσιώδες στοιχείο του υπό του άρθρου 24 του Συντάγµατος προστατευοµένου φυσικού περιβάλλοντος, και δη της γεωµορφολογίας αυτού, αποτελούν τα υπό διάφορες ονοµασίες υδρορεύµατα , ήτοι οι πτυχώσεις της επιφανείας της γης, δια των οποίων συντελείται κυρίως η απορροή προς την θάλασσα των πλεοναζόντων υδάτων της ξηράς. Εκτός, όµως, της λειτουργίας τους αυτής, τα εν λόγω ρεύµατα αποτελούν, επίσης, φυσικούς αεραγωγούς, µαζί δε µε την χλωρίδα και πανίδα αυτών είναι οικοσυστήµατα µε ιδιαίτερο µικροκλίµα που συµβάλλουν πολλαπλώς στην ισορροπία του περιβάλλοντος (ΣΕ 1801/1995, 4577/1998, 2656/1999 κ.ά.). Κατ’ ακολουθίαν το κράτος υποχρεούται να διατηρεί τα πάσης φύσεως υδρορεύµατα στην φυσική τους κατάσταση προς διασφάλιση της λειτουργίας αυτών ως οικοσυστηµάτων, επιτρε-
6
βλ. σχετικά και ∆εκλερή Μ., όπ.π. (σηµ 4), σελ. 176.
281
2.3. Ο Ν. 1650/1986 «για την προστασία του περιβάλλοντος» 1. Σε συµµόρφωση µε τη συνταγµατική επιταγή του ως άνω άρθρου 24 παρ. 1 θεσπίστηκε ο νόµος 1650/1986 για την προστασία του περιβάλλοντος (ΦΕΚ α’ 160) (ΣτΕ 2760/1994). Ο ως άνω νόµος έλαβε ειδική πρόνοια για την προστασία, µεταξύ άλλων, των επιφανειακών και υπογείων υδάτων που θεωρούνται ως φυσικοί πόροι και οικοσυστήµατα (άρθρο 1 παρ. 3 εδ. β’ Νόµου 1650/1986)7 (ΣτΕ 2215/2002).
ποµένης µόνον της εκτελέσεως των απολύτως αναγκαίων τεχνικών έργων διευθετήσεως της κοίτης και των πρανών αυτών προς διασφάλιση της ελευθέρας ροής των υδάτων, αποκλειοµένης δε πάσης αλλοιώσεως της φυσικής των καταστάσεως δι΄ επιχώσεως ή καλύψεως της κοίτης τους, ή τεχνικής επεµβάσεως εις τα σηµεία διακλαδώσεώς τους (ΣΕ 4577/1998). Επειδή, προκειµένου να λάβουν χώρα οι τυχόν επιτρεπόµενες επεµβάσεις στα υδρορεύµατα ή και πλησίον αυτών, απαιτείται η προηγουµένη οριοθέτησή τους, εάν µεν πρόκειται περί πλευσίµων ποταµών, κατά τις διατάξεις του άρθρου 26 Α του Α.Ν. 2344/1940 (Α΄ 154), όπως αυτό προσετέθη µε το άρθρο 4 παρ. 3 του Ν. 2386/1996 (Α΄ 43), σε κάθε άλλη δε περίπτωση κατά τις διατάξεις του άρθρου 6 του Ν. 880/.1979 (ΣΕ 2669/2001)» (ΣτΕ 2215/2002, όµοια ΣτΕ 1644/2006, βλ σχετικά και Καράκωστα Ι., Περιβάλλον και ∆ίκαιο, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 2005, σελ. 115 επ.).
7
Σύµφωνα µε την ως άνω διάταξη του εδαφίου β της παρ. 3 του άρθρου 1 του Ν. 1650/1986 «µε τις διατάξεις του παρόντος νόµου επιδιώκονται (…) η προστασία των επιφανειακών και υπογείων νερών θεωρουµένων ως φυσικών πόρων και ως οικοσυστηµάτων».
282
Ειδικότερα στο τρίτο κεφάλαιο του ως άνω νόµου υπό τον τίτλο «Προστασία του περιβάλλοντος από τη ρύπανση» περιλαµβάνονται διατάξεις ειδικά για ύδατα. Πρόκειται για τα άρθρα 9 και 10. Το πρώτο εκ των ως άνω άρθρων υπό τον τίτλο «Ποιότητα νερών και δίκτυο παρακολούθησης» προβλέπει τον καθορισµό µε κοινή απόφαση των Υπουργών Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων και Βιοµηχανίας Ενέργειας και Τεχνολογίας των κατευθυντήριων ή και οριακών τιµών παραµέτρων ποιότητας νερών (χηµικών, µικροβιολογικών, ραδιολογικών κλπ.) ή στοιχείων υδατικού οικοσυστήµατος ως και τον σχεδιασµό και την εγκατάσταση από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων εθνικού δικτύου σταθµών µέτρησης των παραµέτρων ποιότητας των νερών. Περαιτέρω το άρθρο 10 υπό τον τίτλο «Μέτρα για την προστασία των νερών» προβλέπει την επιβολή µε κοινή απόφαση των Υπουργών Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων και των κατά περίπτωση αρµόδιων υπουργών, σε υφιστάµενα ή σε νέα έργα και δραστηριότητες του άρθρου 3 του Ν. 1650/1986 καθώς και σε κάθε άλλη δραστηριότητα που είναι πιθανό να υποβαθµίσει τα νερά περιορισµών και µέτρων για την προστασία των υδάτων, όπως ο καθορισµός αποστάσεων ασφαλείας, η εφαρµογή τεχνολογίας αντιρρύπανσης, η χρήση συγκεκριµένων πρώτων και βοηθητικών υλών ή και καυσίµων κ.α.8
8
Κατ΄εξουσιοδότηση του ως άνω άρθρου 10 του Ν. 1650/1986 εκδόθηκαν τα κάτωθι νοµοθετήµατα:
283
284
2. Περαιτέρω ο ως άνω Ν. 1650/1986 «Για την προστασία του περιβάλλοντος» αφιερώνει ειδικό κεφάλαιο στην προστασία της φύσης και του τοπίου (Κεφάλαιο ∆’ µε τίτλο: «Προστασία της φύσης και του τοπίου» / άρθρα 18 έως και 22). Ειδικότερα στο άρθρο 18 του ως άνω νόµου ορίζεται, σε αρµονία µε τις διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 24 του Συντάγµατος (ΣτΕ 1183/1996), ότι αντικείµενα προστασίας και διατήρησης µπορεί να αποτελέσουν χερσαίες, υδάτινες ή µικτού χαρακτήρα περιοχές, µεµονωµένα στοιχεία ή σύνολα της φύσης και του τοπίου λόγω της οικολογικής, γεωµορφολογικής, βιολογικής, επιστηµονικής ή αισθητικής σηµασίας τους (άρθρο 18 παρ. 2). Οι ως άνω περιοχές, τα στοιχεία ή σύνολα δύνανται περαιτέρω να χαρακτηρίζονται µε βάση τα ειδικότερα κριτήρια του άρθρου 19 ως: α) περιοχές απόλυτης προστασίας της φύσης, ήτοι εκτάσεις µε εξαιρετικά ευαίσθητα οικοσυστήµατα, βιότοποι ή οικότοποι σπάνιων ή απειλούµενων µε εξαφάνιση ειδών της αυτοφυούς χλωρίδας ή της άγριας πανίδας, στις οποίες απαγορεύεται κάθε δραστηριότητα, β) ως περιοχές προστασίας της φύσης, ήτοι εκτάσεις µεγάλης οικολογικής ή βιολογικής αξίας, οι οποίες προστατεύονται από κάθε δραστηριότητα ή επέµβαση δυναµένη να αλλοιώσει τη φυσική κατάσταση, σύνθεση ή εξέλιξη τους, γ) ως εθνικά πάρκα, ήτοι χερσαίες, υδάτινες ή µικτού χαρακτήρα περιοχές, ανεπηρέαστες ή ελάχιστα επηρεασµένες από την ανθρώπινη δραστηριότητα µε ιδιαίτερη βιολογική, οικολογική, γεωµορφολογική και αισθητική αξία, οι οποίες δύνανται ειδικότερον να χαρακτηριστούν ως θαλάσσια πάρκα, εφ’ όσον καταλαµβάνουν εξ’ ολοκλήρου ή κατά µεγάλο τµήµα τους θαλάσσια περιοχή, δ) ως προστατευόµενοι φυσικοί σχηµατισµοί, εµπιπτουσών εν προκειµένω λειτουργικών τµηµάτων της φύσης ή µεµονωµένων δηµιουργηµάτων της µε ιδιαίτερη οικολογική, επιστηµονική ή αισθητική αξία ή µε συµβολή στην διατήρηση των φυσικών διεργασιών και την προστασία των φυσικών πόρων (όπως δένδρα, συστάδες δένδρων και θάµνων, προστατευτική βλάστηση, παρόχθια και παράκτια βλάστηση, πηγές, φαράγγια, θίνες, απολιθω285
µένα δάση), χαρακτηριζοµένων περαιτέρω των ως άνω φυσικών σχηµατισµών που έχουν µνηµειακό χαρακτήρα, ως διατηρητέων µνηµείων της φύσης, ε) ως προστατευόµενα τοπία, χαρακτηριζοµένων εν προκειµένω ως τέτοιων περιοχών µεγάλης αισθητικής ή πολιτιστικής αξίας ή και εκτάσεων ιδιαίτερα πρόσφορων για την αναψυχή του κοινού, δυναµένων των ως άνω περιοχών να ονοµαστούν ειδικότερον µε βάση τα κύρια χαρακτηριστικά τους ως αισθητικών δασών, τοπίων άγριας φύσης, αγροτικών, αστικών, βιοµηχανικών κ.ο.κ. και στ) ως περιοχές οικοανάπτυξης, ήτοι περιοχές µε ιδιαίτερα φυσικά και πολιτιστικά χαρακτηριστικά που µπορεί να περιλαµβάνουν χωριά ή οικισµούς9. Ο χαρακτηρισµός περιοχών, στοιχείων ή συνόλων της φύσης και του τοπίου κατά τις ανωτέρω διακρίσεις, ο καθορισµός των ορίων τους και των τυχόν ζωνών προστασίας καθώς και των αναγκαίων για την προστασία τους γενικών όρων, απαγορεύσεων και περιορισµών γίνεται µε Προεδρικό ∆ιάταγµα, το οποίο αναθεωρείται ανά πενταετία10. Με το ως άνω Π.∆. δύναται να συνιστάται νοµικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου ως φορέας διαχείρισης της προστατευόµενης περιοχής11. Εντός ενός έτους από τη δηµοσίευση του ως άνω Π.∆. καταρτίζεται από τον φορέα διαχείρισης ο οικείος κανονισµός διοίκησης και λειτουργίας του προστατευοµένου αντικειµένου, µε τον οποίο καθορίζονται τα αναγκαία µέτρα οργάνωσης και λειτουργίας αυτού και εξειδικεύονται οι ανωτέρω αναφερόµενοι γενικοί όροι, περιορισµοί και απαγορεύσεις. Ο κανονισµός λειτουργίας και διαχείρισης εγκρίνεται µε κοινή απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων και των κατά περίπτωση
9 Σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. παρ. 3 άρθρου 18 σε συνδυασµό µε παρ. 1 - 5 άρθρου 19 Ν. 1650/1986. 10 Παρ. 1 και 2 σε συνδυασµό µε εδ. α παρ. 4 άρθρου 21 Ν. 1650/1986. 11 Άρθρο 15 παρ. 1 α Ν. 2742/1999. Για τις αρµοδιότητες του φορέα διαχείρισης, τη διοίκηση και τους πόρους αυτού, βλ. ειδικότερον παρ. 2, 4 και 5 αντιστοίχως άρθρου 15 Ν. 2742/1999.
286
αρµόδιων Υπουργών και δηµοσιεύεται στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως12. Με την ίδια ή όµοια υπουργική απόφαση εγκρίνεται επίσης πενταετές Σχέδιο ∆ιαχείρισης του προστατευοµένου αντικειµένου, το οποίο καταρτίζεται από το φορέα διαχείρισης, για τον προσδιορισµό των προτεραιοτήτων κατά την εφαρµογή των µέτρων προστασίας και διαχείρισης αυτού. Το Σχέδιο ∆ιαχείρισης συνοδεύεται από πρόγραµµα δράσης, µε το οποίο εξειδικεύονται τα αναγκαία µέτρα και δράσεις, το κόστος αυτών, οι πηγές χρηµατοδότησης, το χρονοδιάγραµµα εκτέλεσης αυτών καθώς και οι φορείς εφαρµογής τους. Ο κανονισµός διοίκησης και λειτουργίας και το Σχέδιο ∆ιαχείρισης αναθεωρούνται ανά πενταετία13. Την ευθύνη της εφαρµογής τους φέρει ο φορέας διαχείρισης, οποίος και συντάσσει ετήσια έκθεση αξιολόγησης, κοινοποιουµένη στο Υπουργείο ΠΕΧΩ∆Ε και Αγροτικής Ανάπτυξης14. Κατ΄ εφαρµογή του ως άνω Ν. 1650/1986 ως και του Ν. 2742/1999 κηρύχθηκαν ως προστατευόµενες οι εξής περιοχές το Εθνικό Θαλάσσιο Πάρκο Ζακύνθου και το Εθνικό Θαλάσσιο Πάρκο Σχινιά Μαραθώνα15.
12 Άρθρο 18 παρ. 5 εδ. α Ν. 1650/1986 σε συνδυασµό µε άρθρο 15 παρ. 2 εδ. α Ν. 2742/1999. 13 Άρθρο 18 παρ. 5 εδ. β σε συνδυασµό µε άρθρο 21 παρ. 4 εδ. α Ν. 1650/1986 και άρθρο 15 παρ. 2 εδ. α Ν. 2742/1999. 14 Άρθρο 15 παρ.1 εδ. α Ν. 1741/1999 σε συνδυασµό µε άρθρο 21 παρ. 4 εδ. β Ν. 1650/1986. 15 Ειδικότερον η περιοχή του Σχινιά - Μαραθώνα χαρακτηρίστηκε κατ’ εφαρµογήν της παρ. 1 του άρθρου 21 του Ν. 1650/1986 ως “Εθνικό Πάρκο Σχινιά Μαραθώνα” µε Π.∆. δηµοσιευθέν στο Φ.Ε.Κ. 395/∆/3-7-00, έχουν εκδοθεί δε και οι απαιτούµενες από την κείµενη νοµοθεσία Υ.Α. για τη συγκρότηση του Φορέα ∆ιαχείρισης της ως άνω περιοχής, τη στελέχωση του ∆ιοικητικού Συµβουλίου αυτού, την έγκριση των 4 Κανονισµών Λειτουργίας του ως άνω Φορέα και την έγκριση του ∆ιαχειριστικού Σχεδίου καθώς και του Κανονισµού ∆ιοίκησης και Λειτουργίας της εν λόγω περιοχής (βλ. σχετικά µε τα ανωτέρω, ιστοσελίδα ΥΠΕΧΩ∆Ε: www.minenv.gr ως και τον κατωτέρω, στις σελ. 24 επ. του παρόντος παρατιθέµενο Πίνακα µε τους αριθµούς και τα Φ.Ε.Κ. δηµοσίευσης των προµνηµονευθεισών Υ.Α.).
287
Περαιτέρω µε το άρθρο 13 του Ν. 3044/200216, προστέθηκαν στο άρθρο 1517 του Ν. 2742/199918 νέες παράγραφοι, οι υπ’ αριθµ. 10, 11, 12 και 13. Με την πρώτη εξ’ αυτών, παρ. 10, ιδρύθηκαν 25 Φορείς ∆ιαχείρισης αντίστοιχων, κατονοµαζοµένων σε αυτή προστατευόµενων περιοχών19, αποτυπώθηκαν δε και τα όρια της χωρικής αρµοδιότητας ενός εκάστου εξ’ αυτών σε χάρτες της Γενικής Υπηρεσίας Στρατού, αντίγραφο των οποίων, δηµοσιεύτηκε σε φωτοσµύκρινση στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως µαζί µε την ως άνω διάταξη του άρθρου 13 του Ν. 3044/2002. Περαιτέρω µε την παρ. 11 προβλέφθηκε η δυνατότητα τροποποίησης των ως άνω ορίων χωρικής αρµοδιότητας µε κοινή απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων, Γεωργίας, Ανάπτυξης και του κατά περίπτωση αρµόδιου Υπουργού, όπως επίσης και η έκδοση όµοιας απόφασης για τον καθορισµό ζωνών προστασίας εντός των ορίων χωρικής αρµοδιότητας του κάθε φορέα διαχείρισης, καθώς και των αναγκαίων για την προστασία των ως άνω προστατευοµένων περιοχών γενικών όρων, απαγορεύσεων και περιορισµών κατά την άσκηση δραστηριοτήτων και την εκτέλεση έργων, σύµφωνα µε τις διατάξεις των παρ. 1 και 2 του άρθρου 21 του Ν. 1650/1986,
Νόµος 3044/2002. “Μεταφορά Συντελεστή ∆όµησης και ρυθµίσεις άλλων θεµάτων αρµοδιότητας Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων. (Α 197)“, Κ.Νο.Β. 2002, σ. 1635 επ. 17 Το άρθρο 15 του Ν. 2742/1999 διαλαµβάνει διατάξεις για τους Φορείς ∆ιαχείρισης των Προστατευόµενων Περιοχών. Βλ. σχετικά ανωτέρω, σ. 20, υποσ. 11 του παρόντος. 18 Νόµος 2742/1999 της 7.10.99. “Χωροταξικός σχεδιασµός και αειφόρος ανάπτυξη και άλλες διατάξεις (Α’ 207)“, Κ.Νο.Β. 1999, σ. 2159 επ.. 19 Ήτοι: 1) του ∆έλτα του Έβρου, 2) του ∆άσους της ∆αδιάς, 3) της Λίµνης Κερκίνης, 4) της Λιµνοθάλασσας Μεσολογγίου, 5) του ∆έλτα Αξιού - Λουδία Αλιάκµονα, 6) των Λιµνών Κορώνειας - Βόλβης, 7) του Εθνικού Θαλάσσιου Πάρκου Αλοννήσου - Β. Σποράδων, 8) του ∆έλτα Νέστου - Βιστωνίδας 16
288
οι οποίες εφαρµόζονται ανάλογα 20. Η επόµενη παρ. 12 προβλέπει την έκδοση Κ.Υ.Α. των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων, Ανάπτυξης και Γεωργίας για τον καθορισµό του αριθµού των µελών και της ακριβούς συγκροτήσεως του ∆.Σ. των -κατά τα ως άνω- ιδρυθέντων Φορέων ∆ιαχείρισης. Τέλος η παρ. 13 παραπέµπει για τη ρύθµιση των θεµάτων, των σχετικών µε τη φύση, το σκοπό, τις αρµοδιότητες, τη διοίκηση και τους πόρους των Φορέων ∆ιαχείρισης στις διατάξεις των παρ 1 έως και 8 του Ν. 2742/1999, για δε τα καταρτιζόµενα από τους ως άνω φορείς διαχείρισης Σχέδια ∆ιαχείρισης στις προµνηµονευθείσες σχετικές ρυθµίσεις της παρ. 4 του άρθρου 21 του Ν. 1650/1985 και στις διατάξεις του Ν. 1739/1987. Στον κατωτέρω παρατιθέµενο Πίνακα περιλαµβάνονται οι προβλεπόµενες από τον ως άνω Ν. 3044/2002, 25 προστατευό-
Ισµαρίδας, 9) του Όρους Πάρνωνα και του Υγροτόπου Μούστου, 10) της Λίµνης Παµβώτιδας Ιωαννίνων, 11) των Υγροτόπων Αµβρακικού, 12) των Υγροτόπων Κοτυχίου - Στροφυλιάς, 13) των Εθνικών ∆ρυµών Βίκου - Αώου και Πίνδου, 14) του Εθνικού ∆ρυµού Πρεσπών, 15) του Εθνικού ∆ρυµού Αίνου, 16) του Εθνικού ∆ρυµού Ολύµπου, 17) του Εθνικού ∆ρυµού Σαµαριάς, 18) του Εθνικού ∆ρυµού Παρνασσού, 19) του Εθνικού ∆ρυµού Πάρνηθας, 20) του Εθνικού ∆ρυµού Οίτης, 21) των Στενών και εκβολών Καλαµά και Αχέροντα, 23) της Οροσειράς της Ροδόπης, 24) της Καρπάθου - Σαρίας και 25) της Κάρλας - Μαυροβουνίου Κεφαλόβρυσου - Βελεστίνου. Βλ. παρ. 10 άρθρου 15 Ν. 2742/1999, η οποία προσετέθη στο άρθρο αυτό µε την παρ. 1 του άρθρου 13 του Ν. 3044/2002. Οι ως άνω 25 περιοχές προστασίας του Ν. 3044/2002 προστέθηκαν στις δύο περιοχές που είχαν ήδη κηρυχθεί - κατά τα ως άνω - ως προστατευόµενες µε βάση τους Ν. 1650/1986 και 2742/1999, ήτοι το Εθνικό Θαλάσσιο Πάρκο Ζακύνθου και Εθνικό Θαλάσσιο Πάρκο Σχινιά Μαραθώνα (ιστοσελίδα ΥΠΕΧΩ∆Ε: www.minenv.gr). 20 Οι ως άνω διατάξεις των παρ. 1 και 2 του άρθρου 21 του Ν. 1650/1986, στις οποίες παραπέµπει ο Ν. 3044/2002 προβλέπουν την έκδοση Π.∆. - αντί της προβλεποµένης από το Ν. 3044/2002 Κ.Υ.Α. - για τον καθορισµό των ορίων των προστατευόµενων περιοχών, των τυχόν ζωνών προστασίας εντός αυτών καθώς και των αναγκαίων για την προστασία τους γενικών όρων, περιορισµών και απαγορεύσεων.
289
µενες περιοχές µε Φορέα ∆ιαχείρισης ως και οι περιοχές που κηρύχθηκαν ως προστατευόµενες µε βάση τους Ν. 1650/1986 και 2742/1999. Όπως προκύπτει από τον ως άνω Πίνακα πρόκειται ως επί το πλείστον για υδάτινες/µικτού χαρακτήρα περιοχές. Επίσης σύµφωνα µε τον Πίνακα αυτό έχουν εκδοθεί κατ’ εφαρµογή της προπαρατεθείσας νοµοθεσίας για τις περισσότερες εκ των ως άνω περιοχών οι ΚΥΑ/Π∆ οριοθέτησης αυτών. Επίσης έχουν εκδοθεί για το σύνολο των ως άνω περιοχών οι υπουργικές αποφάσεις έγκρισης των οικείων κανονισµών λειτουργίας των Φορέων ∆ιαχείρισης τους, συγκρότησης των ∆ιοικητικών Συµβουλίων των ως άνω Φορέων και στελέχωσης αυτών. Στην παρούσα φάση διενεργείται η κατάρτιση / έγκριση των Κανονισµών διοίκησης και λειτουργίας των ως άνω προστατευόµενων περιοχών21.
21
Σχετικά µε τα ανωτέρω, βλ. www.minenv.gr, Χατζοπούλου Ι., ∆ασική Νοµοθεσία, Κριτική Επισκόπηση - Νοµολογία, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα - Κοµοτηνή 2006, σελ. 148 επ.
290
291
292
293
294
295
296
297
298
299
300
301
2.3. Οι ειδικοί για την προστασία των υδάτινων πόρων Νόµοι Ν. 1739/1987 και 3199/2003 2.3.1. Ο Ν. 1739/1987 Ενόψει της συνταγµατικής επιταγής του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγµατος για τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων, στους οποίους υπάγονται και οι υδάτινοι πόροι23, εκδόθηκε ο Ν. 1739/1987 «για τη διαχείριση των υδάτινων πόρων» (Α΄ 201). Με τον ως άνω νόµο «(…) ρυθµίσθηκαν κατά τρόπο συστηµατικό όλα τα συναρτώµενα µε τη διαχείριση των υδατικών πόρων της Χώρας. Ειδικότερα, σύµφωνα µε το νόµο αυτόν, η Χώρα χωρίζεται σε δεκατέσσερα υδατικά διαµερίσµατα για την διαχείριση και τον προγραµµατισµό των υδατικών πόρων (άρθρ. 1 παρ. 4)24, προβλέπονται δε κεντρικός και περιφερειακοί φορείς διαχείρισης, καθώς και προγράµµατα ανάπτυξης και διαχείρισης των υδατικών πόρων της χώρας, τα οποία διακρίνονται σε µακροχρόνια εθνικά, µεσοχρόνια εθνικά, µεσοχρόνια κατά υδατικό διαµέρισµα και ειδικών σκοπών (άρθρα 3 και 4). Με τις παραγράφους 2 έως και 8 του άρθρου 4 ρυθµίζονται ζητήµατα σχετικά µε το περιεχόµενο και τη διαδικασία καταρτίσεως των προγραµµάτων καθεµιάς από τις ανωτέρω κατηγορίες, µε τη δε παρ. 9 αυτού ορίζεται ότι: ‘Με προεδρικό διάταγµα, που εκδίδεται µε πρόταση των υπουργών της παρ. 3 του άρθρου αυτού, ρυθµίζονται οι λεπτοµέρειες που αφορούν το περιεχόµενο των προγραµµάτων, τη διαδικασία υποβολής των προτάσεων και υποβολής των προγραµµάτων για έγκριση, τη διαδικασία εκπόνησης των µεσοπρόθεσµων προγραµµάτων, εθνικών και κατά υδατικό διαµέρισµα, τον τρόπο εναρµόνισης της διαδικασίας αυτής µε την αντίστοιχη του δηµοκρατικού προγραµµατισµού, καθώς και κάθε άλλη λεπτοµέρεια αναγκαία για την εφαρµογή των διατάξεων του άρθρου αυτού’. Εξ
23
24
Βλ. σχετικά ανωτέρω, υπό στοιχείο 2.1. του παρόντος. Τα όρια των ως άνω υδατικών διαµερισµάτων καθορίστηκαν µε το Π.∆. 60/1998.
302
άλλου, κατά την παρ. 2 του άρθρου 7 του νόµου, η εκτέλεση έργου αξιοποιήσεως των υδατικών πόρων επιτρέπεται εφόσον αυτό εντάσσεται ή εναρµονίζεται µε τα ισχύοντα προγράµµατα αναπτύξεως των υδατικών πόρων, ενώ κατά την παρ. 2 του άρθρου 8, για την εκτέλεση κάθε έργου αξιοποιήσεως των υδατικών πόρων από νοµικά πρόσωπα που δεν περιλαµβάνονται στον δηµόσιο τοµέα ή από φυσικά πρόσωπα απαιτείται άδεια από την οικεία αρχή. Περαιτέρω, στην παρ. 1 του άρθρου 9 του ιδίου νόµου προβλέπεται ότι κάθε νοµικό και φυσικό πρόσωπο έχει δικαίωµα χρήσεως ύδατος, το οποίο ασκείται κατόπιν ειδικής αδείας και ότι ´στην περίπτωση της παρ. 2 του άρθρου 8 χορηγείται ενιαία άδεια χρήσεως ύδατος και κατασκευής του αντιστοίχου έργου´» (ΣτΕ 1125/2008). Σύµφωνα µε την παγία νοµολογία του Σ.τ.Ε. µε τις προπαρατεθείσες διατάξεις του ως άνω νόµου, «… θεσπίσθηκε αφενός διαδικασία προγραµµατισµού για τη διαχείριση των υδατικών πόρων και αφετέρου καθολική υποχρέωση προηγούµενης λήψεως διοικητικής αδείας για κάθε χρήση ύδατος στο πλαίσιο του ανωτέρω προγραµµατισµού, ενόψει του γεγονότος ότι οι φυσικοί αυτοί πόροι είναι εκ της φύσεώς τους περιορισµένοι» (ΣτΕ 1125/2008). Το ∆ικαστήριο έκρινε δε επί λέξει ότι «… η τήρηση της προβλεπόµενης στο άρθρο 4 του ίδιου νόµου διαδικασίας προγραµµατισµού της χρήσεως και αναπτύξεως των υδατικών πόρων δεν εξηρτάτο από την προηγούµενη έκδοση του προβλεποµένου στην παρ. 9 του ίδιου άρθρου προεδρικού διατάγµατος. Και τούτο διότι το βασικό περιεχόµενο και η διαδικασία εγκρίσεως των προγραµµάτων ρυθµίσθηκαν ευθέως µε το άρθρο αυτό του νόµου, ενώ, σύµφωνα και µε το γράµµα της ως άνω εξουσιοδοτικής διατάξεως, το διάταγµα έχει ως περιεχόµενο τη ρύθµιση µόνον των σχετικών λεπτοµερειών … Άλλωστε, υπό την αντίθετη εκδοχή, η παράλειψη της ∆ιοικήσεως να εκδώσει το προεδρικό αυτό διάταγµα θα είχε ως αποτέλεσµα την παρεµπόδιση της τήρησης της θεµελιώδους για την βιώσιµη διαχείριση των υδάτων διαδικασίας προγραµµατισµού και κατ’ ακολουθίαν την επ’ αόρι303
2.3.2. Ο Ν. 3199/2003 Με τον νόµο 3199/2003 «περί προστασίας και διαχείρισης των υδάτων» (ΦΕΚ Α/ 280/9.12.2000) ενσωµατώθηκε στο Εθνικό ∆ίκαιο η Οδηγία 2000/6025. Ο ως άνω νόµος, ο οποίος ρυθµίζει τα συναρτώµενα µε τη διαχείριση των υδατικών πόρων της χώρας ζητήµατα, θεσπίζει, όπως και ο προγενέστερος Ν. 1739/ 1987, τον οποίο αντικαθιστά26, διαδικασία προγραµµατισµού για την ανάπτυξή τους µε την έγκριση αντιστοίχων σχεδίων και προγραµµάτων σε επίπεδο εθνικό και περιφερειακό καθώς και καθολική υποχρέωση προηγούµενης λήψεως αδείας για κάθε χρήση ύδατος, στο πλαίσιο του ανωτέρω προγραµµατισµού (ΣτΕ 1125/2008). Ειδικότερα µε τον ως άνω Νόµο: 1. Συνιστάται Εθνική Επιτροπή Υδάτων, η οποία χαράσσει την πολιτική για την προστασία και διαχείριση των υδάτων, παρακολουθεί και ελέγχει την εφαρµογή της και εγκρίνει, µετά από εισήγηση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµόσιων Έργων και γνώµη του Εθνικού Συµβουλίου Υδάτων, τα εθνικά προγράµµατα προστασίας και διαχείρισης του υδατικού δυναµικού της χώρας. Επίσης υποβάλλει στη Βουλή και στο Εθνικό Συµβούλιο Υδάτων ετήσια έκθεση σχετικά µε την κατάσταση του υδάτινου περιβάλλοντος της Χώρας και την εφαρµογή της σχετι25 Πρβλ. άρθρο 1 Ν. 3199/2003. Σχετικά µε την ως άνω Οδηγία 2000/60, βλ. ανωτέρω υπό στοιχείο 1.2. του παρόντος. 26 Στην παράγραφο 1 του άρθρου 16 του Ν. 3199/2003 ορίζεται ότι: «Κάθε διάταξη που αντιβαίνει τις διατάξεις αυτού του νόµου ή ανάγεται σε θέµατα που ρυθµίζονται ειδικά από αυτόν καταργείται από την έναρξη ισχύος του», βλ. σχετικά και Α. Καλλία - Αντωνίου, όπ.π. (σηµ. 1), σελ. 578.
στον αναβολή της διαδικασίας αυτής, που τείνει σε πλέον αποτελεσµατική προστασία στοιχείου του προστατευόµενου από το Σύνταγµα φυσικού περιβάλλοντος» (ΣτΕ 1125/2008, 1688/2005, 2179/2006, 2180/2006, 3841/2006, 2129/2003).
304
κής νοµοθεσίας. Η Εθνική Επιτροπή Υδάτων αποτελείται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµόσιων Έργων, ως Πρόεδρο, τον Υπουργό Οικονοµίας και Οικονοµικών, τον Υπουργό Εσωτερικών, ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης και Αποκέντρωσης, τον Υπουργό Ανάπτυξης, τον Υπουργό Υγείας και Πρόνοιας, τον Υπουργό Γεωργίας. Στην Επιτροπή συµµετέχουν, ύστερα από πρόσκληση του Προέδρου, και άλλοι Υπουργοί εφόσον συζητούνται θέµατα αρµοδιότητας τους (άρθρο 3 παρ. 1 Ν. 3199/2003). 2. Προβλέπεται η σύσταση Εθνικού Συµβουλίου Υδάτων µε Πρόεδρο τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµόσιων Έργων, στο οποίο συµµετέχουν µε έναν εκπρόσωπο τους τα κόµµατα που εκπροσωπούνται στη Βουλή και οι συναρµόδιοι φορείς. Το ως άνω Συµβούλιο συγκροτήθηκε µε την υπ’ αριθµ. 34685/2005 Υπουργική Απόφαση (ΦΕΚ Β’ 1763/9.12.2005), µε την υπ’ αριθµ. 26798/2005 δε υπουργική απόφαση (ΦΕΚ Β’ 895/1.7.2005) ρυθµίστηκαν τα του τρόπου λειτουργίας αυτού. 3. Προβλέπεται η σύσταση στο ΥΠΕΧΩ∆Ε Κεντρικής Υπηρεσίας Υδάτων, ως ενιαίου διοικητικού τοµέα του ως άνω Υπουργείου (άρθρο 4 παρ. 1 και 2 Ν. 3199/2003). Η ως άνω Υπηρεσία συστάθηκε µε την υπ’ αριθµ. 49139/2005 Υπουργική Απόφαση (ΦΕΚ Β’ 1695/2.12.2005). Σύµφωνα µε τη διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 4 του Ν. 3199/2003 οι αρµοδιότητες της Κεντρικής Υπηρεσίας Υδάτων είναι οι εξής: α) Καταρτίζει τα εθνικά προγράµµατα προστασίας και διαχείρισης του υδάτινου δυναµικού της χώρας και παρακολουθεί και συντονίζει την εφαρµογή τους. Τα εθνικά προγράµµατα διακρίνονται σε µακροχρόνια µε διάρκεια πάνω από έξι έτη και µεσοχρόνια, µε διάρκεια από δύο έως έξι έτη. Πριν την έγκριση τους, εισάγονται για διαβούλευση στο Εθνικό Συµβούλιο Υδάτων. Σηµειωτέον εν προκειµένω ότι σύµφωνα µε την Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων του ΥΠΕΧΩ∆Ε τα ως άνω εθνικά προγράµµατα προστασίας και διαχείρισης των υδάτων έχουν καταρτιστεί, εκκρεµεί δε η εισαγωγή τους στο Εθνικό Συµβούλιο Υδάτων για διαβούλευση, κατά τα ως άνω υπό του Νόµου προβλεπόµενα.
305
β) Καταρτίζει την ετήσια έκθεση που προβλέπεται στην παρ. 3 του άρθρου 3 του Ν. 3199/2003. γ) Συντονίζει τις υπηρεσίες και τους κρατικούς φορείς και µετέχει στα αρµόδια κοινοτικά όργανα για κάθε ζήτηµα που αφορά την προστασία και τη διαχείριση των υδάτων. δ) Εισηγείται τους γενικούς κανόνες κοστολόγησης και τιµολόγησης των υδάτων και παρακολουθεί την τήρηση τους σύµφωνα µε τα µακροχρόνια και µεσοχρόνια προγράµµατα προστασίας και διαχείρισης του υδατικού δυναµικού της χώρας. ε) Εισηγείται νοµοθετικά και διοικητικά µέτρα για την προστασία και διαχείριση των υδάτων. στ) Παρακολουθεί σε εθνικό επίπεδο την ποιότητα και την ποσότητα των υδάτων σε συνεργασία µε τις ∆ιευθύνσεις Υδάτων των Περιφερειών και µεριµνά για την ανάπτυξη και τη λειτουργία εθνικού δικτύου παρακολούθησης της ποιότητας και ποσότητας των υδάτων. ζ) ∆ιαχειρίζεται βάση υδρολογικών και µετεωρολογικών δεδοµένων σε εθνικό επίπεδο και µεριµνά για τη διαρκή της ενηµέρωση. Κρατικές υπηρεσίες, νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου, οργανισµοί τοπικής αυτοδιοίκησης Α' ή Β' βαθµού, καθώς και κάθε φορέας που συµµετέχει στο εθνικό δίκτυο παρακολούθησης της ποιότητας και ποσότητας των υδάτων, υποχρεούται να παρέχει δωρεάν στοιχεία στη βάση δεδοµένων του προηγούµενου εδαφίου. Την ίδια υποχρέωση έχει και κάθε νοµικό ή φυσικό πρόσωπο υπέρ του οποίου έχει εκδοθεί άδεια χρήσης νερού ή εκτέλεσης έργου αξιοποίησης υδατικών πόρων, σύµφωνα µε τους ειδικότερους όρους που καθορίζονται στην άδεια. η) Παρακολουθεί τη λειτουργία των ∆ιευθύνσεων Υδάτων των Περιφερειών και παρέχει οδηγίες για την άσκηση των αρµοδιοτήτων τους. θ) Για κάθε λεκάνη απορροής ποταµού, η Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων υποχρεούται έως 22.12. 2004: - να συντάξει πλήρη και αναλυτική έκθεση των χαρακτηριστικών της
306
- να διαπιστώσει τις επιπτώσεις των ανθρώπινων δραστηριοτήτων στην κατάσταση των επιφανειακών και των υπόγειων υδάτων. - να προβεί στην οικονοµική ανάλυση κάθε χρήσης ύδατος στη λεκάνη αυτή. ι) Καταρτίζει το Εθνικό Μητρώο προστατευόµενων περιοχών έως τις 22.12.2004. Με το προεδρικό διάταγµα, η έκδοση του οποίου προβλέπεται στην παρ. 1 του άρθρου 15 του Ν. 3199/ 2003, καθορίζεται αναλυτικά το περιεχόµενο του ως άνω Μητρώου27. Σηµειωτέον σε συνάρτηση µε τα ανωτέρω ότι το Εθνικό Μητρώο Προστατευόµενων Περιοχών έχει καταρτιστεί κατ’ εφαρµογήν της ανωτέρω διάταξης του εδ. ι της παρ. 1 του άρθρου 4 του Ν. 3199/2003 από την Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων. Το ως άνω Μητρώο, το οποίο περιλαµβάνει τις προστατευόµενες περιοχές ανά υδατικό διαµέρισµα, έχει αναρτηθεί στην εξής ιστοσελίδα του ΥΠΕΧΩ∆Ε: www.minenv.gr/nera. ια) Φροντίζει, το αργότερο έως το 2015, για την προστασία, αναβάθµιση και αποκατάσταση όλων των συστηµάτων των επι-
27 Το ως άνω Προεδρικό ∆ιάταγµα έχει εκδοθεί. Πρόκειται για το υπ’ αριθµ. 51/2007 Π.∆. (ΦΕΚ Α/54/ 03.08.2007). Με την παρ. 2 του άρθρου 6 του ως άνω Π.∆. καθορίστηκε το περιεχόµενο του Εθνικού Μητρώου Προστατευόµενων Περιοχών. Ειδικότερον σύµφωνα µε την ως άνω διάταξη το Εθνικό Μητρώο περιλαµβάνει α) όλα τα υδατικά συστήµατα που προσδιορίζονται από τις αρµόδιες ∆ιευθύνσεις Υδάτων µε τη σύµφωνη γνώµη των ∆/νσεων Υγείας της Περιφέρειας δυνάµει του άρθρου 7 παρ. 1 του Π.∆. 51/2007, (ήτοι τα υδατικά συστήµατα που χρησιµοποιούνται για την απόληψη ύδατος µε σκοπό την ανθρώπινη κατανάλωση και παρέχουν κατά µέσο όρο άνω των 10 m3 ηµερησίως ή εξυπηρετούν περισσότερα από 50 άτοµα και τα υδατικά συστήµατα που προορίζονται για τέτοια χρήση µελλοντικά) και β) τις προστατευόµενες περιοχές της Χώρας που αναφέρονται στο Παράρτηµα V του ως άνω Π.∆. 51/2007 (σχετικά µε τα ανωτέρω πρβλ., άρθρο 6 παρ. 2 σε συνδυασµό µε άρθρο 7 παρ. 1 Π.∆. 51/2007).
307
φανειακών υδάτων καθώς και των τεχνητών και ιδιαιτέρως τροποποιηµένων υδατικών συστηµάτων µε σκοπό την επίτευξη καλής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων, καλού οικολογικού δυναµικού και καλής χηµικής κατάστασης για τα επιφανειακά ύδατα των τεχνητών και ιδιαιτέρως τροποποιηµένων υδατικών συστηµάτων, εκτός αν για αυτά, τα παραπάνω είναι δυσανάλογα δαπανηρά ή αν λόγω ανωτέρας βίας ή φυσικών αιτιών ή ατυχήµατος κάτι τέτοιο δεν καθίσταται εφικτό. 4. Προβλέπεται η σύσταση στην Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων γνωµοδοτικής επιτροπής µε απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩ∆Ε (άρθρο 4 παρ. 3). Η ως άνω απόφαση έχει εκδοθεί. Πρόκειται για την υπ’ αριθµ. 116031/22.5.2007 Υ.Α. (ΦΕΚ 249/ΥΟ∆∆/2007). Περαιτέρω προβλέπεται η σύσταση µε Κοινή Υπουργική Απόφαση εθνικού δικτύου παρακολούθησης της ποσότητας και ποιότητας των υδάτων και καθορισµού των θέσεων (σταθµών) µετρήσεων και των φορέων λειτουργίας αυτών (άρθρο 4 παρ. 4). Η έκδοση της ως άνω Υπουργικής Απόφασης εκκρεµεί. 5. Αρµόδια για την προστασία και τη διαχείριση κάθε λεκάνης απορροής ποταµού ως και κάθε περιοχής λεκάνης απορροής ποταµού είναι η Περιφέρεια στα διοικητικά όρια της οποίας εµπίπτει η εν λόγω λεκάνη (πρβλ. άρθρο 5 παρ. 1 Ν. 3199/2003 ως και άρθρο 3 παρ. 1 εδ. 5 του εκτελεστικού του ως άνω Νόµου, Π.∆. 51/2007) 6. Οι λεκάνες απορροής ποταµού και οι αρµόδιες για τη διαχείριση και προστασία τους Περιφέρειες καθορίζονται µε απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων, που δηµοσιεύεται στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως (άρθρο 5 παρ. 2 Ν. 3199/2003). Περαιτέρω οι λεκάνες απορροής ποταµού υπάγονται σε περιοχές λεκάνης απορροής ποταµού µε απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων, που δηµοσιεύεται στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως (άρθρο 3 παρ. 1 Π.∆. 51/2007). Σύµφωνα µε στοιχεία του ΥΠΕΧΩ∆Ε έχουν καθοριστεί µεν 45 λεκάνες απορροής ποταµού, οι οποίες έχουν υπαχθεί σε 14 περιοχές λεκάνης απορροής ποταµού (πρόκειται για τα 14 πρώην υδατικά διαµερίσµατα του Ν.
308
1739/1987)28, έχει δε διαβιβαστεί στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κατ’ εφαρµογή της διάταξης της παρ. 8 του άρθρου 3 της Οδηγίας - πλαίσιο για τα ύδατα, κατάλογος µε τις αρµόδιες αρχές για την εφαρµογή των κανόνων της ως άνω Οδηγίας σε κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταµού (βλ. σχετικά και παρ. 2 άρθρου 3 Οδηγίας 2000/60). Ωστόσο δεν έχουν εκδοθεί και συνακόλουθα δεν έχουν δηµοσιευτεί στην Εφηµερίδα της Κυβερνήσεως σχετικές αποφάσεις της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων περί καθορισµού των ως άνω περιοχών, όπως προβλέπεται από την κείµενη εθνική νοµοθεσία, κατά τα ως άνω. 7. Σε κάθε Περιφέρεια συνιστάται ∆ιεύθυνση Υδάτων. Η διάρθρωση της εν λόγω ∆ιεύθυνσης σε τµήµατα, η κατανοµή των αρµοδιοτήτων σε αυτά και η σύσταση των αναγκαίων θέσεων προσωπικού γίνεται µε Κ.Υ.Α. (άρθρο 5 παρ. 4 Ν. 3199/2003). Η ως άνω απόφαση έχει εκδοθεί. Πρόκειται για την υπ’ αριθµ. 47630/2005 Υ.Α. (ΦΕΚ Β’ 1688/2005). Οι αρµοδιότητες της ∆ιεύθυνσης Υδάτων είναι οι εξής: «α) Λαµβάνει τα αναγκαία µέτρα για: - την πρόληψη της υποβάθµισης των επιφανειακών και υπόγειων υδάτων, - την αναβάθµιση και αποκατάσταση των υδατικών συστηµάτων, - την προοδευτική µείωση της ρύπανσης από τις ουσίες προτεραιότητας και την παύση ή τη σταδιακή εξάλειψη των εκποµπών, των απορρίψεων και των διαρροών επικίνδυνων ουσιών προτεραιότητας, - την προώθηση της βιώσιµης χρήσης του νερού βάσει µακροπρόθεσµης προστασίας των διαθέσιµων υδάτινων πόρων, - τη διασφάλιση της ισορροπίας ανάµεσα στην άντληση νερού από τους υδροφόρους και τον εµπλουτισµό τους,
28
τΕ 1125/2008, για τις ως άνω περιοχές, βλ. την ιστοσελίδα του ΥΠΕΧΩ∆Ε : www.minenv.gr/nera.
309
- τον µετριασµό των επιπτώσεων από πληµµύρες και ξηρασίες και - την εφαρµογή όλων των στόχων και προτύπων που προβλέπονται για τις προστατευόµενες περιοχές. β) Εξειδικεύει και εφαρµόζει µακροχρόνια και µεσοχρόνια προγράµµατα προστασίας και διαχείρισης των λεκανών απορροής ποταµού. γ) Καταρτίζει Σχέδια ∆ιαχείρισης και Προγράµµατα Μέτρων, όπως προβλέπεται στα άρθρα 7 και 8» (πρβλ. άρθρο 5 παρ. 5 εδ. α - γ Ν. 3199/2003). Ειδικότερα «µε το άρθρο 7 του Ν. 3199/2003 προβλέπεται η υποχρέωση για σχεδιασµό της διαχείρισης των υδατικών πόρων σε επίπεδο περιοχής λεκανών απορροής και ορίζεται ότι: ‘1. Κάθε Περιφέρεια εκπονεί Σχέδιο ∆ιαχείρισης των λεκανών απορροής ποταµών αρµοδιότητάς της, το οποίο ισχύει για έξι χρόνια. Το Σχέδιο ∆ιαχείρισης περιέχει όλα τα στοιχεία, πληροφορίες και εκτιµήσεις που είναι απαραίτητα για την προστασία και διαχείριση των υδάτων. Το ειδικότερο περιεχόµενο των Σχεδίων ∆ιαχείρισης καθορίζεται µε το προεδρικό διάταγµα που προβλέπεται στην παρ. 1 του άρθρου 1529. 2. Το Σχέδιο ∆ιαχείρισης καταρτίζεται από τη ∆ιεύθυνση Υδάτων της Περιφέρειας και εγκρίνεται µε απόφαση του Γενικού Γραµµατέα της Περιφέρειας ύστερα από γνώµη του Περιφερειακού Συµβουλίου Υδάτων και σύµφωνη γνώµη της Κεντρικής Υπηρεσίας Υδάτων. 3. Κατά την κατάρτιση των Σχεδίων ∆ιαχείρισης λαµβάνονται υπόψη και οι κατευθύνσεις και προτάσεις των Περιφερειακών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασµού και
29
Πρόκειται για το υπ’ αριθµ. 51/2007 Π.∆., η παρ. 2 του άρθρου 10 του οποίου, διαλαµβάνει περί του περιεχοµένου των Σχεδίων ∆ιαχείρισης. Ειδικότερα σύµφωνα µε την ως άνω διάταξη το Σχέδιο ∆ιαχείρισης περιοχής λεκάνης απορροής ποταµού περιλαµβάνει υποχρεωτικά τις πληροφορίες του Παραρτήµατος VII του ως άνω διατάγµατος ως και το Πρόγραµµα Μέτρων και το Πρόγραµµα Παρακολούθησης της κατάστασης των νερών, σύµφωνα µε το άρθρο 8 του Ν. 3199/2003.
310
Αειφόρου Ανάπτυξης που προβλέπονται στο άρθρο 8 του Ν. 2742/1999, το περιεχόµενο των γενικών και ειδικών αναπτυξιακών προγραµµάτων, καθώς και οι ανάγκες που προκύπτουν για την προστασία και διαχείριση προστατευόµενων περιοχών’. Περαιτέρω, στο άρθρο 8 παρ. 1 του νόµου αυτού προβλέπεται ότι: ´Οι Περιφέρειες καταρτίζουν α) Πρόγραµµα Μέτρων και β) Πρόγραµµα Παρακολούθησης της κατάστασης των υδάτων. Το Σχέδιο ∆ιαχείρισης της Περιφέρειας περιλαµβάνει υποχρεωτικά ως µέρη του τα ανωτέρω προγράµµατα´. Με την παράγραφο 4 του άρθρου 7 και την παράγραφο 4 του άρθρου 8 του νόµου µετατίθεται η υποχρέωση καταρτίσεως Σχεδίων ∆ιαχείρισης και Προγραµµάτων Μέτρων, αντιστοίχως, στα τέλη του 2009, σύµφωνα µε τη σχετική δυνατότητα που παρέχεται από την Οδηγία και, συγκεκριµένα, ορίζεται στο άρθρο 7 παρ. 4 ότι ´το πρώτο Σχέδιο ∆ιαχείρισης καταρτίζεται και εγκρίνεται υποχρεωτικά µέχρι 22.12.2009´ και στο άρθρο 8 παρ. 4 ότι ´το Πρόγραµµα Μέτρων καταρτίζεται και εγκρίνεται όπως και το Σχέδιο ∆ιαχείρισης. Το πρώτο Πρόγραµµα Μέτρων καταρτίζεται και εγκρίνεται υποχρεωτικά µέχρι 22.12.2009 και όλα τα µέτρα είναι έτοιµα προς εφαρµογή µέχρι 1.1.2012´» (ΣτΕ 1125/2008). Όπως έκρινε το ΣτΕ µε την ως άνω υπ’ αριθµ. 1125/2008 απόφαση του «µε τις ως άνω διατάξεις του Ν. 3199/ 2003, επαναλαµβάνεται ο κανόνας, ο οποίος είχε επιβληθεί αρχικώς µε το Ν. 1739/1987, ότι η εκτέλεση έργων αξιοποιήσεως υδατικών πόρων επιτρέπεται µόνον στο πλαίσιο σχεδιασµού και προγραµµατισµού που έχει εγκριθεί κατά νόµο. Και ναι µεν ορίζεται µε το νεότερο αυτό νόµο µεταβατική περίοδος για την εφαρµογή των διατάξεών του που αφορούν τα Σχέδια ∆ιαχείρισης και Προγράµµατα Μέτρων, ως προς τα οποία τάσσεται στη ∆ιοίκηση προθεσµία έως το ∆εκέµβριο του 2009 για την έγκριση του πρώτου Σχεδίου ∆ιαχείρισης και του πρώτου Προγράµµατος Μέτρων, δεν προβλέπεται, όµως, αναστολή της εφαρµογής ή µε οποιοδήποτε τρόπο άρση του παραπάνω κανόνα κατά το µεταβατικό αυτό διάστηµα, ανεξαρτήτως του ζητήµατος αν θα ήταν επιτρεπτή κατά το
311
Σύνταγµα και τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου η κατάργηση, έστω και προσωρινώς, του κανόνα αυτού, ο οποίος, όπως αναφέρεται σε προηγούµενη σκέψη, θεσπίσθηκε ενόψει της συνταγµατικής επιταγής για τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων και επιβάλλεται µε την ήδη ισχύουσα Οδηγία 2000/60/ΕΚ. Εποµένως, µέχρι την έγκριση σχετικού Σχεδίου ∆ιαχείρισης και Προγράµµατος Μέτρων κατά τις διατάξεις του Ν. 3199/2003, η εκτέλεση έργου αξιοποιήσεως υδατικών πόρων είναι επιτρεπτή µόνον αν εντάσσεται σε προγραµµατισµό που έχει εγκριθεί κατά τον προγενέστερο Ν. 1739/1997. Εξάλλου, κατά την έννοια της … διατάξεως του άρθρου 16 παρ. 1 του Ν. 3199/2003, µε την οποία προβλέπεται ότι από την έναρξη ισχύος του καταργείται ‘κάθε διάταξη που αντιβαίνει στις διατάξεις αυτού του νόµου ή ανάγεται σε θέµατα που ρυθµίζονται ειδικά από αυτόν’ ερµηνευοµένης σε συνδυασµό προς τα άρθρα 7 παρ. 4 και 8 παρ. 4 του ίδιου νόµου µε τα οποία ορίζεται η προαναφερόµενη µεταβατική περίοδος έως το ∆εκέµβριο 2009, κατά το διάστηµα αυτό, και εφόσον δεν έχει εγκριθεί σχετικό Σχέδιο ∆ιαχείρισης και Πρόγραµµα Μέτρων κατά τις διατάξεις του νόµου αυτού, είναι δυνατό να εγκριθεί Πρόγραµµα Ανάπτυξης βάσει των αντίστοιχων ρυθµίσεων του προγενέστερου νόµου, ώστε να µη παρεµποδίζεται κατά το προβλεπόµενο από το νόµο µεταβατικό διάστηµα η εκτέλεση έργων διαχειρίσεως και εκµεταλλεύσεως υδατικών πόρων και, παραλλήλως, να τηρείται η αρχή του προγραµµατισµού που είχε επιβληθεί από το έτος 1987 µε τον ανωτέρω νόµο (1739/1987)» (ΣτΕ 1125/ 2008, όµοιες 3841, 2180, 2179/2006, 1688/2005). Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω το ΣτΕ έκρινε µε την ως άνω υπ’ αριθµ. 1125/2008 απόφαση του ότι είναι ακυρωτέες οι προσβαλλόµενες διοικητικές πράξεις περί εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων µονάδας εµφιάλωσης ύδατος ως και περί εγκρίσεως µελέτης κατασκευής και χορηγήσεως αδείας διελεύσεως αγωγού µεταφοράς πόσιµου νερού για εµφιάλωση από τη θέση «Γ.» στη θέση «Σ.», εφόσον πριν από την έκδοση της πρώτης εξ’ αυτών δεν είχε εγκριθεί πρόγραµµα ανάπτυξης υδατικών πόρων, κατά
312
τους ορισµούς του άρθρου 4 του ν. 1739/1987, ούτε είχε ολοκληρωθεί το Σχέδιο ∆ιαχείρισης των υδατικών πόρων της Περιφέρειας Θεσσαλίας, σύµφωνα µε το άρθρο 7 του νόµου 3199/2003. Μνηµονευτέα σε συνάρτηση µε τα ανωτέρω και η υπ’ αριθµ. 1688/2005 απόφαση της Ολοµελείας του Σ.τ.Ε., µε την οποία ακυρώθηκε πράξη εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων για την κατασκευή και λειτουργία των έργων µερικής εκτροπής του άνω ρου του Αχελώου ποταµού προς τη Θεσσαλία, διότι της εκδόσεως της ως άνω πράξεως δεν προηγήθηκε η έγκριση σχετικού προγράµµατος ανάπτυξης υδατικών πόρων. Ειδικότερα µε την ως άνω απόφαση κρίθηκε «ενόψει των ισχυουσών, κατά τον κρίσιµο χρόνο, διατάξεων του ν. 1739/1987, υπό το φως της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τοµέα της πολιτικής των υδάτων (ΕΕ L 327), ότι σύµφωνα µε τις αρχές της βιώσιµης διαχείρισης των υδάτων, ουσιώδους στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, η εκτέλεση έργου αξιοποίησης υδατικών πόρων επιτρέπεται, µόνον εφόσον αυτό εντάσσεται σε πρόγραµµα αναπτύξεως υδατικών πόρων, τα δε επίµαχα έργα, παρά το ότι αναµένεται να έχουν σηµαντικές επιπτώσεις στην υδρολογική λεκάνη δύο ποταµών, του Αχελώου και του Πηνειού, καθώς και στα χερσαία και υδάτινα οικοσυστήµατα της περιοχής, ουδέποτε εντάχθηκαν σε πρόγραµµα διαχείρισης υδατικών πόρων, το οποίο, όπως άλλωστε προέκυπτε, δεν είχε καταρτισθεί. Με την ίδια απόφαση η υπόθεση αναπέµφθηκε στη ∆ιοίκηση για να κρίνει, εάν εµµένει στην εκτέλεση του έργου, ενόψει των νέων πραγµατικών και νοµικών δεδοµένων (είχε ήδη δηµοσιευθεί ο ν. 3199/2003 για τη µεταφορά της ως άνω Οδηγίας) που ισχύουν για το επίδικο έργο, κατ’ εκτίµηση των υδατικών αναγκών της Θεσσαλίας και της ∆υτικής Στερεάς ως και της προβλεπόµενης µορφής ανάπτυξης των περιοχών αυτών, στο πλαίσιο πάντοτε της βιώσιµης διαχείρισης των υδατικών πόρων … Ακολούθησε ο ν. 3481/2006 (Α΄ 162/2.8.2006), µε το άρθρο 9 του οποίου τροποποιήθηκαν οι ρυθµίσεις του ως άνω άρ. 7 του ν. 3199/2003 και προβλέφθηκε ότι µέχρι την έγκριση του Εθνικού Προγράµµατος
313
∆ιαχείρισης και Προστασίας του υδατικού δυναµικού της Χώρας και των Σχεδίων ∆ιαχείρισης των Περιφερειών, µπορούν να εγκρίνονται Σχέδια ∆ιαχείρισης των υδάτων συγκεκριµένης λεκάνης απορροής και να επιτρέπεται η µεταφορά ύδατος σε άλλη λεκάνη, τα σχέδια δε αυτά, προκειµένου για έργα µεγάλης κλίµακας ή εθνικής σηµασίας, εγκρίνονται µε νόµο30. Με τη διάταξη του άρθρου 13 (παράγρ. 1-3) του ίδιου Ν. 3481/2006, τα έργα µερικής εκτροπής του άνω ρου του ποταµού Αχελώου προς τη Θεσσαλία χαρακτηρίσθηκαν ως έργα µεγάλης κλίµακας και εθνικής σηµασίας, εγκρίθηκε το Σχέδιο ∆ιαχείρισης των λεκανών απορροής των ποταµών Αχελώου και Πηνειού και εγκρίθηκαν οι περιβαλλοντικοί όροι για την κατασκευή και λειτουργία των επίµαχων έργων. Με την παρ. 4 το ίδιου άρθρου 13 του Ν. 3481/2006 ορίσθηκαν τα εξής: «4. ∆ηµόσια έργα, καθώς και έργα της ∆ηµόσιας Επιχείρησης Ηλεκτρισµού (∆.Ε.Η.), τα οποία δηµοπρατήθηκαν και κατασκευάσθηκαν ή βρίσκονται στο στάδιο κατασκευής και αφορούν σε έργα εκτροπής του άνω ρου του ποταµού Αχελώου προς Θεσσαλία και έργα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, επιτρέπεται να λειτουργήσουν ή να ολοκληρωθεί η κατασκευή τους σύµφωνα µε το εγκρινόµενο σχέδιο διαχείρισης και τους εγκρινόµενους κατά την προηγούµενη παράγραφο περιβαλλοντικούς όρους.» Ενόψει της τελευταίας αυτής διατάξεως δόθηκε εντολή στην ανάδοχο εταιρεία να συνεχίσει τις εργασίες στο επίµαχο έργο, που είχαν διακοπεί προσωρινά µετά την µνηµονευθείσα, 1186/2006, ακυρωτική απόφαση (σχετικά τα υπ’ αριθ. 415/28.6.2006 και 567/14.9.2006 έγγραφα της ΕΥ∆Ε Τµήµατος κατασκευής Έργων Καρδίτσας)» (ΣτΕ ΕΑ 999/2007). Οργανώσεις και φορείς, (Ελληνική Εταιρία για την Προστασία
30
Πρβλ. σχετικά, τη διάταξη της παρ. 5 του άρθρου 7 του Ν.3199/2003, η οποία (παρ. 5) προσετέθη στο ως άνω άρθρο µε την παρ. 1 του άρθρου 9 του Ν. 3481/2006 (ΦΕΚ Α΄/162/2.8.2006).
314
του Περιβάλλοντος και της Πολιτιστικής Κληρονοµιάς, WWF) προσέφυγαν ενώπιον του Σ.τ.Ε. αιτούµενοι την ακύρωση των ως άνω διατάξεων. Η υπόθεση συζητήθηκε στις 2 Νοεµβρίου 2009, αναµένεται δε η έκδοση της σχετικής απόφασης31. Παράλληλα ασκήθηκε και αίτηση αναστολής εκτελέσεως από την ως άνω Ελληνική Εταιρία για την Προστασία του Περιβάλλοντος και της Πολιτιστικής Κληρονοµιάς κ.α. Με την ως άνω αίτηση οι αιτούντες προέβαλλαν «ότι µε την τελευταία, ως άνω, διάταξη επανήλθε σε ισχύ η ήδη ακυρωθείσα µε την 1186/2006 απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας απόφαση εγκρίσεως του αποτελέσµατος της δηµοπρασίας για την εκτέλεση του έργου ´αποπεράτωση του φράγµατος Σ. ´, µε αποτέλεσµα να απειλείται από την πραγµατοποίηση των σχετικών εργασιών ανεπανόρθωτη αλλοίωση του τοπίου της Νότιας Πίνδου, οριστικός και αµετάκλητος αφανισµός της κοίτης και της ελεύθερης ροής του Αχελώου, καταστροφή δασικών οικοσυστηµάτων, ´λεηλασία´ του υδάτινου σώµατος του ποταµού, επί ζηµία του Νοµού Αιτωλοακαρνανίας, αλλά και υποβάθµιση του Μνηµείου του Μοναστηρίου του Αγίου Γεωργίου Μυροφύλλου» (ΣτΕ ΕΑ 999/2007). Επί της ως άνω αιτήσεως περί αναστολής εκτελέσεως η Επιτροπή Αναστολών του Σ.τ.Ε έκρινε µε την υπ’ αριθµ. 999/2007 απόφαση της επί λέξει τα εξής: «Επειδή, υπό τα ανωτέρω δεδοµένα, η βλάβη, την οποία ισχυρίζονται ότι υφίστανται οι αιτούντες, προκαλείται από την εφαρµογή διατάξεως τυπικού νόµου. Ενόψει τούτου και δεδοµένου ότι ούτε το άρθρο 52 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8), ούτε άλλη διάταξη επιτρέπει τη χορήγηση, από την Επιτροπή Αναστολών του Συµβουλίου της Επικρατείας, αναστολής εκτελέσεως πράξεως της νοµοθετικής λειτουρ-
31 Βλ. σχετικά, άρθρο του Γ. Λάλιου, υπό τον τίτλο «Κρίσιµη απόφαση για την εκτροπή του Αχελώου», δηµοσιευθέν στην εφηµερίδα Καθηµερινή, στο φύλλο της Κυριακής, 5. Ιουλίου 2009, σελ. 29.
315
γίας, (Ε.Α. 314/1994, 188/1996, 253/1998), δεν είναι δυνατή ούτε η επιβολή σχετικού κατάλληλου µέτρου της παρ. 8 του άρ. 52 του αυτού Π.∆. 18/1989 και, εποµένως, η κρινόµενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί. Κατά τη γνώµη όµως της Συµβούλου Αικατ. Σακελλαροπούλου, µε την προσβαλλόµενη νοµοθετική ρύθµιση καθίσταται εφικτή η κατασκευή του επίµαχου έργου µε µόνη την αναβίωση της πράξεως εγκρίσεως του αποτελέσµατος της δηµοπρασίας, η οποία είχε ακυρωθεί µε την ήδη µνηµονευθείσα δικαστική απόφαση, χωρίς δηλαδή να προβλέπεται η έκδοση άλλης διοικητικής πράξεως. Με τα δεδοµένα όµως αυτά, η επίδικη νοµοθετική ρύθµιση αντίκειται προδήλως στα άρθρα 20 παραγρ. 1, 26 και 95 παρ. 1 και 5 του Συντάγµατος, µε τα οποία κατοχυρώνεται το δικαίωµα παροχής έννοµης προστασίας και αιτήσεως ακυρώσεως, επιβάλλεται η συµµόρφωση της ∆ιοικήσεως προς τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συµβουλίου της Επικρατείας και απαγορεύεται κάθε νοµοθετική ή διοικητική ρύθµιση που επιδιώκει, αντιθέτως, να ανατρέψει τα δικαστικώς κριθέντα. Και ναι µεν η αίτηση ακυρώσεως είναι απαράδεκτη όταν στρέφεται, ευθέως, κατά διατάξεως τυπικού νόµου, στην ειδική όµως περίπτωση που µε τη διάταξη αυτή θεσπίζεται διοικητική πράξη µε τρόπο, ώστε η όλη διοικητική διαδικασία να περιλαµβάνεται στο νόµο και να µη προβλέπεται η έκδοση περαιτέρω διοικητικών πράξεων, µάλιστα δε όταν µε τον τρόπο αυτό, καταργούνται, ουσιαστικώς, δηµοσιευθείσες για το ίδιο θέµα δικαστικές αποφάσεις, πρέπει να γίνει δεκτό ότι παραδεκτώς ασκείται αίτηση ακυρώσεως και, κατά συνεκδοχήν, και αίτηση αναστολής εκτελέσεως κατά της εµπεριεχοµένης στη νοµοθετική αυτή διάταξη διοικητικής πράξεως» (ΣτΕ ΕΑ 999/2007). Περαιτέρω σύµφωνα µε τις διατάξεις των εδ. δ - ιστ της παρ. 5 του άρθρου 5 του Ν. 3199/2003 η ∆ιεύθυνση Υδάτων κάθε Περιφέρειας έχει τις εξής αρµοδιότητες: «δ) Εφαρµόζει τα Σχέδια ∆ιαχείρισης και τα Προγράµµατα Μέτρων και συντάσσει ετήσια έκθεση εφαρµογής τους. Η ετήσια έκθεση διαβιβάζεται στην Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων.
316
ε) Καταρτίζει µητρώο προστατευόµενων περιοχών το οποίο επανεξετάζεται και ενηµερώνεται ανά τακτά χρονικά διαστήµατα, και το οποίο, διαβιβάζει στην Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων προκειµένου να καταρτιστεί Εθνικό Μητρώο προστατευόµενων περιοχών. στ) Μεριµνά για την ουσιαστική συµµετοχή του κοινού, στις διαδικασίες προστασίας και διαχείρισης των υδάτων, και ιδίως στη διαδικασία εκπόνησης, ενηµέρωσης και αναθεώρησης των Σχεδίων ∆ιαχείρισης, όπως περιγράφεται στο άρθρο 732. Ειδικότερα, η ∆ιεύθυνση Υδάτων θέτει στη διάθεση του κοινού, συµπεριλαµβανοµένων των χρηστών, για τη διατύπωση παρατηρήσεων: - το χρονοδιάγραµµα και το πρόγραµµα εργασιών για την εκπόνηση του Σχεδίου, τουλάχιστον τρία έτη πριν από την έναρξη της περιόδου την οποία αφορά το σχέδιο, -τα Προγράµµατα Μέτρων του άρθρου 8, - ενδιάµεση επισκόπηση των σηµαντικών ζητηµάτων διαχείρισης των υδάτων που εντοπίστηκαν στη λεκάνη απορροής ποταµού, τουλάχιστον δύο έτη πριν από την έναρξη της περιόδου την οποία αφορά το Σχέδιο ∆ιαχείρισης. ζ) Συγκεντρώνει και επεξεργάζεται τα στοιχεία της ποσότητας και της ποιότητας των υδάτων και τα αποστέλλει στη βάση υδρολογικών και µετεωρολογικών δεδοµένων. Παρακολουθεί και ελέγχει τις ποιοτικές παραµέτρους και την ποσοτική κατάσταση των υδάτων, την οικολογική κατάσταση των επιφανειακών υδάτων,
Προκειµένης της ουσιαστικής συµµετοχής του κοινού στη διαδικασία εκπόνησης, ενηµέρωσης και αναθεώρησης των Σχεδίων ∆ιαχείρισης, κατ΄ εφαρµογή της ως άνω διάταξης του εδ. στ της παρ. 5 του άρθρου 5 του Ν. 3199/2003, προβλέπεται η δηµοσιοποίηση των ως άνω σχεδίων, η διαδικασία διενέργειας της οποίας (δηµοσιοποίησης) ρυθµίζεται αναλυτικά στο άρθρο 15 του Π.∆. 51/2007.
32
317
καθώς και την κατάσταση των προστατευόµενων περιοχών, όπως ειδικότερα καθορίζεται στο άρθρο 11 του Π.∆. 51/2007. η) Συντονίζει όλους τους φορείς για θέµατα που σχετίζονται µε τη χρήση και την προστασία των υδάτων. θ) Λαµβάνει όλα τα αναγκαία µέτρα για να πραγµατοποιείται: - ανάλυση των χαρακτηριστικών της κάθε περιοχής λεκάνης απορροής ποταµού, - επισκόπηση των επιπτώσεων των ανθρώπινων δραστηριοτήτων στην κατάσταση των επιφανειακών και υπόγειων υδάτων και - οικονοµική ανάλυση της χρήσης των υδάτων. ι) Μεριµνά για τον έλεγχο των σηµειακών και διάχυτων εκποµπών ρύπων στα επιφανειακά, υπόγεια και παράκτια ύδατα. ια) Εφαρµόζει µέτρα για τον έλεγχο της ρύπανσης στην πηγή µέσω του ορισµού οριακών τιµών εκποµπής και προτύπων περιβαλλοντικής ποιότητας. ιβ) Εφαρµόζει Πρόγραµµα Μέτρων Προστασίας από τη ρύπανση, καθώς και απορρύπανσης των υδάτων κατά τα ειδικότερον οριζόµενα στο άρθρο 9 του Ν. 3199/2003 και στο άρθρο 13 του Π.∆. 51/2007. ιγ) Σχεδιάζει και επιβάλλει όλα τα αναγκαία προληπτικά µέτρα για την αντιµετώπιση έκτακτων αναγκών. ιδ) Επιβάλλει µέτρα για την προστασία των υπόγειων υδάτων και την αντιµετώπιση αυξητικών τάσεων που προκύπτουν από ανθρώπινες δραστηριότητες στις συγκεντρώσεις ουσιών στα υπόγεια ύδατα. ιε) Εκδίδει τις άδειες που προβλέπονται στο άρθρο 11 και ελέγχει την εφαρµογή τους. ιστ) Επιβάλλει σε υφιστάµενα ή σε νέα έργα και δραστηριότητες, που είναι πιθανό να υποβαθµίσουν τα ύδατα, τους περιορισµούς και τα µέτρα που είναι πρόσφορα για την προστασία τους, όπως ορίζεται στο άρθρο 8». 8. Σε κάθε Περιφέρεια συνιστάται Περιφερειακό Συµβούλιο Υδάτων, το οποίο αποτελεί όργανο κοινωνικού διαλόγου και διαβούλευσης για θέµατα προστασίας και διαχείρισης των υδάτων. Ο
318
τρόπος λειτουργίας και η γραµµατειακή υποστήριξη των Περιφερειακών Συµβουλίων Υδάτων καθορίζεται µε κοινή απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων και Εσωτερικών ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης και Αποκέντρωσης. Η ως άνω απόφαση δεν έχει ακόµη εκδοθεί (σχετικά µε τα ανωτέρω πρβλ., άρθρο 6 παρ. 1 σε συνδυασµό µε παρ. 5 Ν. 3199/2003). Το Περιφερειακό Συµβούλιο γνωµοδοτεί πριν την έγκριση του Σχεδίου ∆ιαχείρισης. Πριν γνωµοδοτήσει, δηµοσιοποιεί το ως άνω Σχέδιο προκειµένης της πληροφόρησης του κοινού ως προς το περιεχόµενο του και της ενεργού συµµετοχής του στη δηµόσια διαβούλευση γι’ αυτό (άρθρο 6 παρ. 3 Ν. 3199/2003). Η διαδικασία δηµοσιοποίησης του Σχεδίου ∆ιαχείρισης ρυθµίζεται αναλυτικά στην παρ. 2 του άρθρου 15 του Π.∆. 51/2007. Ειδικότερα σύµφωνα µε την ως άνω διάταξη το Περιφερειακό Συµβούλιο Υδάτων, εντός προθεσµίας πέντε ηµερών από την παραλαβή αντιγράφου του Σχεδίου ∆ιαχείρισης από την ∆ιεύθυνση Υδάτων της Περιφέρειας, δηµοσιεύει στον ηµερήσιο τύπο περιφερειακής ή εθνικής εµβέλειας και ενδεχοµένως και ηλεκτρονικά, εφόσον υπάρχει σχετική δυνατότητα, ανακοίνωση και πρόσκληση του κοινού για να λάβει γνώση του Σχεδίου και να υποβάλλει τις παρατηρήσεις του εγγράφως εντός προθεσµίας που καθορίζεται από το Περιφερειακό Συµβούλιο Υδάτων και δεν δύναται να υπερβαίνει τους έξι µήνες από τη δηµοσιοποίηση του ως άνω Σχεδίου. Με τη λήξη της ως άνω προθεσµίας το Περιφερειακό Συµβούλιο διαβιβάζει στη ∆ιεύθυνση Υδάτων της Περιφέρειας τη γνωµοδότηση του καθώς και τις παρατηρήσεις του κοινού, προκειµένου να ληφθούν υπόψη κατά τη διαδικασία έγκρισης του Σχεδίου ∆ιαχείρισης (σχετικά µε τα ανωτέρω πρβλ., παρ. 2 σε συνδυασµό µε παρ. 1 άρθρου 15 Π.∆. 51/2007). 9. Προβλέπεται η έκδοση αδείας από το Γενικό Γραµµατέα της οικείας Περιφερείας προκειµένης της παροχής νερού, της χρήσης νερού και της εκτέλεσης έργου για την αξιοποίηση υδατικών πόρων καθώς και κάθε έργου ή δραστηριότητας που αποσκοπεί στην προστασία από τη ρύπανση λόγω απόρριψης υγρών απο319
βλήτων στο περιβάλλον (άρθρο 11 παρ. 1 και 2 Ν. 3199/2003)33. Σε εκτέλεση της ως άνω διάταξης του άρθρου 11 εξεδόθη η υπ’ αριθµ. 43504/2005 Υπουργική Απόφαση (ΦΕΚ Β 1784/2005). Με την ως άνω απόφαση καθορίζονται: α) οι χρήσεις νερού (σε επιφανειακά ή υπόγεια ύδατα) για τις οποίες απαιτείται άδεια (ύδρευση, αγροτική χρήση, συµπεριλαµβανοµένης και της άρδευσης, βιοµηχανική χρήση, ενεργειακή, χρήση για αναψυχή) και β) τα έργα αξιοποίησης υδατικών πόρων για τα οποία απαιτείται άδεια (έργα υδροληψίας, µεταφοράς νερού, έργα δικτύων, ρύθµισης, αποθήκευσης, επεξεργασίας νερού, τροφοδότησης και έργα προστασίας - συντήρησης). 10. Πρόβλεψη επιβολής κυρώσεων: Α) ∆ιοικητικών - Επιβολή προστίµου από 200 ευρώ έως 600.000 ευρώ, ανάλογα µε τη συχνότητα, τη σοβαρότητα και την υποτροπή της παΜνηµονευτέες σε συνάρτηση µε τα ανωτέρω τυγχάνουν και οι σχετικές µεταβατικές διατάξεις των παρ. 2 - 4 του άρθρου 16 του Ν. 3199/2003, κατά τα ειδικότερον προβλεπόµενα στις οποίες, η αρµοδιότητα για την έκδοση των ως άνω αδειών ασκείται από τις οικείες Περιφέρειες από 1.1.2005. «Μέχρι την ανωτέρω ηµεροµηνία αρµόδιοι για την έκδοση των εν λόγω αδειών είναι οι φορείς που ορίζονται από τις µέχρι σήµερα ισχύουσες διατάξεις» (παρ. 2 άρθρου 16 Ν. 3199/2003). Ειδικότερον ως προς τις άδειες χρήσης και έργων αξιοποίησης υδάτων προβλέπεται ότι οι ως άνω άδειες «που εκδίδονται µέχρι την 1.1.2005, εκδίδονται σύµφωνα µε τις µέχρι σήµερα ισχύουσες διατάξεις και δεν επιτρέπεται να έχουν χρονική διάρκεια µεγαλύτερη των τριών ετών. Οι άδειες αυτές µπορούν να ανανεώνονται µία ή περισσότερες φορές για ίσο χρονικό διάστηµα, σύµφωνα µε τις διατάξεις του νόµου αυτού και των διατάξεων των αποφάσεων που προβλέπονται στις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 11» (παρ. 3 άρθρου 16 Ν. 3199/2003, σχετικά µε την διάταξη αυτή, βλ. και ΣτΕ 2179, 2180/2006). Τέλος µε την παρ. 4 του ως άνω άρθρου 16 του Ν. 3199/2003 προβλέπεται η έκδοση Κοινής Υπουργικής Απόφασης για τον καθορισµό των διαδικασιών, των όρων, των προϋποθέσεων ως και της αποκλειστικής προθεσµίας, εντός της οποίας «όσοι έχουν δικαίωµα χρήσης υδάτων σύµφωνα µε τις προϊσχύουσες διατάξεις υποχρεούνται, εφόσον δεν έχουν λάβει άδεια σύµφωνα µε τις διατάξεις του Ν. 1739/1987, να υποβάλλουν αίτηση για τη χορήγηση αδείας» (παρ. 4 άρθρου 16 Ν. 3199/2003).
33
320
ράβασης µε απόφαση του Γενικού Γραµµατέα Περιφερείας σε φυσικά ή νοµικά πρόσωπα που ρυπαίνουν ή υποβαθµίζουν µε άλλο τρόπο τα ύδατα ή παραβαίνουν τις διατάξεις του Ν. 3199/2003 ή των κανονιστικών πράξεων που εκδίδονται κατ’ εξουσιοδότηση του - ∆υνατότητα επιβολής µε απόφαση του Γενικού Γραµµατέα της Περιφερείας α) προσωρινής απαγόρευσης της λειτουργίας επιχείρησης ή δραστηριότητας, που προκαλεί ρύπανση ή άλλη υποβάθµιση των υδάτων µέχρι τη λήψη των καταλλήλων µέτρων για την οριστική παύση της ρύπανσης ή της υποβάθµισης των υδάτων, β) οριστικής διακοπής της λειτουργίας επιχείρησης ή δραστηριότητας επί παραλείψεως της επιχείρησης ή δραστηριότητας να συµµορφωθεί προς τα υποδεικνυόµενα µέτρα (σχετ. µε τα ανωτέρω πρβλ. άρθρο 13 Ν. 3199/2003) Β) Ποινικών Σύµφωνα µε τη διάταξη του άρθρου 14 του Ν. 3199/2003, «σε όποιον προκαλεί ρύπανση ή υποβαθµίζει µε άλλον τρόπο τα ύδατα, µε πράξη ή παράλειψη που αντιβαίνει στις διατάξεις του νόµου αυτού ή των κατ' εξουσιοδότηση του εκδιδόµενων διαταγµάτων ή αποφάσεων, καθώς και σε όποιον ασκεί δραστηριότητα ή επιχείρηση χωρίς την απαιτούµενη, σύµφωνα µε τις διατάξεις του νόµου αυτού ή των κατ' εξουσιοδότηση του εκδιδόµενων διαταγµάτων ή αποφάσεων, άδεια ή έγκριση ή υπερβαίνει τα όρια της άδειας ή έγκρισης που του έχει χορηγηθεί και υποβαθµίζει τα ύδατα, επιβάλλονται οι ποινικές κυρώσεις που προβλέπονται στο άρθρο 28 του Ν. 1650/1986» (φυλάκιση από τρεις µήνες έως δύο έτη, επί τέλεσης δε των ως άνω εγκληµάτων από αµέλεια, φυλάκιση µέχρι ένα έτος). 3. Παρατηρήσεις επί της προόδου εφαρµογής στην Ελλάδα της Οδηγίας - Πλαίσιο για τα νερά ως και του εκδοθέντος για την ενσωµάτωση της στο εθνικό δίκαιο, Ν. 3199/2003 1. Καταρχήν η εφαρµογή της ως άνω Οδηγίας στην Ελλάδα συντελείται µε καθυστέρηση. Συγκεκριµένα δεν έχει εκδοθεί ακό321
µη σηµαντικός αριθµός κανονιστικών πράξεων, η έκδοση των οποίων προβλέπεται από το Ν. 3199/2003, προκειµένου να καταστεί ενεργός34. Ειδικότερα δεν έχουν εκδοθεί οι κάτωθι κανονιστικές πράξεις: α) η προβλεποµένη από τη διάταξη της παρ. 4 του άρθρου 4 του ως άνω Ν. 3199/2002 Κοινή Υπουργική Απόφαση περί συγκροτήσεως εθνικού δικτύου παρακολούθησης της ποσότητας και ποιότητας των υδάτων και καθορισµού των θέσεων (σταθµών) µετρήσεων και των φορέων λειτουργίας αυτών, β) η προβλεποµένη από τη διάταξη της παρ. 5 του άρθρου 6 Απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και ∆ηµοσίων Έργων ως και Εσωτερικών ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης και Αποκέντρωσης περί καθορισµού του τρόπου λειτουργίας και της γραµµατειακής υποστήριξης των προβλεποµένων από τη διάταξη της παρ. 1 του ως άνω άρθρου 6 Περιφερειακών Συµβουλίων Υδάτων, γ) η Υπουργική Απόφαση του άρθρου 15 παρ. 2 του ως άνω Ν. 3199/2003 περί καθορισµού των φορέων που υποχρεούνται να παρέχουν στοιχεία στην Εθνική Τράπεζα Υδρολογικής και Μετεωρολογικής Πληροφορίας ως και περί καθορισµού του τρόπου παροχής των πληροφοριών και της λειτουργίας και διαρκούς ενηµέρωσης της ως άνω βάσης δεδοµένων, δ) η Κοινή Υπουργική Απόφαση της παρ. 4 του άρθρου 16 του Ν. 3199/2003 περί καθορισµού των διαδικασιών, των όρων, των προϋποθέσεων ως και της αποκλειστικής προθεσµίας, εντός της οποίας «όσοι έχουν δικαίωµα χρήσης υδάτων σύµφωνα µε τις προϊσχύουσες διατάξεις υποχρεούνται, εφόσον δεν έχουν λάβει άδεια σύµφωνα µε τις διατάξεις του Ν. 1739/1987, να υποβάλλουν αίτηση για τη χορήγηση αδείας» (παρ. 4 άρθρου 16 Ν. 3199/2003), ε) η προβλεποµένη από τη διάταξη του άρθρου 12 του Ν. 3199/2003 απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων περί καθορισµού των διαδικα-
34
Βλ. σχετικά, Α. Καλλία - Αντωνίου, όπ.π. (σηµ. 1), σελ. 579 επ.
322
σιών, της µεθόδου ως και των επιπέδων ανάκτησης του κόστους των υπηρεσιών ύδατος στις διάφορες χρήσεις νερού35. 2. Περαιτέρω οι ήδη εκδοθείσες κατ’ εξουσιοδότηση του ως άνω Ν. 3199/2003 κανονιστικές πράξεις εξεδόθησαν µε καθυστέρηση. Ειδικότερον το πρώτον το 2007, ήτοι τέσσερα έτη µετά τη θέσπιση του ως άνω Ν. 3199/2003 και κατόπιν αποστολής αιτιολογηµένης γνώµης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή περί πληµµελούς ενσωµάτωσης της Οδηγίας 2000/60 στο ελληνικό δίκαιο36, εξεδόθη, κατ’ εφαρµογή της εξουσιοδοτικής διάταξης της παρ. 1 του άρθρου 15 του Ν. 3199/2003, το Π.∆. 51/2007 µε τίτλο «Καθορισµός µέτρων και διαδικασιών για την ολοκληρωµένη προστασία και διαχείριση των υδάτων σε συµµόρφωση µε τις διατάξεις της Οδηγίας 2000/60 ‘για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τοµέα της πολιτικής των υδάτων’ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 23ης Οκτωβρίου 2000». 3. Το ως άνω Π.∆. 51/2007 καθορίζει, µεταξύ άλλων, σε εκτέλεση της παρ. 6 του άρθρου 8 του Ν. 3199/2003, το αναλυτικό περιεχόµενο των Προγραµµάτων Παρακολούθησης της κατάστασης των νερών, τα οποία σύµφωνα µε την Οδηγία 2000/60 και το άρθρο 11 παρ. 2 του ως άνω Π.∆. έπρεπε να είχαν τεθεί σε εφαρµογή το αργότερο µέχρι τις 23.12.2006. Επίσης το ως άνω Π.∆. καθορίζει στο Παράρτηµα ΙΙΙ αυτού και τις απαιτήσεις µε τις οποίες πρέπει να είναι σύµφωνη η - κατά τα ως άνω - παρακολούθηση. Σύµφωνα µε την Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων του ΥΠΕΧΩ∆Ε η Ελλάδα υπέβαλε το πρώτον, το 2009 στην Επιτροπή, κατ’ εφαρµογή του άρθρου 15 παρ. 2 της Οδηγίας 2000/60 ως και της παρ. 2 του άρθρου 16 του Π.∆. 51/2007, έκθεση σχετικά µε τα προ-
Βλ. σχετικά, ανωτέρω, υπό στοιχείο 2.3.2. του παρόντος, Α. Καλλία - Αντωνίου, όπ.π. (σηµ. 1), σελ. 579 επ. ως και το παρατιθέµενο εν τέλει του άρθρου της Παράρτηµα Ι, σελ. 581 επ. 36 Βλ. σχετικά αναλυτικά, Α. Καλλία - Αντωνίου, όπ.π. (σηµ. 1), σελ. 580.
35
323
γράµµατα παρακολούθησης των επιφανειακών υδάτων, ενώ εκκρεµεί η υποβολή αντίστοιχης έκθεσης ως προς τα προγράµµατα παρακολούθησης των υπογείων υδάτων. 4. Επίσης κατά την Οδηγία 2000/60 τα κράτη µέλη οφείλουν να προβούν σε ανάλυση των χαρακτηριστικών κάθε περιοχής λεκάνης απορροής, σε µελέτη των επιπτώσεων των ανθρωπίνων δραστηριοτήτων στην κατάσταση των επιφανειακών και υπογείων υδάτων και σε οικονοµική ανάλυση της αξιοποίησης των υδάτων, σύµφωνα µε τις τεχνικές προδιαγραφές των Παραρτηµάτων ΙΙ και ΙΙΙ της ως άνω Οδηγίας, έως το ∆εκέµβριο του 2004 ως και να υποβάλλουν στην Επιτροπή συνοπτική έκθεση σχετικά µε τις ως άνω αναλύσεις (πρβλ. σχετικά, άρθρα 5 και 15 παρ. 2 Οδηγίας 2000/60, άρθρο 4 παρ. 1 εδ. θ και άρθρο 5 παρ. 5 εδ. θ Ν. 3199/ 2003). Η Ελλάδα ενσωµάτωσε στο εθνικό δίκαιο τις ρυθµίσεις των ως άνω Παραρτηµάτων ΙΙ και ΙΙΙ της Οδηγίας, µε τις οποίες καθορίζονται οι τεχνικές προδιαγραφές των διενεργητέων - κατά τα ως άνω - έως το τέλος του 2004 ανωτέρω αναλύσεων, το πρώτον το 2007, µε το Π.∆. 51/2007. Ειδικότερον στο άρθρο 5 παρ. 1 του ως άνω Π.∆. προβλέπεται ότι οι ∆ιευθύνσεις Υδάτων της Περιφέρειας προβαίνουν σε ανάλυση των χαρακτηριστικών, επισκόπηση των επιπτώσεων των ανθρωπίνων δραστηριοτήτων και οικονοµική ανάλυση της χρήσης ύδατος για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταµού, που εµπίπτει στα διοικητικά όρια της περιφέρειας τους, σύµφωνα µε τις τεχνικές προδιαγραφές των Παραρτηµάτων ΙΙ και IV του ως άνω Π.Π. το αργότερο εντός τεσσάρων µηνών από τη δηµοσίευση του ως άνω διατάγµατος. Περαιτέρω σύµφωνα µε τη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 16 του ως άνω Π.∆. 51/2007 οι ∆ιευθύνσεις Υδάτων των Περιφερειών υποβάλλουν προς την Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων συνοπτικές εκθέσεις σχετικά µε τις ως άνω αναλύσεις, η οποία (Υπηρεσία) και τις υποβάλλει στην Επιτροπή της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το 2008 η Ελλάδα καταδικάστηκε από το Ευρωπαϊκό ∆ικα324
στήριο µε την από 31 Ιανουαρίου 2008 απόφαση του λόγω µη υποβολής συνοπτικών εκθέσεων επί των ως άνω αναλύσεων όσον αφορά ορισµένες περιοχές λεκάνης απορροής ποταµού και µη κατάρτισης των προβλεποµένων ως άνω αναλύσεων και µελετών. Το ∆ικαστήριο έλαβε υπόψη την κατάσταση, που επικρατούσε κατά την εκπνοή της ταχθείσας µε την αιτιολογηµένη γνώµη προθεσµίας. Η Ελλάδα υπέβαλε στην Επιτροπή έκθεση περιέχουσα τις ως άνω αναλύσεις και µελέτες λίγο µετά την έκδοση της ως άνω καταδικαστικής απόφασης του ∆ΕΚ, ενέργεια η οποία είχε ως συνέπεια, σύµφωνα µε πληροφορίες χορηγηθείσες από το ΥΠΕΧΩ∆Ε (Κεντρική Υπηρεσία Υδάτων), την καταδίκη της στα δικαστικά έξοδα και την απαλλαγή της από την καταβολή προστίµου. 5. Πέραν των ανωτέρω οι Περιφερειακές ∆ιευθύνσεις Υδάτων δεν έχουν ακόµη καταρτίσει τα προβλεπόµενα από την κείµενη προπαρατεθείσα νοµοθεσία προγράµµατα µέτρων και σχέδια διαχείρισης των λεκανών απορροής ποταµών αρµοδιότητας τους, τα οποία καταρτίζονται και εγκρίνονται υποχρεωτικά µέχρι τις 22.12.2009. Σηµειωτέον εν προκειµένω ότι δεν λειτουργούν ακόµη και τα Περιφερειακά Συµβούλια Υδάτων (δεν έχει εκδοθεί εισέτι η προβλεποµένη Υπουργική Απόφαση περί καθορισµού του τρόπου λειτουργίας αυτών). Τα ως άνω Συµβούλια γνωµοδοτούν επί των σχεδίων διαχείρισης πριν από την έγκριση τους, διαδραµατίζουν δε ουσιαστικό ρόλο στη διαδικασία δηµοσιοποίησης των ως άνω σχεδίων προκειµένης της ουσιαστικής συµµετοχής του κοινού στην εκπόνηση αυτών, κατά τα αναλυτικότερον ανωτέρω υπό στοιχείο 2.3.2. του παρόντος αναφερόµενα. Επίσης δεν έχουν καταρτιστεί ακόµη από τις Περιφερειακές ∆ιευθύνσεις Υδάτων τα προβλεπόµενα από τη νοµοθεσία προγράµµατα ειδικών µέτρων, ήτοι τα προγράµµατα ειδικών µέτρων κατά της ρύπανσης των υδάτων από µεµονωµένους ρύπους ή οµάδες ρύπων που αποτελούν σηµαντικό κίνδυνο για το υδάτινο περιβάλλον ή µέσω αυτού, ως και τα προγράµµατα για την πρόληψη και τον έλεγχο της ρύπανσης των υπογείων υδάτων, περί
325
των οποίων (προγραµµάτων), βλ. ανωτέρω, υπό στοιχείο 2.3.2. του παρόντος. Οµοίως, σύµφωνα µε το ΥΠΕΧΩ∆Ε, δεν έχουν προσδιοριστεί ακόµη από τις οικείες ∆ιευθύνσεις Υδάτων των Περιφερειών τα υδατικά συστήµατα που χρησιµοποιούνται για την απόληψη πόσιµου ύδατος και τα οποία δέον να περιληφθούν στο Εθνικό Μητρώο Προστατευοµένων Περιοχών, κατά τα ειδικότερον ανωτέρω, υπό στοιχείο 2.3.2. του παρόντος αναφερόµενα.
Το νοµικό καθεστώς του Αιγιαλού και της Παραλίας
Ανδρέα ∆. Παπαπετρόπουλου, ∆.Ν. ∆ικηγόρου
Η χώρα µας µε µήκος ακτών 15.000 χιλιοµέτρων παρουσιάζει την µεγαλύτερη παγκοσµίως, µετά τη Νορβηγία, αναλογία µήκους ακτών ανά τετραγωνικό χιλιόµετρο γης. Οι ακτές, εποµένως, καθώς και ο αιγιαλός και η παραλία αποτελούν έναν εξαιρετικής σηµασίας εθνικό πόρο και ένα σηµαντικό συγκριτικό εθνικό πλεονέκτηµα σε επίπεδο Ε.Ε. Είναι, όµως, γεγονός ότι ο πολύτιµος αυτός εθνικός µας πόρος αντιµετωπίζεται συχνά µε αναπτυξιακές λογικές που προσιδιάζουν περισσότερο στην δεκαετία του 1960 και συνίστανται σε αποσπασµατικές νοµοθετικές ρυθµίσεις, όπως αυτή του νόµου 2971/2001 που ήρθε να αντικαταστήσει µε µεγάλη, µάλιστα, χρονική καθυστέρηση τον αντίστοιχο νόµο 2344/1940 «Περί αιγιαλού και παραλίας». Επιβάλλεται, αντίθετα, ο αιγιαλός , η παραλία και γενικότερα ο παράκτιος εθνικός µας χώρος, να αποτελέσει το αντικείµενο
326
I. Οι δηµόσιοι σχεδιασµοί που ασκούνται στο χώρο του αιγιαλού και της παραλίας και η νοµολογιακή τους αντιµετώπιση. Κατ’ αρχάς, θα πρέπει να τονισθεί ότι ο χωροταξικός σχεδιασµός αποτελεί έναν µόνο από τους συνολικούς δηµόσιους σχεδιασµούς, τους οποίους αναλαµβάνει και υλοποιεί σήµερα σε κάθε δηµοκρατική έννοµη τάξη το Κράτος. Ανάµεσα στους σηµαντικότερους από τους υπόλοιπους δηµόσιους σχεδιασµούς συγκαταλέγονται ο στρατιωτικός ή αµυντικός σχεδιασµός1, ο οικονοµικός ή αναπτυξιακός σχεδιασµός2, o περιβαλλοντικός σχεδιασµός3 και ο πολεοδοµικός σχεδιασµός4. Θα πρέπει, εξάλλου, να γίνει δεκτό πως υφίσταται, παράλληλα, µία σειρά από ειδικούς δηµόσιους σχεδιασµούς5, όπως είναι για
National Security Planning. Economic Planning. 3 Environmental Planning.9 4 Town Planning, Urban planning. 5 Βλ. σχετικά µε αυτούς τους ειδικούς σχεδιασµούς Σ. ΡΙΖΟΣ Τι είναι η Χωροταξία, Ελλ∆νη, 39/1998, σελ.254 - 256.
1 2
ενός ευρύτερου σχεδιασµού που θα αποσκοπεί στην ορθολογική και µακροπρόθεσµη διαχείρισή του µε στόχο την επιδίωξη της βιώσιµης ανάπτυξης. Για τον λόγο αυτόν, σε ένα πρώτο µέρος της παρούσας θα διερευνηθούν, συνοπτικά, τα θεωρητικά και νοµολογιακά δεδοµένα που αφορούν τους ασκούµενους στο χώρο του αιγιαλού και της παραλίας δηµόσιους σχεδιασµούς και, ειδικότερα το χωροταξικό σχεδιασµό, ενώ σε ένα δεύτερο και εκτενέστερο µέρος θα παρουσιασθούν αφενός οι κρίσιµες διατάξεις του θεσµικού πλαισίου και ιδιαίτερα αυτές που αφορούν την παραχώρηση της χρήσης, αλλά και τον καθορισµό του αιγιαλού και της παραλίας και αφετέρου η νοµολογιακή τους αντιµετώπιση σε µία σειρά πρόσφατων αποφάσεων του ΣτΕ.
327
Α) Οι κατευθύνσεις του Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΓΠΧΣΑΑ) για τη βιώσιµη ανάπτυξη του παράκτιου χώρου Με τον νόµο 2742/1999 που αντικατέστησε τον πρώτο νόµο για τη χωροταξία, τον 360/1976, υιοθετήθηκε το σύστηµα της κατάρτισης και της έγκρισης των Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης ως µέσον για την επίτευξη της βιώσιµης ανάπτυξης του εθνικού και περιφερειακού µας χώρου. Το ΓΠΧΣΑΑ εξειδικεύεται ανά τοµείς, κλάδους παραγωγής ή εδαφικές περιοχές του εθνικού χώρου µε κρίσιµα αναπτυξιακά, περιβαλλοντικά ή άλλα προβλήµατα µε τα ΕΠΧΣΑΑ και ανά περιφέρεια µε τα ΠΠΧΣΑΑ. Με το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΓΠΧΣΑΑ) που εγκρίθηκε από την Ολοµέλεια της Βουλής την 26η Ιουνίου 2008 και δηµοσιεύθηκε στο ΦΕΚ Α 128/ 3.7.20087 επιδιώκεται σε εθνικό επίπεδο η καλύτερη δυνατή ισορροπία µεταξύ των τριών βασικών στόχων που αποτελούν την κεντρική φιλοσοφία του χωροταξικού σχεδιασµού, σύµφωνα µε τον νόµο 2742/19998, δηλαδή την ανάπτυξη, την ισορροπία και την προστασία. Η συνδυασµένη επίτευξη των στόχων αυτών συντελεί στην προώθηση της αποτελεσµατικής, ισόρροπης και αρµονικής ανάπτυξης και οργάνωσης του εθνικού χώρου. Οι προαναφερόµενοι στόχοι µπορούν, σχηµατικά, να εξειδικευθούν σε τέσσερα πεδία δράσης, τα οποία αντικατοπτρίζουν
Directive Planning of the Utilization and Control of Water Resources. Για τη νοµική φύση και δεσµευτικότητα του ΓΠΧΣΑΑ βλ. Α. Παπαπετρόπουλος, Χωροταξικός σχεδιασµός και Βιώσιµη ανάπτυξη, Νοµική Βιβλιοθήκη, 2009, σελ. 185 - 210. 8 Εισηγητική έκθεση Νόµου 2742/1999, όπ.π., σελ. 2176 - 2177.
6 7
παράδειγµα τα σχέδια συγκοινωνιών, τα σχέδια διαχειρίσεως των υδατικών πόρων6 ή τα σχέδια προστασίας της φύσης.
328
και τις µεγάλες προτεραιότητες και προκλήσεις που ο εθνικός χωροταξικός σχεδιασµός καλείται να αντιµετωπίσει. Πρώτον, τη µείωση των επιµέρους χωρικών ανισοτήτων, καθώς και τη βελτίωση της πρόσβασης στις τεχνικές, διοικητικές και κοινωνικές υποδοµές και στη γνώση στο σύνολο του εθνικού χώρου. ∆εύτερον, τη διοικητική αναδιάρθρωση του εθνικού χώρου και ιδιαίτερα την παροχή κατευθύνσεων για τη δηµιουργία βιώσιµων διοικητικών και αναπτυξιακών ενοτήτων σε δια - περιφερειακό επίπεδο. Τρίτον, την ισόρροπη και βιώσιµη διάρθρωση του συστήµατος αστικών κέντρων της χώρας και της ενδοχώρας τους και τη διατήρηση και την ενίσχυση της πολυµορφίας της ελληνικής υπαίθρου. Τέταρτον, την προστασία, τη διατήρηση και τη συνετή διαχείριση των φυσικών πόρων και της πολιτιστικής κληρονοµιάς, που αποτελούν, αφενός κοινή εθνική κληρονοµιά και αφετέρου µοναδικό οικονοµικό αγαθό και εθνικό συγκριτικό πλεονέκτηµα. Στις θαλάσσιες επιβατικές µεταφορές η κύρια στρατηγική, έτσι όπως αυτή προσδιορίζεται στο ΓΠΧΣΑΑ, περιλαµβάνει: - Ανάπτυξη λιµενικών υποδοµών που θα φιλοξενούν µε ασφάλεια και ποιότητα τα σύγχρονα πλωτά µέσα και τους επιβάτες τους (λιµενοβραχίονες, προβλήτες, αίθουσες επιβίβασης µε κλιµατισµό, χώροι υγιεινής κ.ά.). Οι λιµενικές υποδοµές και οι εγκαταστάσεις στην νησιωτική χώρα οφείλουν να ακολουθούν την κλίµακα και την φυσιογνωµία της περιοχής, ιδιαίτερα σε περιοχές παραδοσιακών οικισµών. Σκόπιµο είναι να εξεταστεί, σε πολλές περιπτώσεις νησιών, η δηµιουργία νέων ακτοπλοϊκών λιµένων σε απόσταση από τους παραδοσιακούς οικισµούς και η απόδοση των υφισταµένων εγκαταστάσεων σε συνδυασµό µε προγράµµατα ανάπλασης παραλιακών µετώπων, σε αλιευτικές ή/και τουριστικές χρήσεις. - Υιοθέτηση και στις θαλάσσιες επιβατικές µεταφορές του συ329
Β) Οι κατευθύνσεις του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασµού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΕΠΧΣΑΑ) του Τουρισµού για τον παράκτιο χώρο. Στις 29/4/2009 εγκρίθηκε από την Κυβερνητική επιτροπή η Στρατηγική Περιβαλλοντική Εκτίµηση (ΣΠΕ) των επιπτώσεων του ΕΧΣΑΑ για τον Τουρισµό και το ΕΠΧΣΑΑ για τον Τουρισµό. Ως σκοπός του ΕΠΧΣΑΑ αναφέρεται η παροχή κατευθύνσεων, κανόνων και κριτηρίων για τη χωρική διάρθρωση, την οργάνωση και την ανάπτυξη του τουρισµού στον ελληνικό χώρο και των αναγκαίων προς τούτο υποδοµών, καθώς και η διατύπωση ενός προγράµµατος δράσης για την επόµενη δεκαπενταετία (2009 - 2024). Με το ΕΠΧΣΑΑ ο εθνικός χώρος κατατάσσεται, ανάλογα µε
330
στήµατος hub & spoke (κυρίως) ή hub & feeder, µε τις προϋποθέσεις: (α) της ηλεκτρονικής διασύνδεσης όλων των δροµολογίων των επιβατικών µέσων (ακτοπλοΐα, αεροσκάφη, σιδηρόδροµος, υδροπλάνα κ.ά.) σε πραγµατικό χρόνο, (β) του συντονισµού του συνολικού επιβατικού µεταφορικού συστήµατος από εξειδικευµένο φορέα διαχείρισης της κίνησης και των δροµολογίων, (γ) της λειτουργικής σύνδεσης των µέσων σε κάθε χωρική ενότητα (π.χ. άµεση και ποιοτική οδική εξυπηρέτηση µεταξύ θαλάσσιων λιµένων και αερολιµένων σε κάθε νησί) και (δ) της ενδυνάµωσης µε κάθε πρόσφορο µέσο της συγκοινωνίας µεταξύ των νησιών και του περιορισµού της εξάρτησης, στην περίπτωση των νησιών του Αιγαίου, από τον λιµένα του Πειραιά. - Επέκταση της δυνατότητας παροχής υπηρεσιών θαλάσσιου ταξί από πιστοποιηµένους κυβερνήτες και πλωτά µέσα (κίνητρα στους µόνιµους κατοίκους των νησιών, φοροαπαλλαγές κ.ά.). - Να εξεταστεί η δυνατότητα παροχής θαλάσσιας συγκοινωνίας σε αστικές περιοχές µε µεγάλο παραλιακό µέτωπο (Αττική, Θεσσαλονίκη κ.ά).
το είδος της ασκούµενης τουριστικής δραστηριότητας, τη γεωµορφολογία και την ευαισθησία των πόρων του, στις εξής κατηγορίες : 1) Αναπτυγµένες τουριστικά περιοχές 2) Αναπτυσσόµενες τουριστικά περιοχές 3) Περιοχές τουριστικού ενδιαφέροντος µε µειονεκτικά χαρακτηριστικά και κυρίαρχες χρήσεις άλλες από τον τουρισµό 4) Μητροπολιτικές περιοχές 5) Παράκτιες περιοχές και νησιά 6) Ορεινές περιοχές 7) Πεδινές και ηµιορεινές περιοχές 8) Περιοχές του ∆ικτύου Φύση 2000 και λοιπές περιβαλλοντικής ευαισθησίας 9) Παραδοσιακοί οικισµοί και τέλος 10) Αρχαιολογικοί χώροι και µνηµεία Αρκεί εδώ να σηµειωθεί ότι για τις αναπτυγµένες τουριστικά περιοχές το όριο για τη δόµηση τουριστικών καταλυµάτων, εκτός σχεδίου και εκτός ορίων οικισµών, αυξάνεται από τα 4 στα 15 στρέµµατα, ενώ η µέγιστη πυκνότητα περιορίζεται από τις 10 και 12 κλίνες/στρέµµα που ισχύουν σήµερα για τα ξενοδοχεία 4 και 5 αστέρων σε 8, 9/στρέµµα. Επίσης, για τις αναπτυσσόµενες τουριστικά περιοχές το όριο αρτιότητας για τη δόµηση τουριστικών καταλυµάτων αυξάνεται από 4 σε 8 στρέµµατα. Για τις µητροπολιτικές περιοχές το όριο αρτιότητας αυξάνεται από τα 4 στρέµµατα στα 10 στρέµµατα µε παράλληλη µείωση της µέγιστης πυκνότητας (κλίνες ανά στρέµµα). Για τα νησιά και γενικότερα τις παράκτιες περιοχές θα πρέπει, ειδικότερα, να αναφερθούν τα ακόλουθα: Καθορίζονται τρεις κατηγορίες/οµάδες νησιών: 1) Οµάδα Ι: 76 νησιά µε σχετικά µικρή γεωγραφική έκταση, τα οποία αντιµετωπίζουν προβλήµατα ανάπτυξης, χαρακτηρίζονται από συνεχή µείωση πληθυσµού και σοβαρές ελλείψεις σε υποδοµές. Στην οµάδα αυτή εντάσσονται όλα
331
τα κατοικηµένα νησιά που δεν περιλαµβάνονται στην οµάδα ΙΙ. Στην οµάδα αυτή επιτρέπονται µικρές ξενοδοχειακές µονάδες (µέχρι 100 κλινών) εντός ορίων οικισµών. Ο αριθµός των νέων κλινών δεν µπορεί ετησίως να υπερβαίνει το 5% του αριθµού των υφιστάµενων κλινών στην αρχή του έτους. Εκτός ορίων οικισµών µπορούν να αναπτυχθούν κατασκηνώσεις. 2) Οµάδα ΙΙ: 47 νησιά ( µεταξύ των οποίων η Άνδρος, η Θήρα, η Κέρκυρα, η Κρήτη, η Μύκονος, η Νάξος, η Ύδρα και η Χίος) µε σηµαντική τουριστική δραστηριότητα ή νησιά που αναπτύσσονται τουριστικά. Στα νησιά αυτά η έµφαση θα πρέπει να δοθεί σε: α) την αντιµετώπιση συγκρούσεων µεταξύ των δραστηριοτήτων, β) τον έλεγχο των περιβαλλοντικών πιέσεων, γ) την ανατροπή της µονόπλευρης εξάρτησής τους από τον τουρισµό. Στα νησιά αυτά ο πολεοδοµικός σχεδιασµός θα πρέπει να διερευνά τη σκοπιµότητα καθορισµού ζωνών τουριστικής ανάπτυξης εκτός σχεδίου και τον προσδιορισµό ζωνών προστασίας της φυσικής και πολιτιστικής κληρονοµιάς, των φυσικών πόρων και του τοπίου. Η υπέρβαση της φέρουσας ικανότητας των περιοχών αυτών θα πρέπει να αποτελεί κριτήριο για τη χωροθέτηση ζωνών ή τουριστικών µονάδων. Ως ανώτατο όριο δυναµικότητας νέων τουριστικών εγκαταστάσεων εντός ορίων οικισµών και σχεδίων πόλεως τίθενται οι 100 κλίνες. 3) Οµάδα ΙΙΙ: Βραχονησίδες και ακατοίκητα νησιά. Κατατάσσονται σε δύο κατηγορίες µε βάση τα ιδιαίτερα φυσικά ανθρωπογενή τους χαρακτηριστικά, το µέγεθός τους και την εγγύτητά τους µε κατοικηµένες περιοχές. Στην πρώτη κατηγορία, βρίσκονται οι βραχονησίδες, τα πολύ µικρά νησάκια (εµβαδό µικρότερο των 500 στρεµµάτων), καθώς και µεγαλύτερα νησιά που εµπίπτουν στο δίκτυο Φύση 2000 ή
332
είναι σηµαντικά για την ορνιθοπανίδα ή άλλη απειλούµενη χλωρίδα και πανίδα. Εδώ απαγορεύεται η δηµιουργία τουριστικών εγκαταστάσεων. Στη δεύτερη κατηγορία, θα επιτρέπεται η ανάπτυξη τουριστικών εγκαταστάσεων µε τον όρο ότι η κάλυψή τους δεν θα υπερβαίνει το 3% της έκτασης του νησιού. Επιπρόσθετα, στις παράκτιες περιοχές των αναπτυγµένων, των αναπτυσσόµενων και των µητροπολιτικών περιοχών και στα νησιά της οµάδας ΙΙ καθορίζεται ζώνη υψηλής ανταγωνιστικότητας διαφόρων οικονοµικών δραστηριοτήτων, η οποία εκτείνεται σε απόσταση 350 µέτρων από τον αιγιαλό και έχει ιδιαίτερη σηµασία για την ανάπτυξη του τουρισµού. Για τη ζώνη αυτή δίδονται οι εξής κατευθύνσεις: - Περιορισµός της δηµιουργίας νέων εγκαταστάσεων και χρήσεων µη συµβατών µε την τουριστική δραστηριότητα (βιοµηχανικές, βιοτεχνικές, χονδρικό εµπόριο εµπορικές εκθέσεις). Κατ’ εξαίρεση προβλέπεται η χωροθέτηση βιοµηχανικών δραστηριοτήτων που είναι σηµαντικές για την εθνική οικονοµία, σύµφωνα µε τις κατευθύνσεις του ΕΠΧΣΑΑ για τη Βιοµηχανία. - Η κατά προτεραιότητα προώθηση δράσεων αποκατάστασης της αισθητικής του τοπίου - Η διατήρηση των φυσικών χαρακτηριστικών της ζώνης σε τµήµατα της ακτογραµµής Για το σύνολο του παράκτιου χώρου και τα νησιά ορίζεται, για τις εκτός σχεδίου περιοχές, ελάχιστη απόσταση Ε τοποθέτησης των κτισµάτων που εξυπηρετούν υποδοµές φιλοξενίας, εστίασης και αναψυχής 50 µέτρων από τη γραµµή του αιγιαλού. Σε περίπτωση που η υψοµετρική στάθµη του φυσικού εδάφους στο πλησιέστερο στην ακτογραµµή σηµείο τοποθέτησης του κτιρίου είναι µικρότερο των δέκα (10) µέτρων από τη στάθµη της θάλασσας η ελάχιστη απόσταση (Ε1) δίδεται από έναν µαθηµατικό τύπο: Ε1= 50+ (10-Υ) x 5. Ρυθµίσεις σχεδιασµού του χώρου που σήµερα προβλέπουν µεγαλύτερες αποστάσεις στην τοποθέτηση
333
των κτισµάτων από την ακτογραµµή κατισχύουν της ανωτέρω διάταξης. ∆ηµιουργούνται, επίσης, κέντρα υποστήριξης 11 ενοτήτων θαλάσσιου τουρισµού που θα διαθέτουν σύγχρονες υποδοµές ελλιµενισµού, ανεφοδιασµού και επισκευών εκµισθωµένων σκαφών και υπηρεσίες διοικητικής υποστήριξης για πρακτορεύσεις, ενοικιάσεις και αγοραπωλησίες. Βασική προϋπόθεση για την ανάπτυξή τους είναι η ύπαρξη σύγχρονης υποδοµής φιλοξενίας, εστίασης και ψυχαγωγίας και η γειτνίαση µε αεροδρόµιο. Οι ενότητες αυτές είναι το Λαύριο, η Θεσσαλονίκη, η Καβάλα, η Λέσβος, η Νάξος και η Σύρος, η Ρόδος και η Κως, η Σκιάθος σε συνδυασµό µε τον Βόλο, η Κέρκυρα, η Καλαµάτα και το Ηράκλειο σε συνδυασµό µε τα Χανιά. Τέλος προβλέπεται η εισαγωγή στη νοµοθεσία νέου τύπου τουριστικής εγκατάστασης που θα ονοµάζεται Σύνθετη και ολοκληρωµένη τουριστική υποδοµή Μικτής Χρήσης. Πρόκειται για τη συνδυασµένη ανάπτυξη ξενοδοχείων 4 και 5 αστέρων, υπηρεσιών αναψυχής και εγκαταστάσεων ειδικής τουριστικής υποδοµής, (όπως είναι τα συνεδριακά κέντρα, γκολφ, spa) ως διακεκριµένα τµήµατα των ξενοδοχείων και προαιρετικά η δηµιουργία κατοικιών προς πώληση στις οποίες θα προβλέπεται η παροχή ξενοδοχειακών υπηρεσιών υψηλού επιπέδου. Η ανάπτυξή τους δεν επιτρέπεται στον ορεινό χώρο (υψόµετρο άνω των 600 µ. ), στα δάση και τις δασικές εκτάσεις, στην γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας και στα νησιά µε επιφάνεια µικρότερη από 90.000 στρέµµατα, δηλαδή πλην Κρήτης σε 30 άλλα νησιά. Οι υποδοµές αυτές αναπτύσσονται σε γήπεδα µεγαλύτερα των 150 στρεµµάτων. Η κάλυψη των εγκαταστάσεων από το 20% που ισχύει σήµερα µειώνεται στο 3% της έκτασης του γηπέδου και πρέπει να αποδεικνύεται µε την κατάλληλη επιστηµονική µελέτη ότι η επένδυση δεν θα επηρεάσει την οικολογική ισορροπία των οικοτόπων προτεραιότητας. Το ποσοστό των κατοικιών προς πώληση δεν θα ξεπερνά το
334
ΙΙ. Το θεσµικό πλαίσιο για την ανάπτυξη, τη διαχείριση και την προστασία του αιγιαλού και της παραλίας Η παράκτια ζώνη, δηλαδή το σηµείο επαφής µεταξύ του νερού, της θάλασσας και του αέρα, προσεγγίζεται σε νοµικό επίπεδο µε δύο µεθόδους9. Σύµφωνα µε την πρώτη, ως παράκτια ζώνη ορίζεται εκείνη που προκύπτει από το διαχωρισµό ξηράς και θάλασσας και οριοθετείται µε τη χάραξη µίας νοητής γραµµής, ενώ κατά τη δεύτερη αντίληψη, νοείται ως ένας χώρος ευρύς, ο οποίος υπόκειται στην ιδιαίτερη και αποκλειστική επίδραση της θάλασσας και για την οριοθέτηση του οποίου λαµβάνεται υπόψη η ενότητα των φυσικών του χαρακτηριστικών. Ο νοµοθέτης υιοθέτησε στο ν. 2742/2001 την πρώτη εννοιοΘ. ΛΑΖΑΡΕΤΟΥ, Κριτικές σκέψεις για τη νοµική προστασία των παράκτιων ζωνών στην Ελλάδα, Νόµος και Φύση, 1995, σελ. 373 επ., Α. ΠΑΠΑΠΕΤΡΟΠΟΥΛΟΣ, Το νοµικό καθεστώς της δόµησης στον αιγιαλό και στην παραλία σύµφωνα µε το ν. 2741/2001 «Περί αιγιαλού και παραλίας», Περ∆ικ, 2/2004, σελ. 177 επ.
9
20% της συνολικής δόµησης, ενώ οι κατοικίες θα πρέπει να έχουν σχετική αυτοτέλεια (ανεξάρτητη είσοδο κατ’ ελάχιστο) και ελάχιστη επιφάνεια 80 τ.µ. Ειδικά για τα νησιά τίθενται οι εξής περιορισµοί: - Για νησιά µέχρι 100 τ.χ. η έκταση για την ανάπτυξη τέτοιων υποδοµών δεν µπορεί να υπερβαίνει το 2 τοις χιλίοις της επιφάνειάς τους - Για νησιά µε επιφάνεια από 100 έως 150 τ.χ. η έκταση δεν µπορεί να υπερβαίνει το 1,5, τοις χιλίοις. - Κατ’ εξαίρεση παρέχεται η δυνατότητα για πιλοτικές επενδύσεις σε µέχρι 3 ακατοίκητα νησιά υπό την προϋπόθεση ότι θα τεκµηριώνεται η θετική συµβολή της επένδυσης στη βιώσιµη ανάπτυξη του ευρύτερου χώρου στον οποίο εντάσσονται.
335
λογική προσέγγιση. Έτσι, στο πρώτο άρθρο του νόµου ορίζεται ως αιγιαλός «η ζώνη της ξηράς που βρέχεται από τη θάλασσα από τις µεγαλύτερες και συνήθεις αναβάσεις των κυµάτων της». Αντίστοιχα, ως παραλία ορίζεται στο ίδιο άρθρο «η ζώνη ξηράς που προστίθεται στον αιγιαλό, καθορίζεται δε σε πλάτος µέχρι και 50 µέτρα από την οριογραµµή του αιγιαλού, προς εξυπηρέτηση της επικοινωνίας της ξηράς µε τη θάλασσα και αντίστροφα»10. Επίσης, στο δεύτερο άρθρο του νόµου ορίζεται ότι: «ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια όχθη είναι πράγµατα κοινόχρηστα που ανήκουν κατά κυριότητα στο ∆ηµόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται». Ως στοιχεία της κοινής χρήσης µπορούν να αναφερθούν τα εξής: η κοινή χρήση καθορίζεται από τον προορισµό του πράγµατος. Ως κύριος προορισµός των ζωνών του αιγιαλού και της παραλίας ορίζεται η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση στις ακτές η κοινή χρήση είναι καθολική και άµεση, δηλαδή ασκείται από κάθε άτοµο και δεν εξαρτάται από κάποια ειδική άδεια ή έγκριση ή σύναψη σύµβασης11. Τα κοινόχρηστα, εξάλλου, πράγµατα αποτελούν και περιβαλλοντικά αγαθά η διατήρηση της ισορροπίας των οποίων αποτελεί διαχρονικά και ιδιαίτερα σήµερα που οι πιέσεις και οι προσπάθειες για την µε κάθε τρόπο οικονοµική εκµετάλλευση του παράκτιου χώρου εντείνονται, την απαραίτητη προϋπόθεση της κοινής χρήσης τους12.
10 Για τους παλαιότερους ορισµούς του αιγιαλού και της παραλίας βλ. το άρθρο 5 του ΑΝ 2344/1940 και 23 παρ. 5 του Ν. 1337/1983. 11 Βλ. σχετικά Α. ΓΕΩΡΓΙΑ∆Η, Εγχειρίδιο Εµπράγµατου ∆ικαίου, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 1980. σελ. 97 επ., Π. ∆ΑΓΤΟΓΛΟΥ, Γενικό ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2001, σελ. 659 επ. 12 Βλ. σχετικά Ι. ΚΑΡΑΚΩΣΤΑΣ, Περιβάλλον και ∆ίκαιο. ∆ίκαιο διαχείρισης και προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2006, σελ. 324 – 349, Απ 684/1973, ΝοΒ 23, σελ. 175, ΑΠ 286/1987 Ελλ∆νη 29, σελ. 1386, ΕφΑθ 2129/1994, ΑρχΝ 41, σελ. 344 επ., ΣτΕ 1467/1990, ΝοΒ 38, σελ. 1508 επ.
336
Α) Η παραχώρηση χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας Ως κοινόχρηστα πράγµατα ο αιγιαλός και η παραλία ανήκουν στη δηµόσια κτήση και προορίζονται για την άµεση εξυπηρέτηση δηµοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους. Για τον λόγο αυτόν, όπως γίνεται νοµολογιακά δεκτό, η διαχείρισή τους αντιδιαστέλλεται προς τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του ∆ηµοσίου και αποτελεί άσκηση δηµόσιας εξουσίας13. Στα κοινόχρηστα αυτά πράγµατα είναι, εξάλλου, δυνατόν, σύµφωνα µε τον βασικό δηµοσίου δικαίου κανόνα που περιλαµβάνεται στο άρθρο 970 του ΑΚ, αλλά και µε βάση άλλες ειδικές για τον αιγιαλό διατάξεις , όπως είναι το άρθρο 60 παρ. 1 του π.δ. 11/1929 ή του άρθρου 13 του Α.Ν. 1540/1938, να παραχωρούνται από τη ∆ιοίκηση ιδιαίτερα δικαιώµατα προς φυσικά ή νοµικά πρόσωπα, εφόσον όµως µε τα δικαιώµατα αυτά που έχουν χαρακτήρα δηµοσίου και όχι ιδιωτικού δικαίου, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, να µην αναιρείται η κοινή χρήση. Από τις διατάξεις αυτές του άρθρου 970 ΑΚ, όπως αυτές ερµηνεύονται υπό το πρίσµα του άρθρου 5 του Συντάγµατος, µε το οποίο κατοχυρώνεται το δικαίωµα στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, συνάγεται ότι η πράξη µε την οποία παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώµατα επί του αιγιαλού και της παραλίας, ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Και τούτο συµβαίνει, διότι η παραχώρηση αυτή έχει ως άµεση και αναγκαία συνέπεια την ευθεία επέµβαση στο δικαίωµα των τρίτων προς ακώλυτη χρήση του κοινόχρηστου πράγµατος, σύµφωνα µε τον προορισµός του. Εποµένως, η κρατική αυτή αρµοδιότητα δεν µπορεί να
Στο προαναφερόµενο πλαίσιο, ιδιαίτερα σηµαντικό αναδεικνύεται, ιδιαίτερα µετά τη δηµοσίευση της ΚΥΑ 103/2009, το ζήτηµα της παραχώρησης χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας.
13
ΣτΕ Ολ. 453/2008.
337
ασκείται, υπό οιανδήποτε νοµική µορφή, από νοµικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου14. Εξάλλου, η παραχώρηση ιδιαίτερων δικαιωµάτων σε κοινόχρηστο πράγµα, όπως είναι κατεξοχήν ο αιγιαλός και η παραλία, αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του δηµόσιου συµφέροντος. Και ναι µεν δεν αποκλείεται η επιδίωξη και ταµιευτικού σκοπού, µόνο όµως δευτερευόντως και εφόσον δεν αναιρείται ο κατά τα ανωτέρω προέχων σκοπός15. Εν όψει των προαναφεροµένων, εξαιρετικό ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι κρίσεις που έγιναν δεκτές από την Ολοµέλεια του ∆ικαστηρίου µε αφορµή αίτηση ακυρώσεως, µε την οποία ζητήθηκε η ακύρωση σύµβασης µεταξύ της εταιρείας «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα» και ιδιωτικής Α.Ε. για τη µίσθωση χώρων και παραχώρησης δικαιωµάτων εκµεταλλεύσεως στην Ακτή Βουλιαγµένης του ΕΟΤ. Σηµειώνεται ότι η αίτηση αυτή εισήχθη στην Ολοµέλεια µετά από απόφαση του ∆ Τµήµατος του ∆ικαστηρίου16, µε την οποία παραπέµφθηκε προς επίλυση το ζήτηµα που ανέκυψε σχετικά µε τη δικαιοδοσία του ΣτΕ να εκδικάσει την αίτηση αυτή. Συγκεκριµένα, έγινε δεκτό ότι πράξεις της διοίκησης, µε τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώµατα σε κοινόχρηστα πράγµατα, στις οποίες περιλαµβάνονται και εκείνες µε τις οποίες παραχωρείται η συνολική διαχείριση και εκµετάλλευσή τους, καθώς και εκείνες µε τις οποίες καθορίζεται χρηµατικό ποσό ως αντάλλαγµα για την παραχώρηση τέτοιου δικαιώµατος, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δηµόσιας εξουσίας και αποβλέπουν σε δηµόσιο σκοπό. Συνεπώς, οι διαφορές που δηµιουργούνται από τις πράξεις αυτές, εφόσον δεν έχουν υπαχθεί στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο του
14 15 16
ΣτΕ Ολ. 1934/1998. ΣτΕ Ολ. 453/2008. ΣτΕ 1040/2004.
338
ΣτΕ, ανεξαρτήτως του αν οι πράξεις αυτές εντάσσονται τυχόν σε διαδικασία καταρτίσεως συµβάσεως, καθώς και ανεξαρτήτως της φύσεως της συµβάσεως αυτής. Τα ίδια ακριβώς έγινε δεκτό ότι ισχύουν και επί παραχωρήσεως ιδιαίτερων δικαιωµάτων επί κοινοχρήστων εκτάσεων που περιλαµβάνονται σε ακίνητα που έχουν χαρακτηρισθεί ως «τουριστικά δηµόσια κτήµατα», είτε η παραχώρηση αυτή γίνεται από το ∆ηµόσιο είτε από τον ΕΟΤ, ο οποίος αποτελεί ΝΠ∆∆ και κατά την άσκηση της αρµοδιότητάς του να διαχειρίζεται την περιουσία του, στην οποία ανήκουν και κοινόχρηστα πράγµατα, δεν διαχειρίζεται την ιδιωτική του περιουσία, αλλά ενεργεί ως δηµόσιο όργανο, που αποβλέπει στην οργάνωση και προαγωγή του τουρισµού στην Ελλάδα, σε γενικότερο, δηλαδή, δηµόσιο σκοπό17. Εξάλλου, σύµφωνα µε το νόµο18, η εταιρεία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα Α.Ε.» διέπεται, µεν κατ’ αρχήν, από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου, λειτουργεί όµως χάριν του δηµοσίου συµφέροντος και έχει ως σκοπό τη διοίκηση, διαχείριση και αξιοποίηση της περιουσίας του ΕΟΤ. Για την πραγµατοποίηση αυτού του σκοπού η εταιρεία µπορεί να ενεργεί οποιαδήποτε πράξη διαχειρίσεως ή διαθέσεως των περιουσιακών αυτών στοιχείων. ∆εδοµένου, όµως, ότι ο έλεγχος της εταιρείας ανήκει στο ∆ηµόσιο, κρίθηκε ότι η εταιρεία αυτή, κατά την παραχώρηση ιδιαίτερων δικαιωµάτων επί κοινοχρήστων πραγµάτων που περιλαµβάνονται στη δηµόσια περιουσία του ΕΟΤ, ασκεί δηµόσια εξουσία και αποτελεί, κατά τούτο, ΝΠ∆∆. Κρίθηκε δε ότι είναι αδιάφορο το γεγονός ότι η εν λόγω δράση αποτελεί µέρος της επιχειρηµατικής της δραστηριότητας και αποβλέπει σε επίτευξη κέρδους. Συνεπώς, οι σχετικώς εκδιδόµενες πράξεις της εταιρείας αυτής, είτε αναφέρονται αποκλειστικά σε κοινόχρηστα πράγµατα
17 18
ΣτΕ 453/2008. Ν. 2636/1998 και 2837/2000.
339
είτε περιλαµβάνουν και µη κοινόχρηστα, συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, οι οποίες παραδεκτώς προσβάλλονται µε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ19 . Η µειοψηφία, αντίθετα, υποστήριξε ότι διαφορά που προκαλείται από προσβολή πράξεως ΝΠΙ∆, η οποία εντάσσεται σε διαδικασία που προηγείται της σύναψης σύµβασης είναι σε κάθε περίπτωση ιδιωτική διαφορά. Υποστήριξαν, συγκεκριµένα, ότι µε βάση τα άρθρα 94 παρ. 1 και 3 και 95 παρ. 1 του Συντάγµατος, όπως αυτά παγίως ερµηνεύονται από το ΑΕ∆, προκύπτει ότι µία σύµβαση θεωρείται διοικητική, εάν πληρούνται σωρευτικώς οι εξής τρεις προϋποθέσεις: α) ένα από τα συµβαλλόµενα µέρη είναι το ∆ηµόσιο ή ΝΠ∆∆, β) µε τη σύναψη της σύµβασης επιδιώκεται η εξυπηρέτηση σκοπού δηµοσίου συµφέροντος και γ) ο συµβατικός δεσµός διέπεται από εξαιρετικές ρήτρες, δηλαδή όρους αποκλίνοντες από το κοινό δίκαιο, οι οποίοι εξασφαλίζουν στο ∆ηµόσιο ή το ΝΠ∆∆ υπερέχουσα έναντι του αντισυµβαλλοµένου θέση. Συνεπώς, εάν δεν συντρέχει κάποια από αυτές τις προϋποθέσεις οι µονοµερείς πράξεις οργάνων ΝΠΙ∆ που εντάσσονται στη διαδικασία που κατατείνει στη σύναψη σύµβασης, δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Ενδιαφέρουσα είναι η υποστηριχθείσα άποψη ότι δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι, σύµφωνα µε το Σύνταγµα, η διαχείριση επιχειρηµατικών µονάδων, όπως είναι οι τουριστικές µονάδες και στο πλαίσιο της διαχείρισης αυτής η ανάπτυξη των υπηρεσιών διαφήµισης και ψυχαγωγίας, ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, έστω και αν οι τουριστικές αυτές µονάδες σχετίζονται µε τα κοινόχρηστα πράγµατα του αιγιαλού και της παραλίας, πολύ δε περισσότερο αν σχετίζονται µε απλώς δηµόσια τουριστικά κτή-
19
ΣτΕ 453/2008.
340
µατα. ∆ιότι εάν θεωρηθεί ότι η η διαχείριση των τουριστικών αυτών µονάδων ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, εφόσον αφορούν και κοινόχρηστα πράγµατα τότε η ανάθεση της διαχείρισης αυτής σε ιδιώτες απαγορεύεται. Στο άρθρο 2 του ν. 2971/2001 ορίζεται , όπως προαναφέρθηκε, ότι ο αιγιαλός και η παραλία είναι πράγµατα κοινόχρηστα, που ανήκουν κατά κυριότητα στο ∆ηµόσιο, και ότι, κατ’ εξαίρεση, είναι δυνατή η παραχώρηση δικαιώµατος απλής χρήσης στους χώρους αυτούς. Το ζήτηµα της παραχώρησης της απλής χρήσης ρυθµίζεται στο άρθρο 13 του ιδίου νόµου όπου αναφέρεται ότι: «..2. Η παραχώρηση της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται µε απόφαση του Υπουργού Οικονοµικών, έναντι ανταλλάγµατος κατά τις διατάξεις για την εκµίσθωση δηµοσίων κτηµάτων, πλην του αιγιαλού και παραλίας κηρυγµένων χώρων, προστατευόµενων περιοχών, ευπαθών οικοσυστηµάτων και ιδιαίτερου φυσικού κάλλους και πολιτιστικού ενδιαφέροντος, τη διαχείριση των οποίων έχει η αρµόδια Υπηρεσία του ΥΠΠΟ. Σε ΟΤΑ η παραχώρηση δύναται να γίνει και απευθείας µε ή χωρίς αντάλλαγµα. 3. Είναι δυνατή η παραχώρηση, µε τη διαδικασία και τους όρους του πρώτου εδαφίου της προηγούµενης παραγράφου, της απλής χρήσης αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόµενους ή την αναψυχή του κοινού (όπως εκµίσθωση θαλάσσιων µέσων αναψυχής, καθισµάτων, οµπρελών κλπ.)…». Στο άρθρο 15 αναφέρεται, επίσης, ότι: «1. Οι παραχωρήσεις αιγιαλού, παραλίας υπόκεινται πάντοτε σε µονοµερή ανάκληση από το ∆ηµόσιο για λόγους δηµοσίου συµφέροντος, εθνικής άµυνας, συγκοινωνιακούς δηµόσιας τάξης και ασφάλειας, δηµόσιας υγείας και προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. …». Κατ’ επίκληση των διατάξεων αυτών εκδόθηκε πρόσφατα η ΚΥΑ 103/2009 µε τίτλο «Απευθείας παραχώρηση, µε αντάλλαγµα του δικαιώµατος απλής χρήσης αιγιαλού , παραλίας κλπ.». Όπως
341
αναφέρεται στο πρώτο άρθρο, η παραχώρηση του δικαιώµατος απλής χρήσης των κοινόχρηστων χώρων του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται απευθείας και µε αντάλλαγµα στους ΟΤΑ στα όρια της διοικητικής περιφέρειας των οποίων αυτοί βρίσκονται. Σηµειώνεται ότι οι ΟΤΑ έχουν την υποχρέωση να µεριµνούν για τον καθαρισµό των κοινόχρηστων χώρων, την τοποθέτηση δοχείων απορριµµάτων και , γενικότερα, για την εξασφάλιση της καθαριότητας του χώρου της ακτής και του περιβάλλοντος χώρου. Περαιτέρω, το δικαίωµα αυτό επιτρέπεται να µεταβιβαστεί µερικά ή ολικά από κάθε ΟΤΑ σε δική του αµιγή δηµοτική ή κοινοτική επιχείρηση του άρθρου 2777 του π.δ. 410/1995 ή σε κοινοτική ανώνυµη εταιρεία του άρθρου 266 του ν. 3463/2006 που έχει συσταθεί από ΟΤΑ. Η παραχώρηση αυτή γίνεται για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόµενους ή την αναψυχή του κοινού, όπως είναι η εκµίσθωση θαλασσίων µέσων αναψυχής, καθισµάτων, οµπρελών κλπ.20. Η έγκριση της περαιτέρω παραχώρησης του δικαιώµατος απλής χρήσης από τους ΟΤΑ ή τις δηµοτικές και κοινοτικές επιχειρήσεις προς τρίτους, µε τη σύναψη µισθωτικής σχέσης και έναντι ανταλλάγµατος γίνεται µε τις ακόλουθες προϋποθέσεις21: - Να µην υφίστανται στον προς µεταβίβαση χώρο οι αρνητικές προϋποθέσεις του άρθρου 4 και, ειδικότερα, να µην ανήκει η διαχείρισή τους σε άλλους φορείς πλην του Υπουργείου Οικονοµίας και Οικονοµικών, να µην υπάρχουν εγκαταστάσεις που εξυπηρετούν σκοπούς εθνικής άµυνας και ασφαλείας, να µην έχει ανασταλεί ο κοινόχρηστος χαρακτήρας τους, να το επιτρέπουν οι γεωµορφολογικές συνθήκες και, τέλος να είναι το εύρος του αιγιαλού µεγαλύτερο από έξι (6) µέτρα.
20 21
Άρθρο 2 της ΚΥΑ 103/2009. Άρθρο 9 της ΥΑ 103/2009.
342
Ορίζεται, τέλος, ότι απαγορεύεται οποιαδήποτε επέµβαση που αλλοιώνει τη φυσική µορφολογία και τα βιοτικά στοιχεία των χώρων αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης, καθώς και του κοινόχρηστου χαρακτήρα τους, όπως είναι η ανέγερση κάθε είδους κτίσµατος ή τοποθέτηση κατασκευάσµατος που συνδέονται σταθερά µε το έδαφος22. Η µη τήρηση των προαναφερόµενων όρων και προϋποθέσεων συνεπάγεται την αυτοδίκαιη ολική ή µερική, κατά περίπτωση, ανάκληση της παραχώρησης23. Σε κάθε περίπτωση, και πέραν των όσων προαναφέρθηκαν, θα πρέπει να τονισθεί ότι η παραχώρηση της χρήσης αιγιαλού , έτσι όπως προσδιορίζεται στην προαναφερθείσα ΥΑ, δεν συµβαδίζει µε την απαίτηση της νοµολογίας, σύµφωνα µε την οποία κάθε επέµβαση στην ακτή είναι ειδικό µέτρο επιβαλλόµενο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και κατόπιν ειδικής και εµπεριστατωµένης µελέτης24. Επίσης, κάθε επέµβαση στις ακτές θα πρέπει να είναι το αποτέλεσµα ορθολογικού σχεδιασµού υπαγορευόµενου από χωροταξικά κριτήρια, σύµφωνα µε την ιδιοµορφία, την φυσιογνωµία και τις ανάγκες κάθε περιοχής25. Κάθε τέτοια επέµβαση θα πρέπει µα στηρίζεται σε πλήρως τεκµηριωµένη µελέτη που θα λαµβάνει υπόψη αφενός το δηµόσιο συµφέρον που την επιβάλλει και αφετέρου τις αρχές της προστασίας των παράκτιων και θαλάσσιων οικοσυστηµάτων που επηρεάζονται από την επέµβαση αυτή26.
Άρθρο 7 της ΥΑ 103/2009. Σηµειώνεται, επίσης, ότι η παραχώρηση υπόκειται πάντοτε σε µονοµερή ανάκληση από το ∆ηµόσιο για λόγους δηµοσίου συµφέροντος, εθνικής άµυνας, δηµόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δηµόσιας υγείας, αλλά και για λόγους κατασκευής λιµενικών έργων. Βλ. σχετικά άρθρο 13 της ΥΑ 103/2009. 24 ΣτΕ 6070/1996, 173/1998 Ολοµ., Στ ΕΠΕ 16/1996. 25 ΣτΕ 1151/2007, Ολοµ. 1528/2003. 26 ΣτΕ 3146/1998.
22 23
343
Β) O καθορισµός του αιγιαλού και της παραλίας και η κατεδάφιση των αυθαίρετων κτισµάτων και κατασκευών. Ως παλαιός αιγιαλός ορίζεται η ζώνη της ξηράς που προέκυψε από τη µετακίνηση της ακτογραµµής προς τη θάλασσα, οφείλεται σε φυσικές προσχώσεις ή τεχνικά έργα και προσδιορίζεται από τη νέα γραµµή του αιγιαλού και το όριο του παλιά υφιστάµενου αιγιαλού.
27 28
Οι αρχές αυτές συνοψίζονται νοµολογιακά στην ανάγκη διαφύλαξης του φυσικού κεφαλαίου, της αποφυγής βλάβης του υπάρχοντος πολιτιστικού κεφαλαίου, του σεβασµού της γεωµορφολογίας και του φυσικού αναγλύφου των ακτών και της µικρότερης δυνατής διαταράξεως των οικείων οικοσυστηµάτων και της υδροδυναµικής των ακτών, συµπεριλαµβανοµένου και του φυσικού τους κάλλους που αποτελεί πολύτιµο φυσικό πόρο. Σύµφωνα µε τα προηγούµενα, συνάγεται νοµολογιακά ότι «πάσα κατασκευή ή εγκατάστασις εις τας ακτάς, γενοµένης υπό τας ανωτέρω προϋποθέσεις, συγχωρείται µόνο δια λόγους δηµοσίου συµφέροντος, δεόντως τεκµηριωµένου και ουδέποτε χάριν ιδιωτικών συµφερόντων»27. Τέλος, θα πρέπει να εξετασθεί κατά πόσον ανταποκρίνονται οι διατάξεις της προαναφερθείσας ΚΥΑ στην διαµορφωθείσα νοµολογιακά αρχή σύµφωνα µε την οποία «κατασκευή τεχνικών έργων επί τους αιγιαλού και της παραλίας .. δεν είναι επιτρεπτή ειµή µόνον δια λόγους δηµοσίου συµφέροντος και υπό την προϋπόθεση ότι το έργον είναι βιώσιµο, δηλαδή εκ της χωροθετήσεώς του, της γενικής περιβαλλοντικής µελέτης κλπ., έχει προηγουµένως εξασφαλισθεί το συµβατόν του έργου προς τα οικεία οικοσυστήµατα, τη λειτουργία και τη µορφολογία της ακτής βάσει ενός συνολικού προγραµµατισµού της επεµβάσεως εις την ακτή»28.
ΣτΕ 3146/1998. ΣτΕ 4543/1998.
344
Ο καθορισµός των ορίων του αιγιαλού γίνεται από Επιτροπή που συγκροτείται σε επίπεδο Νοµού και έχει τον Προϊστάµενο της Κτηµατικής υπηρεσίας ως Πρόεδρο Σύµφωνα µε την πάγια νοµολογία του ΣτΕ ο καθορισµός της γραµµής αιγιαλού, του παλιού αιγιαλού και της παραλίας αποτελεί πρωταρχικό όρο για την αποτελεσµατική εφαρµογή των οποιονδήποτε προστατευτικών για τις παράκτιες ζώνες ρυθµίσεων29. Με τις διατάξεις των άρθρων 3,4 και 5 του ν. 2971/2001 θεσπίσθηκε διοικητική διαδικασία για τον καθορισµό, κατά δέσµια αρµοδιότητα, της οριογραµµής του αιγιαλού ως φυσικού φαινοµένου. Η διαπίστωση αυτή µπορεί να γίνεται µε οποιοδήποτε πρόσφορο µέσο, κατά τα δεδοµένα της κοινής και επιστηµονικής πείρας, όπως είναι και η αυτοψία των µελών της οικείας επιτροπής καθορισµού ορίων30. Περαιτέρω, περίπτωση επανακαθορισµού της οριογραµµής του αιγιαλού και, κατά συνέπεια, των οριογραµµών της παραλίας και του παλιού αιγιαλού, ανακύπτει όταν αποδεδειγµένα, συνεπεία πλάνης περί τα πράγµατα, εχώρησε εσφαλµένος καθορισµός της οριογραµµής αυτής31. Σε περίπτωση που ζητείται από ενδιαφερόµενο ο επανακαθορισµός αιγιαλού, παλαιού αιγιαλού και παραλίας που έχουν ήδη καθορισθεί κατά το παρελθόν εσφαλµένα κατά την άποψή του, η διοίκηση οφείλει να επιλαµβάνεται του αιτήµατος, υπό την προϋπόθεση ότι ο ενδιαφερόµενος προσκοµίζει συγκεκριµένα κρίσιµα στοιχεία για την απόδειξη σφάλµατος κατά τον αρχικό καθορισµό32. Εποµένως, η παράλειψη της διοίκησης να αποφανθεί επί αιτήσεως επανακαθορισµού των ορίων του αιγιαλού ή της παραΒλ. ενδεικτικά ΣτΕ ΠΕ 68/1998 ΣτΕ 468/2009, 3615/2007. ΣτΕ 3615/2007, 1250/2006. ΣτΕ 1250/2006.
29 30 31 32
345
λίας, συνοδευόµενης από σχετικά στοιχεία, συνιστά παράλειψη οφειλόµενης ενέργειας και υπόκειται σε αίτηση ακυρώσεως, οι δε πράξεις, µε τις οποίες η διοίκηση απορρίπτει για οποιονδήποτε λόγο ή αρνείται να εξετάσει την αίτηση αυτή έχουν εκτελεστό χαρακτήρα. Εξάλλου, η διαπίστωση της ανάγκης δηµιουργίας παραλίας πρέπει να γίνεται από τη διοίκηση µε τρόπο σαφή και αιτιολογηµένο, ενόψει της φύσεως της συνεχόµενης προς τον αιγιαλό ξηράς και της αδυναµίας να εξυπηρετηθούν από τον αιγιαλό οι κατά το νόµο σκοποί της παραλίας. Η ανάγκη αυτή µπορεί να προκύπτει και από τα στοιχεία του φακέλου, όπως είναι το οικείο διάγραµµα και η µορφολογία της περιοχής που φαίνεται σε αυτό, στα οποία µπορεί να στηριχθεί ευθέως το δικαστήριο κατά τον ακυρωτικό έλεγχο. Σε κάθε, επίσης, περίπτωση, η τυχόν έκδοση διαπιστωτικής αποφάσεως του ΕΟΤ για τη νοµιµοποίηση κτισµάτων ή κατασκευών δεν είναι ληπτέα υπόψη κατά τον καθορισµό οριογραµµής αιγιαλού, ούτε και συνεπάγεται την εξαίρεση από τον αιγιαλό κτισµάτων που εµπίπτουν στη ζώνη του, αλλά, αντίθετα, η χάραξη της οριογραµµής του αιγιαλού πρέπει να γίνεται, και στην περίπτωση αυτή, µε βάση τα κατά νόµο κριτήρια χωρίς να επηρεάζεται από την ύπαρξη των ως άνω κτισµάτων. Θα πρέπει να σηµειωθεί, επίσης, ότι, όπως έχει κριθεί, η δηµοσίευση πράξεως διοικητικού καθορισµού του αιγιαλού και της παραλίας δεν κινεί την προθεσµία για την προσβολή µε αίτηση ακυρώσεως της διοικητικής αυτής πράξης από τους ιδιοκτήτες των θιγόµενων ακινήτων, ανεξαρτήτως του µήκους της καθοριζόµενης οριογραµµής και του αριθµού των ιδιοκτησιών που επηρεάζονται, δεδοµένου ότι ως προς το ζήτηµα αυτό δεν δικαιολογείται διάκριση µεταξύ εντοπισµένου και µη καθορισµού33.
ΣτΕ 2531/2005.
33
346
Η προθεσµία προσβολής κινείται από την κοινοποίηση ή τη γνώση της από τους θιγόµενους ιδιοκτήτες, η γνώση δε αυτή µπορεί να τεκµαίρεται από τα πραγµατικά περιστατικά και τα εν γένει δεδοµένα της συγκεκριµένης περιπτώσεως, στα οποία περιλαµβάνεται και η έκταση της οριογραµµής που καθορίζεται, ο αριθµός των ιδιοκτησιών, στις οποίες αφορούν τα καθοριζόµενα όρια και το χρονικό διάστηµα που παρήλθε από τη δηµοσίευση της πράξεως, λαµβανοµένου υπόψη του γεγονότος ότι δεν επιβάλλεται κατά νόµο τήρηση διαδικασίας δηµοσιότητας ή πρόσκληση των ενδιαφεροµένων προς συµµετοχή στη διαδικασία εκδόσεως της πράξεως, ούτε καν ενηµέρωσή τους34. Γίνεται, επίσης, παγίως δεκτό ότι η πράξη καθορισµού της οριογραµµής αιγιαλού και παραλίας αποτελεί πράξη ατοµική γενικού περιεχοµένου πράξη, το κύρος της οποίας δεν ελέγχεται παρεµπιπτόντως σε δίκη για την ακύρωση πρωτοκόλλου κατεδαφίσεως αυθαιρέτων κτισµάτων35. Στο σηµείο αυτό, θα πρέπει να επισηµανθεί ότι πάσης φύσεως κτίσµατα που αναγείρονται στον αιγιαλό χωρίς την απαιτούµενη άδεια είναι αυθαίρετα και κατεδαφιστέα, ανεξαρτήτως του εµβαδού τους ή του γεγονότος ότι δεν παρακωλύουν ουσιωδώς λόγω της όλως περιορισµένης τους εκτάσεως την ελεύθερη πρόσβαση του κοινού στον κοινόχρηστο χώρο του αιγιαλού36. Εποµένως, τα αυθαίρετα κτίσµατα ή οι κατασκευές που έχουν ανεγερθεί ή θα ανεγερθούν εν όλω ή εν µέρει εντός του αιγιαλού κατεδαφίζονται υποχρεωτικά37. Οι διατάξεις αυτές ως ειδικές σε σχέση µε τις γενικές περί αυθαιρέτων διατάξεις, αποσκοπούν στην άµεση και αποτελεσµατική προστασία του αιγιαλού και της παραλίας και επιβάλλουν την
ΣτΕ 3827/2005. ΣτΕ 1931/2008, 976/2007, 3793/2004. ΣτΕ 2680/2007, 2129/2006. Άρθρο 27 παρ. 2 ν. 2971/2001.
34 35 36 37
347
αποκατάσταση της µορφής τους, η οποία έχει αλλοιωθεί µε την χωρίς άδεια ανέγερση πάσης φύσεως τεχνικού έργου, κτίσµατος ή κατασκευάσµατος38. Περαιτέρω, έχει κριθεί ότι ο χαρακτηρισµός εκτάσεων που περιέχεται σε συµβολαιογραφικά έγγραφα δεν δεσµεύει την κρίση της διοίκησης ως προς τον κοινόχρηστο χαρακτήρα τους39. Εφόσον δε από το πρωτόκολλο κατεδάφισης, την έκθεση αυτοψίας και το τοπογραφικό διάγραµµα προκύπτουν αφενός η ακριβής θέση των κατεδαφιστέων κτισµάτων, τα οποία απαριθµούνται και κατονοµάζονται ειδικά το καθένα κατ’ είδος και κατ’ έκταση και αφετέρου το γεγονός ότι βρίσκονται εντός των ορίων του αιγιαλού, βεβαιώνεται, τέλος, ότι κατασκευάστηκαν χωρίς την απαιτούµενη άδεια της αρµόδιας αρχής το πρωτόκολλο κατεδάφισης κρίνεται παγίως ως πλήρως και επαρκώς αιτιολογηµένο40. Περαιτέρω, µόνον εάν προκύπτει αιτιολογηµένα ότι το πρωτόκολλο είναι προϊόν πλάνης περί τα πράγµατα µπορεί αυτό να ακυρωθεί. Λόγος, όµως, ακυρώσεως µε τον οποίο ο αιτών αµφισβητεί την ακρίβεια της µεθόδου µετρήσεως και αποτυπώσεως των ορίων των επίδικων κατασκευών που εφάρµοσε ο υπάλληλος της Κτηµατικής Υπηρεσίας που διενήργησε την αυτοψία στη επίµαχη περιοχή είναι απορριπτέος ως αβάσιµος, λόγω του ότι η εκτίµηση της µεθόδου µετρήσεως, αναγόµενη σε τεχνική κρίση της διοικήσεως, εκφεύγει του ελέγχου νοµιµότητας του ακυρωτικού δικαστή41. Έχει, επίσης, γίνει δεκτό από το ∆ικαστήριο ότι δεν έχει νοµική σηµασία ο χρόνος ανέγερσης των κτισµάτων, ούτε και η υπαιτιότητα εκείνων που έχουν αναγείρει τα αυθαίρετα κτίσµατα, δεδοµένου ότι το πρωτόκολλο κατεδαφίσεως είναι πράξη πραγµατοΣτΕ 2686/2007, 4591/2005, 2680/2007. ΣτΕ 890/2005, 1954/2003. ΣτΕ 1931/2008, 2680/2007, 3739, 3253/2005, 836/2002. ΣτΕ 2688, 976/2007, 3793, 3421/2004,2123/2001.
38 39 40 41
348
παγής, ενώ και ο νόµος επιτάσσει την κατεδάφιση ανεξαρτήτως του µονίµου ή µη ή µη χαρακτήρα των αυθαίρετων κατασκευών42. Σηµειώνεται, επίσης, ότι οι πράξεις κατεδαφίσεως κτισµάτων στον αιγιαλό, ο οποίος πρέπει να παραµένει ελεύθερος στην κοινή χρήση, επιβάλλεται να εκτελούνται χωρίς καθυστέρηση για λόγους δηµοσίου συµφέροντος. Εν όψει αυτού η Επιτροπή Αναστολών του ∆ικαστηρίου έχει δεχθεί επανειληµµένα ότι δεν συντρέχει περίπτωση να ανασταλεί η εκτέλεση πρωτοκόλλου κατεδαφίσεως, άρσεως και αποµακρύνσεως κτισµάτων και έργων σε χώρους αιγιαλού και παραλίας43. Τέλος, σύµφωνα µε την πρόσφατη νοµολογία του ∆ικαστηρίου, είναι αντίθετες προς τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγµατος διατάξεις, µε τις οποίες επιτρέπεται εξαίρεση από την κατεδάφιση αυθαίρετων κατασκευών, εφόσον µε αυτές προκαλείται βλάβη σε φυσικά οικοσυστήµατα, όπως είναι αυτά του αιγιαλού και της παραλίας, οικιστικά σύνολα και πολιτιστικά στοιχεία που χρήζουν ιδιαίτερης προστασίας44. Και τούτο διότι «η εξαίρεση από την κατεδάφιση συνεπάγεται τη νόθευση και τη συνεχή ανατροπή του πολεοδοµικού σχεδιασµού, η οποία έχει ως συνέπεια τη χειροτέρευση των συνθηκών διαβίωσης, πολλώ δε µάλλον όταν οι όροι της εξαίρεσης από την κατεδάφιση µιας νέας αυθαίρετης κατασκευής ή η επανεµφάνισή της µη επιτρεπόµενης χρήσης επιβάλλουν να εκτιµάται η πολεοδοµική επιβάρυνση της περιοχής από την µη κατεδάφιση της κατασκευής αυτής και όχι από το σύνολο τόσο των ήδη εξαιρεθησών όσο και των εξαιρουµένων από την κατεδάφιση νέων αυθαιρέτων της περιοχής αυτής, προς τις οποίες ταυτίζονται και οι επανεµφανιζόµενες χρήσεις». Συµπερασµατικά, θα µπορούσε να υποστηριχθεί ότι τόσο το
42 43 44
ΣτΕ 1931/2008, 3739/2005, 2048/2000. ΕΑ 772/2006, 470/2004, 690/2004. ΣτΕ 390/2008, Περ∆ικ, 1/2009, σελ. 117 επ.
349
θεσµικό πλαίσιο που αφορά το χωροταξικό σχεδιασµό και ιδίως οι διατάξεις του ΓΠΧΣΣΑ και του ΕΠΧΣΑΑ για τον Τουρισµό όσο και οι διατάξεις του νόµου 2971/2001 και της πρόσφατης Κ.Υ.Α. για τη παραχώρηση χρήσης αιγιαλού συνιστούν σήµερα το θεσµικό πλαίσιο για την ορθολογική διαχείριση και τη βιώσιµη ανάπτυξη του χώρου του αιγιαλού και της παραλίας στη χώρα µας. Ωστόσο, σε σύγκριση τουλάχιστον µε αντίστοιχα θεσµικά πλαίσια ευρωπαϊκών εννόµων τάξεων, όπως είναι για παράδειγµα η γαλλική και συγκεκριµένα οι διατάξεις του «Loi - Littoral», το εθνικό θεσµικό πλαίσιο δεν είναι ούτε αρκετά σαφές, ούτε και ευχερώς κατανοητό45. Το χειρότερο δε είναι ότι δεν ανταποκρίνεται επαρκώς, ούτε στις σύγχρονες διεθνείς θεωρητικές προσεγγίσεις για το χωροταξικό σχεδιασµό και τη βιώσιµη ανάπτυξη των ευαίσθητων οικοσυστηµάτων, αλλά ούτε και στις κατευθυντήριες αρχές της εθνικής νοµολογίας, έτσι όπως αυτές έχουν, τουλάχιστον, διατυπωθεί σε µία σειρά από πρόσφατες και παλαιότερες αποφάσεις. Επιβάλλεται, εποµένως, να γίνει κατανοητό το γεγονός ότι η διεξοδική αναζήτηση και η ειδική και εµπεριστατωµένη έρευνα για τη διατύπωση ενός σύγχρονου θεσµικού πλαισίου που θα επιδιώκει αφενός την ολοκληρωµένη και ορθολογική διαχείριση και αφετέρου τη µακροπρόθεσµη και βιώσιµη ανάπτυξη του πολύτιµου εθνικού µας παράκτιου χώρου, είναι σήµερα, που η ύπαρξη και η λειτουργία του µεγάλου αυτού εθνικού µας συγκριτικού πλεονεκτήµατος διακυβεύεται σοβαρά, πιο επείγουσα και απαραίτητη παρά ποτέ.
Για µία διεξοδική ανάλυση του γαλλικού θεσµικού πλαισίου για την προστασία του παράκτιου χώρου βλ. Α. ΠΑΠΑΠΕΤΡΟΠΟΥΛΟΣ, ∆ίκαιο και Πολιτική του Χωροταξικού Σχεδιασµού, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2008, σελ. 103 - 136, H. JACQUOT - F. PRIET, Droit de l’ Urbanisme, Dalloz, 2004, σελ. 308 - 327, H. COULOMBIER - J. P.REDON, Le droit di littoral, Litec, Paris, 1992, DATAR, L’ aménagement du littoral, La Documentation Française, 1993.
45
350